李懷　朱邦寧

〔摘要〕 關(guān)于土地增值收益分配，學(xué)界存在三種爭(zhēng)論：漲價(jià)歸公、漲價(jià)歸私、公私兼顧?！胺峙湔x”理論要求把土地增值收益放到城市化過程中考慮，其制度創(chuàng)新應(yīng)關(guān)注以下三個(gè)方面：政府公益性征地要處理好公益界定問題、公平補(bǔ)償問題以及補(bǔ)償落實(shí)問題；政府非公益性用地要引入談判機(jī)制，允許農(nóng)民與用地單位進(jìn)行收益補(bǔ)償談判；非政府用地則應(yīng)該允許土地“同地同權(quán)”，并結(jié)合各地的實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)行分析。只有堅(jiān)持“分配正義”才能保護(hù)農(nóng)民分享城市化收益，以及為城市化、工業(yè)化提供土地資源。

〔關(guān)鍵詞〕 分配正義，土地增值收益，漲價(jià)歸公，漲價(jià)歸私，公私兼顧

〔中圖分類號(hào)〕F320 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）06-0078-05

一、引言

近年來，中國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)字顯示，2015年末，全國城鎮(zhèn)常住人口占全部人口比重為56.10%，而1979年我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貎H為19.99%。城市化的快速推進(jìn)，伴隨的必然是城市人口的增加和對(duì)城市公共服務(wù)需求的增長，而這一切賴以形成的基礎(chǔ)是土地的提供，因此土地的非農(nóng)使用便成為伴隨城市化進(jìn)程最重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。這一現(xiàn)象背后，則充滿了摩擦、矛盾以及利益博弈。在我國現(xiàn)行的土地管理體制下，土地非農(nóng)使用最重要的途徑就是征地拆遷，而拆遷往往涉及對(duì)農(nóng)民的利益補(bǔ)償。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算……，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍?！?〔1 〕41按照土地每畝每年產(chǎn)值1000元計(jì)算，每畝土地補(bǔ)償不超過3萬元，加上各種安置補(bǔ)助補(bǔ)償總額每畝不超過10萬元，而政府轉(zhuǎn)手用于商業(yè)用地每畝達(dá)到238萬元均價(jià)①，這中間土地增值收益差額屬于農(nóng)民的不到5%。在地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的背景下，無疑這巨大的土地增值收益歸了地方政府，也就形成了獨(dú)特的“政府壟斷征地權(quán)主導(dǎo)城市化”的必然邏輯。這種“強(qiáng)征地+低補(bǔ)償”的模式使得農(nóng)民利益難以得到保障。有研究表明，農(nóng)民大約只得到地價(jià)5%～10%的補(bǔ)償，村集體大概得到25%～30%，其余60%～70%為地方政府所得②。

圍繞土地增值收益的分配，學(xué)界進(jìn)行了廣泛的爭(zhēng)論。大體上分為三種意見：漲價(jià)歸公、漲價(jià)歸私以及公私兼顧。“漲價(jià)歸公”最早起源于亨利·喬治，他在其名著《進(jìn)步與貧困》中指出“土地漲價(jià)中隱含的社會(huì)不公”成為了土地漲價(jià)歸公的思想根源。國內(nèi)學(xué)者華生和賀雪峰都是“漲價(jià)歸公”的擁護(hù)者。華生指出：“土地漲價(jià)歸公，即由社會(huì)分享，不論是國外的私有土地，還是中國的公有土地，不論是城郊的集體土地，還是城區(qū)的國有土地，統(tǒng)統(tǒng)都是適用的。任何一種所有制都不是土地用途和規(guī)劃即土地空間開發(fā)權(quán)改變后還能獨(dú)占增值的依據(jù)?！?〔2 〕82賀雪峰則從孫中山“地盡其利，地利共享”的思想中提出“地利共享”的分配思路，他認(rèn)為：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特定位置的土地會(huì)因?yàn)楣ど虡I(yè)的發(fā)展、城市建設(shè)，而具有超出之前農(nóng)用價(jià)值的增值收益，這部分增值收益只與土地特定位置有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，而與土地所有者的勞動(dòng)無關(guān)。……因此，土地非農(nóng)用的增值收益應(yīng)由全民共享?！?〔3 〕 “漲價(jià)歸私”的主張者主要包括鄭振源和蔡繼明等。鄭振源認(rèn)為：“集體土地是集體農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下其價(jià)格是土地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。公平合理的征地補(bǔ)償就是依照等價(jià)交換原則，按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行完全的補(bǔ)償?！?〔4 〕蔡繼明則認(rèn)為，即使是在馬克思、恩格斯所預(yù)想的未來社會(huì)（就是我們今天的社會(huì)）土地歸國家所有，那也要由國家收取地租。但是在沒有把土地收歸國有之前，級(jí)差地租一定要?dú)w原來的土地所有者所有，在我國，應(yīng)該歸農(nóng)民所有。 “公私兼顧”的提出者是周誠教授，他提出“私公兼顧論（制）”，其核心內(nèi)容為：“公平分配農(nóng)地自然增值——在公平補(bǔ)償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農(nóng)村建設(shè)?！?〔5 〕徐元明也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，要讓失地農(nóng)民同樣分享改革開放的成果。為此，要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公正補(bǔ)償，即安置補(bǔ)助費(fèi)的項(xiàng)目、金額應(yīng)當(dāng)能夠支撐失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面的必要支出，不僅要保持原來的水平，而且要更加有保障?！?〔6 〕汪暉和陶然則根據(jù)西方“增值溢價(jià)捕獲”（Land Value Capture）理論并結(jié)合浙江“折抵、復(fù)墾指標(biāo)”“待置換用地區(qū)”的土地發(fā)展權(quán)模式，提出保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，這不僅有助于保障農(nóng)民的權(quán)益分配，也有助于提高我國土地利用、人口、勞動(dòng)力跨區(qū)配置的效率，從而提升我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和平等。

“漲價(jià)歸公”的合理性在于區(qū)分了城郊農(nóng)民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民，事實(shí)上中國土地增值收益分配中確實(shí)存在城郊農(nóng)民因?yàn)椴疬w一夜暴富的可能，以至于近年來出現(xiàn)近郊農(nóng)民坐等拆遷的現(xiàn)象，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民卻因?yàn)橥恋貐^(qū)位遠(yuǎn)離市區(qū)，土地難以增值，出現(xiàn)了拆遷補(bǔ)償過低，加之政府拆遷安置不當(dāng)，使得農(nóng)民失地又失業(yè)的困境。但是我們不能因?yàn)檫@種分配不公就否認(rèn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。正是目前的征地模式導(dǎo)致了中國當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的根源，導(dǎo)致了征地模式不可持續(xù)。這種征地制度完全“剛性”，忽視了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此必須通過新的制度安排賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，通過制度安排抑制過高補(bǔ)償、提高過低補(bǔ)償，進(jìn)而改善收入分配以保障農(nóng)民公平分享工業(yè)化和城市化帶來的好處?！皾q價(jià)歸私”則恰恰相反，它在肯定農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)卻忽視了土地增值收益的本質(zhì)。土地增值收益本質(zhì)上是地租，地租的形成在很大程度上受區(qū)位影響，與農(nóng)民的勞動(dòng)無關(guān)，加之政府通過“三通一平”“五通一平”把“生地”變成“熟地”，以及政府投資基礎(chǔ)設(shè)施從而導(dǎo)致土地增值。因此，地租理應(yīng)在政府、農(nóng)民以及開發(fā)商之間合理分配。尤其是在當(dāng)下中國財(cái)稅體制尚未改革的情況下，一味強(qiáng)調(diào)“漲價(jià)歸私”將會(huì)使地方財(cái)政失去重要來源，從而影響地方政府公共品的供給，故“漲價(jià)歸私”也不具有可操作性。綜合以上分析，“公私兼顧”才是土地增值收益分配的正確方向。正如黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民擁有的最重要的財(cái)產(chǎn)就是以其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地，因此，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利就是要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益的權(quán)利，這不僅具有重大的政策意義，更是抓住了解決土地制度矛盾的核心。它一方面增加了征地制度的彈性，另一方面使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得到保障，體現(xiàn)了效率和公平的統(tǒng)一。汪暉、陶然提出的土地發(fā)展權(quán)模式只是“公私兼顧”的一種模式。中國土地問題的復(fù)雜已經(jīng)超乎我們的想象，沒有任何一種模式能從根本上徹底解決土地增值收益公平與效率兼顧問題?；诖?，本文擬嘗試結(jié)合以上三種主張的優(yōu)劣，堅(jiān)持“分配正義”理論視角下提出解決土地增值收益分配的新思路，并結(jié)合各地土地增值收益分配制度創(chuàng)新進(jìn)行解讀，以期推動(dòng)土地制度的順利變遷。

二、土地增值收益分配制度創(chuàng)新應(yīng)關(guān)注三個(gè)方面

“分配正義”又叫“經(jīng)濟(jì)正義”，最早可追溯到亞里士多德，本文強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)代意義上的“分配正義”，它要求國家保證財(cái)產(chǎn)在全社會(huì)分配，以便讓每個(gè)人都得到一定程度的物質(zhì)手段?，F(xiàn)代意義上“分配正義”的核心工作就是強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，正如盧梭在1757年《論政治經(jīng)濟(jì)》中說：“財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民所有權(quán)利中最神圣的權(quán)利，在有些方面比自由更重要?！本唧w到土地增值收益分配而言，“分配正義”要求賦予農(nóng)民有權(quán)從土地中得到收益，以期幫助農(nóng)民享有社會(huì)的保護(hù)性正義。

土地增值收益分配從本質(zhì)上講是地租分配問題。法國調(diào)節(jié)學(xué)派認(rèn)為，“城市地租理論是圍繞空間位置處理社會(huì)關(guān)系，也即土地分化與社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系。地租的形成是與空間性有關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程，高的地租取決于土地的私有產(chǎn)權(quán)和社會(huì)特權(quán)的稀缺性?？紤]地租問題，第一，要結(jié)合城市空間發(fā)展模式；第二，要把地租問題與社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程作為一個(gè)整體綜合考慮?！?〔7 〕調(diào)節(jié)學(xué)派對(duì)地租理論的見解對(duì)我們處理今天急速工業(yè)化城市化進(jìn)程中土地增值收益分配問題很有借鑒意義。土地的非農(nóng)使用必然伴隨著城市化進(jìn)程，也即要把其增值收益放到這一過程中考慮，從中國目前土地非農(nóng)使用的情況來看，不外乎三種情況：政府公益性征地、政府非公益性用地以及非政府用地。因此，研究土地增值收益分配正義，就要分這三種情況具體討論，不僅要考慮其價(jià)值形態(tài)的分配，更要考慮其技術(shù)形態(tài)的分配。

（一）政府公益性征地的土地增值收益分配

征地從本質(zhì)上講是政府利用公權(quán)力剝奪農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，它并不一定是農(nóng)民真實(shí)意愿的表達(dá)，具有強(qiáng)制性的特征。當(dāng)然，為了城市的發(fā)展，各國都有征地的實(shí)踐，包括實(shí)行土地私有制的美國等。因此，征地是任何國家在工業(yè)化和城市化過程中都繞不開的重要環(huán)節(jié)，然而問題的核心并不在于是否征地，而在于土地非農(nóng)使用過程中利益的分配，如何才能做到分配正義？關(guān)鍵在于正義的實(shí)施。因此，即使是公益性征地也必須處理好以下三方面的問題：公益界定問題、公平補(bǔ)償問題以及補(bǔ)償落實(shí)問題。

1.公益界定問題。公益性征地要做到程序公正，按照我國現(xiàn)行土地管理法第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 〔1 〕2而該法并沒有明確規(guī)定何謂“公共利益”？對(duì)于是否征地，征多少地，利益如何補(bǔ)償以及如何安置等都是由地方政府單方面決定，這就難免造成地方政府對(duì)農(nóng)民利益的侵犯。因此，公益性征地必須首先界定公共利益的范圍，征地前廣泛征求農(nóng)民意見，充分發(fā)揮村級(jí)民主，讓絕大多數(shù)農(nóng)民參與進(jìn)來，并真正做到程序公正，充分發(fā)揮集體決策程序。

2.公平補(bǔ)償問題。正如調(diào)節(jié)學(xué)派的觀點(diǎn)，地租的形成是與空間性有關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程。因此，我們?cè)诳紤]土地增值收益分配的時(shí)候一定要考慮區(qū)位，把農(nóng)民分為城市近郊農(nóng)民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民。實(shí)現(xiàn)土地增值收益的正義補(bǔ)償就是要實(shí)現(xiàn)不同區(qū)位農(nóng)民補(bǔ)償?shù)墓叫?。近郊農(nóng)民因?yàn)椴疬w一夜致富的例子比比皆是，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民則因?yàn)檫h(yuǎn)離城市區(qū)位，土地難以形成增值，而按照現(xiàn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加之地方政府補(bǔ)償安置不當(dāng)，使得遠(yuǎn)郊農(nóng)民形成“失地又失業(yè)”的困境。因此，要實(shí)現(xiàn)正義補(bǔ)償就要抑制近郊補(bǔ)償過多，與此同時(shí)提高遠(yuǎn)郊農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并輔之以保障機(jī)制，以使他們能公平分享到城市化帶來的收益，真正實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村。

3.補(bǔ)償落實(shí)問題。在當(dāng)下土地增值收益分配中存在一個(gè)嚴(yán)重且被學(xué)界忽視的問題就是一些地方政府單方面違約不落實(shí)征地補(bǔ)償導(dǎo)致侵害農(nóng)民利益。地方政府不落實(shí)補(bǔ)償侵犯農(nóng)民利益的具體做法大致包括以下幾種：截留農(nóng)民補(bǔ)償款；政府單方面違約，在房地產(chǎn)不景氣的背景下，原定的給農(nóng)民修拆遷安置房，改為讓農(nóng)民進(jìn)城購買指定開發(fā)商的商品房，否則就不發(fā)補(bǔ)償款；在土地面積的丈量方面，采用不科學(xué)丈量方法降低農(nóng)民原有土地面積的做法等。這些做法對(duì)農(nóng)民嚴(yán)重不公，主要是因?yàn)檗r(nóng)民在談判中處于弱勢(shì)地位。要保障土地增值收益補(bǔ)償真正落實(shí)到位，就必須建立對(duì)農(nóng)民的保障機(jī)制，通過“確權(quán)”“合約”以及“違約處罰機(jī)制”約束地方政府的行為，切實(shí)落實(shí)征地補(bǔ)償。

（二）政府非公益性用地的土地增值收益分配

政府非公益性用地能否完全交由市場(chǎng)，由市場(chǎng)解決，實(shí)現(xiàn)真正所謂的“漲價(jià)歸私”？前文已經(jīng)提及，在“土地財(cái)政”激勵(lì)問題沒解決之前，地方政府是沒有動(dòng)力放棄土地征收行為的。故完全交由市場(chǎng)配置非公益性用地不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。事實(shí)上，政府非公益性用地最重要的問題首先是在符合土地用途規(guī)劃和管制的前提下，由地方政府主導(dǎo)下引入談判機(jī)制，允許農(nóng)民與用地單位進(jìn)行補(bǔ)償談判，補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)就應(yīng)該是公平的市價(jià)③，而絕不是按農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)值補(bǔ)償。其次，作為主導(dǎo)方的地方政府則通過“土地增值收益稅”或別的稅收形式來彌補(bǔ)其土地出讓金的損失。具體稅率的制定，可以參照國外做法，但一定要使農(nóng)民獲得的收益補(bǔ)償大大高于公益性征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，方能使農(nóng)民的利益不受損，使得各方均能接受這一分配方案，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的帕累托最優(yōu)。只有通過引入市場(chǎng)機(jī)制才能有效遏制地方政府的征地沖動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的高效率利用。同時(shí)，只有通過土地增值稅等稅收調(diào)節(jié)手段，才能保證地方政府利益，從而推動(dòng)城市化進(jìn)程進(jìn)一步發(fā)展。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，政府非公益性用地的土地增值收益分配其本質(zhì)就是“分成租佃合約”問題，在農(nóng)民和地方政府之間找到一個(gè)各方均能接受的分配比例，它是符合“分配正義”理論原則的。

（三）非政府用地的土地增值收益分配

前面兩種情況無論是公益性還是非公益性，都是由地方政府主導(dǎo)的征地行為，體現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)城市化的模式，因此某些地方政府可能為了自身利益最大化出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，從而對(duì)農(nóng)民利益造成侵犯。能否存在第三種情況，即非由政府征地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主導(dǎo)的土地非農(nóng)使用以分享城市化的收益？答案是肯定的。當(dāng)前土地增值收益分配更具實(shí)質(zhì)意義的改革就是改變政府主導(dǎo)征地實(shí)現(xiàn)城市化的模式，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)與城市國有土地“同地同權(quán)”，讓農(nóng)民自主參與城市化進(jìn)程并分享城市化的收益。這樣不僅能實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配正義，還能打破目前中國城市化普遍存在的“化地不化人”的困境。這一讓農(nóng)民自主參與城市化分享土地增值收益是目前難度最大、阻力最大的環(huán)節(jié)，應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)，著重注意以下兩方面的問題。

1.必須符合用途規(guī)劃和土地管制。我國是一個(gè)人多地少的國家，糧食安全問題越來越嚴(yán)重，已經(jīng)成為重大的國家安全問題，因此保護(hù)耕地的責(zé)任尤其重要，中央提出的“十八億畝耕地紅線”是一個(gè)底線，絕對(duì)不能突破。我們必須做到耕地開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，在農(nóng)地非農(nóng)使用過程中必須做到嚴(yán)格的用途管制，防止亂占耕地、變更土地用途等違法用地行為。

2.理性解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。城市化發(fā)展越迅速的地區(qū)，城中村現(xiàn)象越突出，出現(xiàn)了許多所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。從本質(zhì)上講，“小產(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民對(duì)政府主導(dǎo)征地導(dǎo)致農(nóng)民收益補(bǔ)償過低的經(jīng)濟(jì)反應(yīng)。在讓農(nóng)民自主參與城市化的過程中必須解決這一歷史遺留問題，若處理不當(dāng)將會(huì)形成新的嚴(yán)重分配不公或激烈的社會(huì)沖突。對(duì)于已經(jīng)存在的眾多的小產(chǎn)權(quán)房，我們要合理看待，對(duì)于符合土地用途規(guī)劃和管制的，應(yīng)該要求農(nóng)民在補(bǔ)齊相關(guān)稅費(fèi)后，國家準(zhǔn)予頒證，使其合法化；對(duì)于新增加小產(chǎn)權(quán)房或不符合土地用途規(guī)劃的，要堅(jiān)決予以取締。只有通過稅收和強(qiáng)制結(jié)合方能有效解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。

三、各地探索土地增值收益分配制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)

伴隨著我國高速城市化的進(jìn)程，農(nóng)地的大量非農(nóng)使用已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，由此引發(fā)的土地增值收益分配矛盾也已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為了緩解矛盾，地方政府在現(xiàn)有體制框架內(nèi)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，體制外也進(jìn)行了一些有益的探索和創(chuàng)新，其中有代表性的是“仁懷模式”“拆院并院模式”和“曹家巷自治模式”（見表1），這些實(shí)踐和創(chuàng)新對(duì)于解決土地增值收益分配問題有一定的借鑒意義。

（一）公益性征地的“仁懷模式”

仁懷因茅臺(tái)酒而聞名，其境內(nèi)要修建高速公路，全長42公里，涉及仁懷境內(nèi)征地2375.9畝，總共需要搬遷居民住宅、企業(yè)等500多戶，共計(jì)補(bǔ)償金4146萬元，在整個(gè)拆遷過程中未發(fā)生一起群體性上訪事件，真正做到了“和諧搬遷”。因此，仁懷也獲得了公益性征地的“仁懷模式”稱號(hào)。概括其經(jīng)驗(yàn)，大致遵循了“符合公益、程序公正、公平補(bǔ)償以及補(bǔ)償落實(shí)”的原則。高速公路建設(shè)屬于非經(jīng)營性建設(shè)用地，確屬公益，另外地方政府通過數(shù)千次做群眾思想工作，宣傳征地政策以獲得群眾支持，體現(xiàn)了程序公正。仁懷征地過程中也實(shí)行了“三公開”“三張榜”“兩監(jiān)督”?！叭_”是指征地批復(fù)文件公開、征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開以及征地范圍公開?！叭龔埌瘛奔吹谝话裣蛉罕姽颈徊疬w戶的土地房屋面積初始表，第二榜公布被拆遷戶的土地、房屋匯總面積和補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，每榜公布時(shí)限為7天，只有前兩榜都沒有異議方能進(jìn)入第三榜公布?！皟杀O(jiān)督”是指整個(gè)拆遷過程要接受紀(jì)委和群眾監(jiān)督，避免在拆遷過程中任何侵犯農(nóng)民利益的行為。仁懷也對(duì)征地丈量人員進(jìn)行培訓(xùn)，做到丈量到邊到線，準(zhǔn)確無誤，整個(gè)拆遷到賠償過程真正做到了工作細(xì)致，并嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償落實(shí)。從以上分析中我們可以看出，公益性征地要真正做到分配正義，必須堅(jiān)持“公益原則、公開原則、公平原則”，因而這一制度創(chuàng)新方能得到所有參與人的擁護(hù)和支持。

（二）非公益性用地郫縣長林村“拆院并院模式”

成都市2003年提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，推行了“三個(gè)集中”重要措施，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，其本質(zhì)就是在“政府主導(dǎo)城市化的發(fā)展模式”下，農(nóng)民參與分享城市化土地增值收益的過程。在“三個(gè)集中”的指導(dǎo)下，郫縣長林村做出了重要的探索。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，他們將原來的358畝共計(jì)441戶居民39個(gè)居住點(diǎn)集中拆建為占地僅170畝的3個(gè)聚居點(diǎn)，因此騰出建設(shè)用地指標(biāo)188畝，他們又以其他方式整理出建設(shè)用地147畝，這兩項(xiàng)措施共計(jì)新增建設(shè)用地335畝。這些“騰出來”的土地指標(biāo)獲得平均每畝21萬元價(jià)格的補(bǔ)償，其收益相較于原來征地補(bǔ)償每畝不超過10萬元增長一倍多。同時(shí)，地方政府也獲得了建設(shè)用地指標(biāo)用于開發(fā)，并且在這一過程中地方政府避免了征地拆遷帶來的交易成本，村莊也獲得了一定資產(chǎn)收益，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)村道路設(shè)施也得到改善，這可以說是一種多贏的制度創(chuàng)新模式。這種模式實(shí)際就是在政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用最大化農(nóng)地非農(nóng)使用的級(jí)差收益，并且收益在各利益主體間平衡分配的過程，使得農(nóng)民的收益大大增加，從而有助于獲得農(nóng)民的支持，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民分配正義訴求的愿望。概括非公益性用地模式的成功，必須堅(jiān)持兩個(gè)原則：第一，符合土地用途規(guī)劃；第二，引入市場(chǎng)機(jī)制。

（三）非征用土地情況下農(nóng)民自主改造“城中村”的“曹家巷自治模式”

2012年成都市啟動(dòng)了“北改”工程，試圖改變北部城區(qū)“城中村”臟亂差的形象。曹家巷作為成都最后一個(gè)棚戶區(qū)，屬于重點(diǎn)改造的對(duì)象，它有1.4萬人，占地198畝，拆遷難度很大，以至于十年都拆不動(dòng)。面對(duì)曹家巷拆遷補(bǔ)償巨大以至于沒有開發(fā)商愿意拆遷，政府也望而卻步。2008年汶川地震以后居民迫切希望改造，大多數(shù)人采取了上訪尋求解決的途徑。在成都啟動(dòng)“北改”工程之后，金牛區(qū)政府和華西集團(tuán)各出資500萬元成立了北鑫房地產(chǎn)公司，該公司采用市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，獲得國家開發(fā)銀行20億元貸款，開啟了曹家巷改造進(jìn)程。拆遷成了整個(gè)改造過程中最艱難的環(huán)節(jié)，北鑫開發(fā)公司提出簽約率100%方能動(dòng)遷。于是曹家巷居民于2012年3月成立了自改委，自改委完全由居民投票產(chǎn)生，其成員由幾位退休老人組成。自改委代表居民與拆遷辦談判，并且每周舉行例會(huì)，接待居民，把居民的訴求盡力反映給拆遷辦，在盡量不違背政策原則的前提下滿足居民的訴求。同時(shí)，自改委通過反復(fù)做群眾的工作，最終實(shí)現(xiàn)了“和諧搬遷”，居民不僅改善了居住條件，成都的城市形象也得到極大提升。曹家巷這種通過群眾溝通群眾的做法也被外界稱為“自我改造，自主改造”的居民自治模式?！安芗蚁镒灾文Ｊ健弊鳛橐环N制度創(chuàng)新，無疑需要得到地方政府的支持或默許，在這一過程中，地方政府獲得了土地使用權(quán)租金、相關(guān)稅收以及巨大的社會(huì)效益。用地單位積極響應(yīng)也有豐厚的收益，最重要的收益就是取得了城區(qū)建設(shè)用地用于開發(fā)，且降低了開發(fā)成本。原來政府主導(dǎo)征地模式下，開發(fā)企業(yè)需要一次性支付出讓金以及拆遷補(bǔ)償，而現(xiàn)行模式下一系列非貨幣安置手段降低了企業(yè)的開發(fā)成本。而這種模式成功的根本原因還在于居民有利益訴求，完全自愿，且把居民最重要的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y本，通過自由交易保障了其財(cái)產(chǎn)權(quán)，獲得了公平的貨幣補(bǔ)償。

四、結(jié)語

以上三種模式作為地方的實(shí)踐創(chuàng)新，是制度變遷的方式之一，它們不僅為城市化、工業(yè)化提供了土地資源，更重要的是為土地增值收益分配提供了新的解決思路。盡管各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異，決定了土地增值收益分配正義不可能有一個(gè)全國統(tǒng)一的模式，但是這三種模式成功的共同之處值得思考。這三種模式作為成功的制度變遷方式都堅(jiān)持了發(fā)揮“中性政府”作用，保護(hù)了農(nóng)民分享城市化的收益以及提供新的強(qiáng)制性的制度安排以保障這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

從“中性政府”角度看，任何成功的制度變遷均應(yīng)發(fā)揮“中性政府”在保障產(chǎn)權(quán)中的作用。上面三種模式中，無論是政府提供服務(wù)、設(shè)施還是資金，都有力地推動(dòng)著土地增值收益分配朝著正義的方向發(fā)展，一旦政府缺位，上述三種模式都是不可能成功的。我們強(qiáng)調(diào)“中性政府”的作用，并不是要求“全能政府”，因?yàn)檎灿兄鹄麆?dòng)機(jī)。我們只是要求政府僅在提供“公共產(chǎn)品”領(lǐng)域中發(fā)揮作用，要求政府制定和完善保障措施以及提供資金支持，這樣才能顯化土地價(jià)值，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地增值收益分配中的決定性作用。

從保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的角度看，我們應(yīng)該允許并且保護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，允許他們參與和分享城市化和工業(yè)化的成果。正如前國家總理溫家寶所強(qiáng)調(diào)的：“我們不能再犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！?〔8 〕事實(shí)上，判斷一個(gè)制度變遷成功與否的首要標(biāo)準(zhǔn)就是“自愿交易”，只有能夠?qū)崿F(xiàn)“自愿交易”的制度才是最有效的制度形式，而這一制度形式一定是農(nóng)民權(quán)益得到充分保障的制度形式。

從提供新的強(qiáng)制性的制度安排看，任何制度變遷的過程除了是內(nèi)在生成的有機(jī)演化過程外，還應(yīng)當(dāng)具有提供新的強(qiáng)制性制度安排形式的過程。只有通過自上而下的實(shí)施，才能保證這一變遷過程的權(quán)威性，從而推動(dòng)制度變遷的順利進(jìn)行。就土地增值收益分配正義而言，除了這些地方自主創(chuàng)新模式外，更重要的是要發(fā)揮中央政府的權(quán)威進(jìn)行系統(tǒng)改革，從根本上改革財(cái)稅體制，這樣才能破除地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，才能打破地方政府通過土地逐利的經(jīng)濟(jì)行為。與此同時(shí)，只有把土地制度改革與人口戶籍制度改革配套進(jìn)行，讓農(nóng)民真正融入城市，享受城市公共服務(wù)，才能進(jìn)一步釋放“土地紅利”進(jìn)而推動(dòng)“人口城市化”的進(jìn)程。

注 釋：

①按照2015年上半年國土資源部主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，商業(yè)用地出讓價(jià)格為3574元/平米。

②有另一種說法，據(jù)陶然等在浙江省進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府20%～30%，企業(yè)40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，而農(nóng)民僅占5%～10%。

③所謂的公平市價(jià)應(yīng)該是土地評(píng)估第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)作出的。

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