建德市國土資源局 馬聿浩

非法開采礦產(chǎn)資源問題初探
----以建德市為例

建德市國土資源局 馬聿浩

礦產(chǎn)資源是重要的自然資源，是天然賦存于地殼內(nèi)部或地表，由地質(zhì)作用形成的，呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的，具有經(jīng)濟價值或潛在經(jīng)濟價值的富集物。礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，其儲量極其有限。它是社會生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家發(fā)展的重要經(jīng)濟命脈。

建德市位于浙江西部，礦產(chǎn)資源主要以石灰石和煤矸石為主，風(fēng)景石為輔。近年來，建德市及周邊礦產(chǎn)資源緊俏價優(yōu)，加上諸多因素，許多不法分子在未經(jīng)許可的情況下，擅自非法開采礦產(chǎn)資源，牟取利益，造成了嚴重危害。各級政府及主管部門，屢屢下大力氣組織針對非法開采的專項整治，耗費大量人力、物力和財力，雖然取得了一定的效果，但是非法開采現(xiàn)象就如貓抓老鼠一樣，常?！八阑覐?fù)燃”，不得不引起我們的深刻反思。

一、非法開采屢禁不止的主觀因素

1.高額利潤驅(qū)使

非法開采礦產(chǎn)資源往往是暴利，短期內(nèi)的高額利潤誘惑非常大。譬如，一塊造型奇特的太湖石或假山石，往往能賣到十幾二十萬。違法分子只要開采到一些別致的石頭，時常能一夜暴富。至于石灰石和煤礦，由于建德市境內(nèi)水泥企業(yè)較多，需求量大，價格大多在50元一噸，品味好的價格還有一定的上浮，一天幾車也能賺上五位數(shù)。除此之外，因為水泥熟料的供不應(yīng)求，就連半帶黃泥的砂頁巖也可以拌料，價格也在20元一噸。

2.違法成本極低

第一點，非法開采礦產(chǎn)資源的不法分子逃避辦理采礦許可證、工商等營業(yè)執(zhí)照的費用，從而造成偷逃個稅、資源稅等稅費。各類年審執(zhí)照的費用和開支也能“節(jié)省”。第二點，非法開采的方式往往是有選擇的掠奪，質(zhì)量高的挖、簡單的挖、價格高的挖，因不需要開采方案，開采成本很低。同時既不注重安全，又是“加班加點”，安全設(shè)備和生產(chǎn)成本投入微乎其微。至于人工費用，往往就是小圈子里的內(nèi)部人員對違法所得進行私分。

3.法律意識淡薄

少數(shù)大型水泥公司和部分碳酸鈣企業(yè)業(yè)主法律意識淡薄，為了眼前利益，故意慫恿企業(yè)周邊村民或村集體組織對村莊范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源進行非法開采，企業(yè)以相對低于市場的價格進行收購；部分村民和村集體組織為了“創(chuàng)收”，和不法商人一拍即合，非法開采導(dǎo)致國有礦產(chǎn)資源破壞，村莊整體環(huán)境烏煙瘴氣，山體滿目瘡痍。

二、非法開采執(zhí)法困難的客觀原因

1.非法開采手段多樣，查處難

以建德市為例，礦產(chǎn)資源主要為石灰石和煤矸石，多分布于最西部和最東部，面廣、線長且分布零星，而且位置偏遠，隱蔽性高。特別是海螺水泥公司的洞山上，山高交通不便，一般執(zhí)法車無法上山。非法開采的人員多數(shù)采用設(shè)置崗哨，夜間作業(yè)，執(zhí)法人員到附近時，崗哨通風(fēng)報信，相關(guān)人員往山上隱匿，采取游擊戰(zhàn)術(shù)和執(zhí)法人員周旋；部分開采人員設(shè)置路障或堆石，阻止外來車輛進入開采點。大部分時候，執(zhí)法人員撤離后不法分子又進行開采，雙方來回進行“回馬槍”，耗時耗力成效不高。筆者碰到更為獨特的手段是不法分子晚上電話舉報自己非法開采，蹲點看執(zhí)法人員是否晚上前來，以靜制動。

2.暴力抗法頻有發(fā)生，執(zhí)法難

多數(shù)違法分子系當(dāng)?shù)氐仡^蛇或有背景權(quán)勢的人，不乏有吸毒和有前科的地痞和流氓，這些亡命之徒態(tài)度極其惡劣，即使執(zhí)法人員在現(xiàn)場時也置之不理，輕則侮罵威脅，重則動手阻撓，暴力抗拒執(zhí)法，給執(zhí)法人員帶來很大的人身威脅和精神影響。

3.主體證據(jù)調(diào)查繁瑣，取證難

一是違法主體很難確定。執(zhí)法人員制止和查案時，現(xiàn)場往往是運輸車司機和挖機作業(yè)人員，幕后老板和業(yè)主往往不會出面。加上現(xiàn)場作業(yè)人員大多是外地雇工，文化水平低，表達不清或刻意隱瞞，導(dǎo)致違法主體很難確定。也有部分村集體組織和違法分子采取攻守同盟，串通口供，將違法事實掩蓋或美化的情況。二是證據(jù)取證困難。違法分子可以將非法所得的礦產(chǎn)品傾倒在他處，讓執(zhí)法人員無據(jù)可查。加之開采點可能未有測繪底圖，方量根本無法計算。法律規(guī)定的礦產(chǎn)資源破壞價值的界定程度繁瑣，周期長，需要專家測繪方量，計算價值還要通過評審，時間上不利于案件的定性和查處。

三、打擊非法開采的相關(guān)對策

1.宣傳教育，營造氛圍

打擊非法開采是一場持久戰(zhàn)，主要難度是整治之后極易反彈，通常很難徹底治理到位。因此，各級政府要把《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的宣傳教育作為長期的主題。在市級層面利用網(wǎng)絡(luò)、媒體和信息平臺進行宣傳非法開采的危害性和相應(yīng)的刑事責(zé)任，用典型案例來營造輿論攻勢。主管執(zhí)法部門和基層政府結(jié)合“兩學(xué)一做”“黨員固定活動日”多渠道給重點涉礦村的村干部和群眾進行培訓(xùn)，宣傳教育，增強黨員干部和群眾的法制觀念。同時，要研究健全市、鎮(zhèn)、村三級監(jiān)管網(wǎng)格，建立礦產(chǎn)資源協(xié)管員隊伍，鼓勵舉報有獎，發(fā)動群眾共同對各類非法開采行為進行監(jiān)督。

2.查源堵漏，專項整治

一是清水治源。對于少數(shù)非法收購無證開采礦產(chǎn)品大型水泥廠和部分碳酸鈣企業(yè)，政府要約談企業(yè)負責(zé)人，主管部門對違法收購礦產(chǎn)品的企業(yè)堅絕查處，并按相關(guān)法律追究責(zé)任，必要時移送公安機關(guān)。如此高壓態(tài)勢切斷供需源頭，使違法開采分子的開采成本無法通過銷售渠道回籠。二是嚴管炸藥。筆者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)非法開采點量多，非一般挖機設(shè)備作業(yè)所能形成的坡面，疑為用炸藥放炮所致。目前，炸藥的審批和用量相對嚴格，需公安機關(guān)把關(guān)。因此，要加大對炸藥對點使用的監(jiān)管，防止A處炸藥用于B處，以及剩余炸藥的回收處理。對違規(guī)使用的行為或是非法渠道購買炸藥等火工材料的要依法查處。三是嚴查車輛。在運輸渠道上，加大對非法運輸?shù)V產(chǎn)品車輛的查處力度。尤其是在夜間這種偷運猖獗的期間段，開展不定時的突擊檢查，以扣押貨運車輛司機駕駛證等多種措施來限制偷運行為。

3.部門聯(lián)動，綜合執(zhí)法

遏制非法開采是一項艱巨的任務(wù)，僅靠國土資源部門或其他單家部門都無法有效地打擊。政府要研究出臺打擊非法開采的相關(guān)政策，定期召開部門聯(lián)席會議，互通信息，研究可行的解決方案。建立以政府為主體，國土、安監(jiān)、公安、林業(yè)、水利、市場監(jiān)管等多部門聯(lián)合辦案的領(lǐng)導(dǎo)小組，各成員單位各司其職，對非法開采所涉及的剝土、污染水源、破壞耕地、毀壞林木等行為進行嚴肅查處。對情節(jié)嚴重的違法當(dāng)事人及時移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任，并以此為典例，震懾其他不法分子。

針對非法開采的特點，為了及時有效地發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，盡早盡快盡可能地將之消滅在萌芽階段，建議落實礦山及重點區(qū)域的動態(tài)巡查機制，政府通過牽頭組織各有關(guān)部門的骨干力量組成執(zhí)法隊伍，動態(tài)巡查，分隊不定期地突擊非法開采的重點區(qū)域，進行綜合執(zhí)法。同時，積極爭取多方力量，通過紀檢部門約束違法黨員，通過新聞媒體曝光不法分子，對累犯信用紀錄進黑名單，對長期參與非法開采的挖機等設(shè)備進行拍賣，采用各種執(zhí)法手段讓違法分子付出慘痛代價。

4.完善法律，開成機制

《礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)法律法規(guī)中，并沒有規(guī)定國土部門對非法開采點的行政強制權(quán)。筆者認為，國土部門在現(xiàn)場執(zhí)法時，可以扣留和查封非法開采的礦產(chǎn)品，但是對于責(zé)令停止開采卻不停止的挖機等設(shè)備是沒有行政強制權(quán)的，也就是說對于挖機等設(shè)備的查封是需要工商部門的配合，或是對案件作出行政處罰移交法院后，申請強制執(zhí)行，如此繁瑣的程序?qū)τ诖驌舴欠ㄩ_采不利?！墩憬〉V產(chǎn)資源管理條例》第三十四條規(guī)定工商、地礦、稅務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對礦產(chǎn)品運銷環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。上位法和配套法規(guī)中對非法開采的執(zhí)法主體和流程模糊不清。建議明確執(zhí)法主體，健全查處非法開采的法律法規(guī)，以法律形式來加大打擊的力度，避免相關(guān)部門有行政敗訴的風(fēng)險。進行非法開采專項整治，加強礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的監(jiān)管是一項任重而道遠的工作，建議市政府將此納入領(lǐng)導(dǎo)干部每年的政績考核，將關(guān)口下移至基層，層層落實鎮(zhèn)、村的責(zé)任，進行績效考核，形成長期的一項制度。

聯(lián)合公安現(xiàn)場查封，防止被暴力抵抗