寧波市國土資源局江東分局 陳浩平 羅 芳

統(tǒng)籌謀劃 協(xié)調(diào)推進高效抓好專業(yè)市場改造

寧波市國土資源局江東分局 陳浩平 羅 芳

江東區(qū)位于寧波市核心城區(qū)，是寧波市政治和文化中心，區(qū)域面積37.66平方公里，戶籍人口36.66萬。隨著城市建設(shè)步伐的加快，城市建設(shè)對土地需求的迫切性與低效利用土地的現(xiàn)狀形成鮮明對比，供需矛盾十分突出。2011年以來，江東區(qū)委區(qū)政府堅持以土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為導向，把專業(yè)市場改造作為低效用地再開發(fā)工作的突破口，切實解決經(jīng)濟發(fā)展與土地資源緊缺的供需矛盾。截至目前，對全區(qū)已有的36個專業(yè)市場進行了分類改造規(guī)劃，已合計完成14個專業(yè)市場的改造提升，另有7個專業(yè)市場已簽約著手進行改造。在已改造提升的專業(yè)市場中，其中已進行關(guān)?；虬徇w10個，就地改造提升3個，市場規(guī)范完善1個；已完成專業(yè)市場改造供地3宗，1宗已成功改造完成營業(yè)。通過改造，已盤活專業(yè)市場低效用地500余畝。

一、充分調(diào)研市場現(xiàn)狀，確定改造“四原則”

據(jù)2011年調(diào)查統(tǒng)計，全區(qū)現(xiàn)有的36家專業(yè)市場中，原土地性質(zhì)多為工業(yè)用地，涉及土地面積達1302.29畝，建筑面積約為112.06萬平方米，平均容積率僅為1.29，且集中在城市的中心和主干道周邊。大部分專業(yè)市場是在江東由城郊結(jié)合部過渡到中心城區(qū)期間形成的，土地房屋以租賃為主，市場以“出租攤位”形式舉辦，經(jīng)營戶多為個體經(jīng)營，經(jīng)營方式簡單落后，專業(yè)市場普遍存在“土地資源占用多、產(chǎn)出貢獻小”現(xiàn)象。部分專業(yè)市場是大棚式市場，有的還存有違章搭建，食品消防安全隱患較多，經(jīng)營環(huán)境臟亂差。隨著城市化進程的快速發(fā)展，這些專業(yè)市場越來越暴露出布局不合理、利用強度普遍不高、經(jīng)濟效益不明顯、安全隱患大等種種問題。

針對上述問題，江東區(qū)委區(qū)政府決定把低效用地再開發(fā)工作重點放在專業(yè)市場改造上來，且將專業(yè)市場改造規(guī)劃與舊城改造規(guī)劃充分融合起來。在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，對全區(qū)所有36個專業(yè)市場進行了分類改造規(guī)劃，并按以下“四原則”分步實施。一是政府主導，規(guī)劃把總。建立健全政府領(lǐng)導、部門協(xié)調(diào)、公眾參與的工作機制，充分發(fā)揮區(qū)政府的組織、引導、監(jiān)管職能和統(tǒng)籌調(diào)控作用。堅持規(guī)劃先行，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，科學制定專業(yè)市場改造專項規(guī)劃，確保再開發(fā)工作穩(wěn)步有序開展。二是整體謀劃、有序推進。嚴格限定專業(yè)市場改造范圍，嚴格遵循審批程序，嚴格規(guī)范運作，嚴防出現(xiàn)擴大政策適用范圍和違規(guī)操作。充分考慮江東發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，區(qū)分情況、分類處理，妥善解決歷史遺留問題。三是市場取向，因勢利導。堅持土地資源以市場化配置為主的基礎(chǔ)上，運用市場機制和手段，鼓勵土地權(quán)利人等市場主體參與專業(yè)市場再開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，充分調(diào)動土地權(quán)利人和社會各方的積極性。四是公眾參與，利益共享。充分尊重土地權(quán)利人的意愿，保障其知情權(quán)和參與權(quán)，建立健全平等協(xié)調(diào)機制，妥善解決群眾利益訴求，做到公開、公平、公正，實現(xiàn)和諧開發(fā)。兼顧各方利益，完善利益激勵機制，讓社會共享專業(yè)市場改造開發(fā)成果，最終實現(xiàn)多方共贏。

二、構(gòu)建要素保障體系，規(guī)范運作“四先行”

一是論證先行。對36個專業(yè)市場進行詳細調(diào)查和科學分類，合理確定“新建集聚一批、關(guān)停搬遷一批、就地改造一批、規(guī)范完善一批”的市場名單。首先進行可行性論證，確定新建集聚、關(guān)停搬遷、就地改造和規(guī)范完善的范圍；其次再進行交通、環(huán)境等影響分析，確保交通安全暢通和符合環(huán)保、消防要求。二是計劃先行。根據(jù)計劃對已分類的市場，開展統(tǒng)一計劃、指導和協(xié)調(diào)工作，實施“一場一策”，同時各部門明確職責分工，全力確保改造工作有序、穩(wěn)步進行。三是政策先行?？茖W評估市場拆遷、搬遷和關(guān)停的補償和就地改造的補助，實行“一場一策”。同時參照市區(qū)城中村改造相關(guān)政策，由市財政把改造升級涉及的土地出讓收入直接用于地塊配套建設(shè)，實行封閉運作，資金實行“?？顚Ｓ?、整體平衡”。四是規(guī)范先行。將土地出讓列入專業(yè)市場改造升級資金專戶，強化管理，嚴格按照“一場一策”方案實施。有關(guān)部門要嚴格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和政策，在專業(yè)市場改造升級工作領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，各司其職、密切配合，認真履行職責、加強監(jiān)管力度，把好市場的準入關(guān)和退出關(guān)。

三、強化統(tǒng)籌謀劃協(xié)調(diào)，整體堅持“四并重”

一是堅持企業(yè)自改與政府指導并重。充分調(diào)動企業(yè)積極性，鼓勵專業(yè)市場搬遷關(guān)停、就地改造和規(guī)范完善，促使向新規(guī)劃的市場園區(qū)集聚，引導和指導市場向集約化、商場化、信息化發(fā)展，實行先易后難、分類指導，有步驟地穩(wěn)步推進。二是堅持搬遷發(fā)展與就地改造并重。對不符合城市總體規(guī)劃、嚴重影響城市環(huán)境、交通環(huán)境的專業(yè)市場，該搬遷的一律予以搬遷；對受用地、規(guī)劃、交通、環(huán)保等因素制約，但有較好經(jīng)濟效益和發(fā)展前景的專業(yè)市場，實行整體搬遷，向?qū)I(yè)市場園區(qū)集聚；對符合城市規(guī)劃要求和就地改造提升條件的，且有良好經(jīng)濟效益和發(fā)展前景的市場，實行就地改造提升；對具有可持續(xù)發(fā)展能力的，通過規(guī)范完善將傳統(tǒng)市場變?yōu)椤吧虉龌笔袌?。三是堅持市場?guī)模和市場特色并重。充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，一手抓新市場建設(shè)和專業(yè)市場硬件改造，一手抓科學管理的軟件建設(shè)。發(fā)展一批規(guī)模大、檔次高、競爭力強和輻射范圍廣的大型專業(yè)市場，培育一批特色鮮明的中小型專業(yè)市場。鼓勵做大做強，盤活存量資源，減少市場數(shù)量，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，提高市場效益，實現(xiàn)業(yè)態(tài)集約化、交易國際化、物流現(xiàn)代化、結(jié)算商務(wù)電子化的整體發(fā)展。四是堅持解決遺留與節(jié)約集約并重。對已列入市場改造升級的土地，且符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，雖沒有合法用地和建設(shè)手續(xù)卻已使用的情因，經(jīng)依法依規(guī)嚴肅查處違法用地和違章建筑后，及時補辦或完善用地審批手續(xù)。同時，注重節(jié)約集約利用土地，提高改造項目的土地利用效率，允許對原有土地用途作出合理調(diào)整，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿調(diào)配土地資源的作用。

四、突出空間維度拓展，積極嘗試“四路經(jīng)”

一是引導市場自由退出。對嚴重影響市容市貌、道路交通、城市環(huán)境或區(qū)塊功能定位的專業(yè)市場，政府積極引導其向大型市場（園區(qū)）或物流配送中心集聚、搬遷或關(guān)閉停業(yè)，促進城市有機更新。二是鼓勵市場自行改造。對符合法律法規(guī)規(guī)定的，經(jīng)批準對擁有的工業(yè)用地實行自行改造升級、開發(fā)建設(shè)商業(yè)服務(wù)業(yè)的，允許不超過建筑面積的30%對外銷售，涉及兩個以上用地主體的改造區(qū)塊，建成后允許按改造前土地面積的比例分割辦理權(quán)證。三是推進市場連片改造。專業(yè)市場改造范圍的劃定要充分考慮市場周邊的土地資源，因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃的需要，使用相鄰零星國有建設(shè)用地、面積在5000平方米以內(nèi)的，經(jīng)過一定程序，公示無異議后按市場評估價以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。四是積極規(guī)范完善成型市場。對部分建立時間不長、符合國家產(chǎn)業(yè)政策和城市發(fā)展規(guī)劃的成型市場，在原則上不予改造的前提下，進一步加強管理，嚴格規(guī)范市場運作秩序。通過幾年的努力探索和積極實踐，被改造的市場真正實現(xiàn)了由“低檔、低效”向“高端、高產(chǎn)”的跨越、從“臟亂差”向“潔序安”的轉(zhuǎn)變，促進了城市形象和功能升級。三江片首個專業(yè)市場改造試點項目——天倫廣場項目已于2014年破繭成蝶，實現(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身，舊廠房蛻變?yōu)榧虡I(yè)、辦公、酒店于一體的城市綜合體。該項目總占地面積21230平方米，容積率提高到4.5，總建筑面積11.2萬平方米，項目總投資額10億。又如二號橋市場地塊。原寧波市二號橋市場建于上世紀90年代初，占地30畝，建筑面積3.3萬平方米，平均容積率僅1.65左右，按寧穿路分南北兩區(qū)，主要經(jīng)營副食品、小百貨、文化用品、茶葉等批發(fā)零售。由于建設(shè)年代較長，市場建筑老舊、設(shè)施落后，“臟、亂、差”問題十分突出，又處于市中心核心地段及主干道周邊，給環(huán)境和交通造成嚴重壓力。通過市場搬遷后，對該地塊實行改造提升。按照規(guī)劃，二號橋市場北側(cè)地塊為商住混合用地，土地面積約3.1370公頃，容積率達4.8。