[摘要] 城中村的形成既源于城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的窮人進(jìn)城，也植根于我國嚴(yán)格的城市管理制度、城鄉(xiāng)二元土地制度。傳統(tǒng)城中村改造由政府主導(dǎo)，容易過于追求速度，見物不見人，耗資巨大，成為“紳士化運(yùn)動”。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，在政府對龐大新移民住房保障仍有困難的情況下，應(yīng)探討城中村存續(xù)下的再生策略，通過借鑒“城市針灸法”來改善城中村基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)水平，以實(shí)現(xiàn)原地再生。

[關(guān)鍵詞] 城中村 存續(xù) 新型城鎮(zhèn)化 城市針灸法 再生

[中圖分類號] F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）05-0073-04

[基金項目] 國家社科基金重大項目“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計研究”（15ZDA050）。

[作者簡介] 孫林（1981 — ），湖南邵陽人，仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文與社會科學(xué)學(xué)院講師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：城市行政管理、社會政策。

一、對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下城中村改造的反思

城中村是一個物與人相結(jié)合的多面向議題，其存在有合理性亦有爭議性。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化這種土地城鎮(zhèn)化思路下，自20世紀(jì)90年代末以來，各地拉開了城中村改造序幕。在新型城鎮(zhèn)化背景下，有必要對這種傳統(tǒng)改造模式存在問題與實(shí)質(zhì)進(jìn)行反思。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下城中村改造存在的主要問題

1. 改造主要由政府主導(dǎo)，社會力量參與不足

我國傳統(tǒng)城中村改造，盡管通過一些個案研究概括出村委會主導(dǎo)、開發(fā)商主導(dǎo)和政府主導(dǎo)等多種改造模式，但這主要是基于改造具體工作概括出的結(jié)論，如果進(jìn)一步深究城中村整個改造過程，發(fā)現(xiàn)無論是改造目標(biāo)的確定，改造計劃的制定，改造方案的審批還是改造進(jìn)度的實(shí)施，無一例外都體現(xiàn)著地方政府意志。

城中村改造本質(zhì)上不僅是一個生產(chǎn)要素重新組織與集聚的生產(chǎn)過程，而且是一個利益的重新協(xié)調(diào)與分配的過程，城中村改造背后有著社會公平、公正，居住權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等多重議題。但在現(xiàn)實(shí)改造過程中，城中村改造被嚴(yán)格限制在拆遷補(bǔ)償這樣的經(jīng)濟(jì)議題上，在改造過程中村集體和村民憑借著手里掌握著土地使用權(quán)，尚能夠作為利益相關(guān)者獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償，而在此經(jīng)營與生活的外來企業(yè)主和外來移民，完全被置于這場改造活動之外。

2. 改造過于追求速度，往往欲速不達(dá)

如珠海市2000年曾計劃用三年時間改造完26個城中村，廣州市在2000年曾計劃用10年時間改造完138個城中村，北京市2005年曾計劃用三年時間改造171個城中村，昆明市2008年開始先后共將382個城中村納入其五年改造計劃，鄭州市曾計劃到2015年完成市內(nèi)228個城中村的改造任務(wù)。這種過分追求速度的城中村改造計劃明顯低估改造實(shí)際困難，忽視城中村存在的深層次社會基礎(chǔ)，改造計劃在現(xiàn)實(shí)中遇到了不少問題，不得不反復(fù)調(diào)整與修改，如廣州城中村改造目標(biāo)在2004年、2009年分別進(jìn)行調(diào)整；昆明市改造中面臨“拆得多、建得少、回遷少”等現(xiàn)實(shí)問題，在改造計劃無法落實(shí)后的2015年不得不重新調(diào)整改造思路，用更為穩(wěn)妥思路，給城中村改造“降溫”。

3. 改造重物理空間輕社會空間

在我國當(dāng)前城中村改造過程中，地方政府仍然普遍追求土地價值再實(shí)現(xiàn)和建筑景觀改善這些物理與地理空間層面問題，而較少去留意村民對鄰里生活需求和認(rèn)同需要的生活有機(jī)性，較少去考慮其拆遷后面臨的經(jīng)濟(jì)、社會與政治不安全感，更少考慮數(shù)倍甚至數(shù)十倍于原村民的城市新移民，因拆遷搬家而導(dǎo)致生活成本上升帶來的無奈情緒。

4. 改造成為“項目”而非系統(tǒng)工程，耗費(fèi)巨大難以推廣

城中村改造本來是一個牽涉到方方面面的系統(tǒng)工程，但是在趕超型改造目標(biāo)的驅(qū)動下，為了達(dá)到想象中的改造效果和預(yù)期改造目標(biāo)，被化約成一個個改造項目進(jìn)行分頭實(shí)施，通過政府的政策優(yōu)惠吸外來資本強(qiáng)勢進(jìn)入來推動城中村的快速改造，使得改造成本日益高漲，難以具備推廣與復(fù)制的價值。

5. 改造成為“紳士化運(yùn)動”

城中村改造是由政府主導(dǎo)與策劃的，卻表現(xiàn)出一定的“城市紳士化”特征。城中村的握手樓、貼面樓變成了花園式的住宅小區(qū)，變成了商業(yè)中心甚至新CBD區(qū)域，使得租金直接上升，隨著中產(chǎn)階級等中高收入階層進(jìn)駐，原村民尚能憑借著村民身份和宅基地使用權(quán)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，但大量在此租房居住的城市新移民因此被迫搬遷卻沒有任何補(bǔ)償甚至關(guān)心，面臨著選擇蝸居到更偏遠(yuǎn)，公共服務(wù)更差，通勤成本更高的城中村，還是群租到市區(qū)抑或逃離城市的新困惑。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下城中村改造的實(shí)質(zhì)：轉(zhuǎn)移而非系統(tǒng)解決問題

城中村作為城市“低成本生活區(qū)”，顯著降低了城市門檻與運(yùn)營成本，像城市的 “生態(tài)濕地”一樣滋養(yǎng)著城市，對工業(yè)化、城市化發(fā)揮著重要作用。城中村的出現(xiàn)和形成是傳統(tǒng)土地城鎮(zhèn)化最大的“意外后果”，成就了中國工業(yè)奇跡、城市奇跡乃至經(jīng)濟(jì)奇跡和體制奇跡。城中村產(chǎn)生和存在的背后，有著深層面的經(jīng)濟(jì)與社會根源，已經(jīng)發(fā)展成為城市密不可分的一部分。另一方面，城中村是中國地區(qū)差距、階層差異、貧窮差別在城市的一個集中呈現(xiàn)。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化思維下對城中村改造大拆大建，關(guān)注建筑的物質(zhì)形態(tài)更新，較少關(guān)心城市有機(jī)性與多樣性，實(shí)質(zhì)上只是在轉(zhuǎn)移甚至是掩蓋問題，而不是在系統(tǒng)地解決問題。表面上因?yàn)槟骋粋€城中村改造項目會使城市某一個點(diǎn)或局部景觀有所改善，但其損害的是城市社會生態(tài)平衡。這種改造沒有解決社會貧富差距問題，沒有給因改造被搬遷的中低收入階層更好的住房條件。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下

城中村改造的進(jìn)一步討論

城中村作為城市低成本生活區(qū)，已經(jīng)深深嵌入城市的功能體系，成為難以割舍的一部分，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下城中村改造雖然能夠局部改善城市景觀，但卻在損傷城市社會肌理。新型城鎮(zhèn)化提出以人為本的城市化理念，在這一背景與理念下，我們需要重新審視城中村的功能與作用，尋找一條城中村存續(xù)下的再生道路。endprint

（一）新型城鎮(zhèn)化背景下城中村存續(xù)的必要性

從城市長期發(fā)展來看，城市離不開城中村這樣的功能區(qū)。在城中村生活可能只是一部分城市新移民階段性與過渡性生存狀態(tài)，但卻可能是城市永久狀態(tài)。在沒有建成有較高住房保障水平的福利社會之前，城中村作為城市低成本生活的功能區(qū)絕不可能消失，大拆大建的物理改造不利于城市的發(fā)展。

從短期來看，城中村的功能亦不可替代。一是短期內(nèi)保障性住房覆蓋率難有較大增長。新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，要從過去單一注重城鎮(zhèn)生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)到更加側(cè)重城鎮(zhèn)分配功能，讓更多進(jìn)入城鎮(zhèn)的人能夠共享城鎮(zhèn)化紅利。要將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐漸覆蓋到全部常住人口，采取廉租房、公租房以及租賃補(bǔ)貼等多種方式來改善農(nóng)民工群體的居住條件。國家城鎮(zhèn)化理念的升級與調(diào)整我們自然是喜聞樂見，但是據(jù)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率，僅能夠從2012年的12.5%增加到“≥23%”，這樣一個目標(biāo)定位足夠讓我們保持警醒：農(nóng)民工問題的解決非一日之功，絕非通過運(yùn)動方式能夠簡單解決的，注定是一個漫長而艱難的過程，短期內(nèi)農(nóng)民工群體的住房仍然需要城中村。

二是短期內(nèi)地方政府仍然缺乏大規(guī)模保障性住房建設(shè)的動力。在當(dāng)前國家治理體系與治理架構(gòu)中，中央政府在政策層面提出要解決農(nóng)民工等城市新移民住房，改善其公共服務(wù)享有程度，但最終落實(shí)顯然要依靠地方政府來實(shí)現(xiàn)。

三是現(xiàn)階段有限保障性住房存在安居與樂業(yè)平衡的難題。即使假設(shè)未來政府的保障性住房有了較大幅度增長，但保障性住房地理位置的分布絕難做到像城中村那樣均勻分布，保障性住房雖然可能在居住面積與硬件設(shè)施方面會有較大改善，但卻會因偏僻的地理位置帶來公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與公共服務(wù)稀缺，加上高昂的通勤成本，使這些城市中低收入者安居與樂業(yè)兩者之間的矛盾變得更加尖銳，進(jìn)而導(dǎo)致工作機(jī)會受限，更難以去實(shí)現(xiàn)夢想，實(shí)現(xiàn)向上的社會流動，畢竟就業(yè)而非居住才是實(shí)現(xiàn)社會流動的必要條件。

在可以預(yù)計的將來，城鎮(zhèn)化過程中窮人進(jìn)城是不可避免的，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中階層分化與貧富差距同樣是不可避免的，在地方政府保障性住房生產(chǎn)動力不足、供給短缺，且難以在功能上真正滿足中低收入階層需要的情況下，城中村作為事實(shí)上的城市低成本生活區(qū)，雖然在景觀上顯得和城市格格不入，盡管會存在這樣或那樣的問題，但是在功能上已經(jīng)和城市融為一體，作為城市社會肌理上的“生態(tài)濕地”對城市進(jìn)行哺育與滋養(yǎng)，仍會像其他國家和地區(qū)的貧民窟一起頑強(qiáng)地存在，并成為城市重要功能區(qū)和有機(jī)體的一部分。因此城中村存續(xù)有非常強(qiáng)的合理性，其未來改造應(yīng)該側(cè)重機(jī)能上的改善而非物理上的消滅。

（二）新型城鎮(zhèn)化背景下城中村再生：針灸式改造及其實(shí)踐

“城市針灸”（urban acupuncture）作為一種實(shí)現(xiàn)城市漸進(jìn)式、小規(guī)模的更新策略，是由西班牙城市學(xué)家與建筑師M . S . 莫拉勒斯（Manuelde sola Morales）結(jié)合20世紀(jì)80年代巴塞羅那城市再生戰(zhàn)略創(chuàng)造的一個概念，強(qiáng)調(diào)城市更新是在加以仔細(xì)限制，具有短期實(shí)現(xiàn)可能性并有擴(kuò)大影響面能力前提下的一種“小尺度介入戰(zhàn)略”，既注重更新的直接作用直接反應(yīng)，也注重對周邊帶動作用，其理由是認(rèn)為城市皮膚與人體肌膚一樣，不管粗糙還是光滑，都形成一個有特性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。城市針灸這種通過小規(guī)模改造以促進(jìn)城市整體機(jī)能的思路與現(xiàn)代主義大拆大建這種“手術(shù)刀”式物理消滅思路形成鮮明對比。

當(dāng)前雖然城中村在建筑景觀、消防治安與環(huán)境衛(wèi)生方面存在一些不盡如人意的地方，但其生機(jī)與活力程度顯然是有目共睹的，并不存在衰敗或失控問題，所以推進(jìn)城中村改造最需要解決的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足與超載并存問題，基礎(chǔ)設(shè)施方面譬如對現(xiàn)有消防通道改造與改建，對城中村管線進(jìn)行安全改造，將其上下水納入市政體系以改善城中村的居住環(huán)境；公共服務(wù)方面按照常住人口數(shù)量相應(yīng)增加教育與醫(yī)療資源，以及流動人口的管理隊伍配比等，在這方面廣州城中村改造近年開始進(jìn)行類似的實(shí)踐。

廣州擁有中國最典型的城中村，全市共有304條城中村，村域面積達(dá)716平方公里，占總面積7434.4平方公里的10%以上，居住著近600萬人口，其中包括500萬外來人員，在經(jīng)歷長期的改造探索以后，2012年，針對城中村改造難題與僵局，廣州首次提出要對部分城中村進(jìn)行試點(diǎn)，通過完善公共服務(wù)配套設(shè)施和局部整治改造，而不是整體搬遷的辦法將其改造成城市的低成本生活區(qū)。2014年5月廣州市政府常務(wù)會議上審議并通過了《廣州市城中村安全隱患整治3年行動計劃2014年-2016年》（以下簡稱“行動計劃”），“行動計劃”是為了遏制城中村存在的安全隱患，進(jìn)一步改善城中村的居住環(huán)境，計劃對廣州市內(nèi)的城中村進(jìn)行整治。“行動計劃”用 3 年時間，通過分類整治，分四個階段完成全市城中村安全隱患整治工作，整治內(nèi)容包括消防、管線、燃?xì)?、給排水、垃圾分類和網(wǎng)格化管理六大任務(wù)，整治類型分為全面改造和非全面改造兩項，其中全面改造就先用應(yīng)急的方式，對消防安全、用電安全進(jìn)行整治。100 億元的整治資金將按照“政府出一點(diǎn)、企業(yè)出一點(diǎn)、村社出一點(diǎn)”的思路，多渠道籌集資金，同時動員和引導(dǎo)經(jīng)營單位和受益者承擔(dān)一部分費(fèi)用。廣州的城中村改造新思路與新嘗試雖然沒有提“針灸式改造”的概念，但事實(shí)上是在踐行著這一理念，有望為新型城鎮(zhèn)化背景下我國城中村改造提供好的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

三、結(jié) 語

城中村作為我國特色的城市低成本生活區(qū)，既源于城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致窮人進(jìn)城這樣的人口遷移，也根植于我國特有的城鄉(xiāng)二元制度，是社會分化和居住分化的直接結(jié)果，城中村的存在一定程度上成就了我國的城市奇跡乃至體制奇跡。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下的改造無視城中村正面功能和存在合理性，其實(shí)質(zhì)是在掩蓋或轉(zhuǎn)移問題而非解決問題，正在撕裂城市的社會肌理。新型城鎮(zhèn)化提出以人為本的城鎮(zhèn)化，城中村改造必須跳出傳統(tǒng)大拆大建改造思路，探索一條存續(xù)下的再生策略，針灸式改造不失為一種可借鑒的思路與方法。endprint

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Abstract：The urban village is due to the gap between urban and rural areas， is also rooted in our strict system of urban management， urban and rural dual land system and rural "reservoir" function， it has become the Chinese characteristics "slums." The urban village has become the "life circle" of the landless villagers， the arrival city of the new immigrants， the city's low-cost living areas， but there are shortage and overloading of infrastructure and public services. Traditional transformation of the urban village is dominated by the government， over the pursuit of speed， see things but not people， costly， become "gentrification". New urbanization is people-oriented urbanization， under the government of huge new immigrant housing security problem still powerless situation must regeneration strategy of existence of the urban village， by referring to the urban acupuncture to improve the village infrastructure， improve the level of public service， to realize the regeneration in situ.

Key words：The urban village ； Existence； The new urbanization；The urban acupuncture； Regeneration

（收稿日期：2016-06-15 責(zé)任編輯：垠 喜）endprint