李娟　佘湘

〔摘要〕 基層干部中存在的“為官不為”現(xiàn)象，不能僅從行為人的主觀偏好去解釋?zhuān)€需要從外部的體制機(jī)制去探討。政府上下級(jí)間的層級(jí)關(guān)系和國(guó)家分層治理體制帶來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，給基層干部“為官不為”提供了博弈的機(jī)會(huì)；壓力型體制下基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等和資源匱乏的困境，給基層干部“為官不為”提供了推卸責(zé)任的借口；干部選拔任用過(guò)程中能上能下、優(yōu)勝劣汰機(jī)制尚未建立，給基層干部“為官不為”提供了投機(jī)的空間；現(xiàn)有干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制尚難精確支持“獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，給基層干部“為官不為”提供了滋生的條件；現(xiàn)行監(jiān)督體制的成本效益、虛置弱化問(wèn)題和問(wèn)責(zé)制度的不健全，給基層干部“為官不為”留下了活動(dòng)的空間。解決基層干部“為官不為”問(wèn)題，可以從全面實(shí)施政務(wù)公開(kāi)、健全規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系、健全完善選拔任用制度、改進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)辦法、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)等方面著手。

〔關(guān)鍵詞〕 基層干部，為官不為，體制機(jī)制

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）06-0022-04

2016年1月18日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上指出：“受成長(zhǎng)經(jīng)歷、社會(huì)環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當(dāng)前干部隊(duì)伍也存在種種復(fù)雜情況，一個(gè)突出問(wèn)題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們要高度重視，認(rèn)真研究，把情況搞清楚，把癥結(jié)分析透，把對(duì)策想明白，有針對(duì)性地加以解決?！?〔1 〕目前，我國(guó)不少地方黨政部門(mén)明顯地出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”現(xiàn)象，在基層干部群體中尤為明顯，有調(diào)查顯示：71.7%的受訪(fǎng)者表示經(jīng)常感受到“為官不為”，“七成以上受訪(fǎng)者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)‘為官不為”，這種現(xiàn)象“更多地發(fā)生在縣級(jí)部門(mén)（47.1%），其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)（23.5%）” 〔2 〕。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于基層干部“為官不為”“懶政怠政”內(nèi)在成因的探究比較傾向于基層干部的“當(dāng)官圖利的腐敗之心”，認(rèn)為“制度不力、風(fēng)聲不緊、辦事有腐敗之利時(shí)，就表現(xiàn)出極大的事業(yè)心和工作熱情”，相反“當(dāng)制度收緊、腐敗丟官、做事只有辛苦而無(wú)意外之財(cái)時(shí)，就表現(xiàn)出消極逃避、無(wú)所事事、以圖安逸，并保住官位”?！? 〕這種觀點(diǎn)從“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為基層干部有追逐自身利益的偏好，也存在追求“工資、職位津貼、公眾聲望、權(quán)力、庇護(hù)、機(jī)關(guān)產(chǎn)品、輕松地進(jìn)行變革，以及輕松地管理機(jī)關(guān)” 〔4 〕393等問(wèn)題，因而缺乏勤政務(wù)實(shí)、干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。毫無(wú)疑問(wèn)，“作為個(gè)體的官僚成員可能心懷私欲，或至少是自我放縱的，他們總是利用其對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)的壟斷權(quán)力來(lái)最大限度地增加個(gè)人的利益” 〔5 〕21，或者如湯普森所言：“官員就是組織的‘工具”，他們本應(yīng)“根據(jù)合同約定的義務(wù)實(shí)現(xiàn)‘主人的目的”，而由于“這些‘工具都是人，是人就會(huì)傾向于實(shí)現(xiàn)自己的自由和目標(biāo)。他們具有強(qiáng)烈的自我發(fā)展的、無(wú)序的、自發(fā)的‘自然系統(tǒng)的傾向” 〔6 〕139。但是，作為基層干部個(gè)體而言，他或她并不是原子化的個(gè)人，而是被嵌入到與其他個(gè)體及集體所構(gòu)成的復(fù)雜關(guān)系中的個(gè)人。其行為選擇不僅具有自己的價(jià)值偏好，還有一種外在的約束，是在一套或數(shù)套制度的規(guī)則設(shè)定內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的，因此，其行為也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行動(dòng)者追求自身利益偏好與效用最大化的過(guò)程，而是在現(xiàn)實(shí)的制度約束條件下展開(kāi)的。因此，認(rèn)識(shí)基層干部“為官不為”現(xiàn)象不能僅從主觀偏好去解釋?zhuān)€需要從外部的制度環(huán)境去探討。

一、政府上下級(jí)間的層級(jí)關(guān)系和國(guó)家分層治理體制帶來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，給基層干部“為官不為”提供了博弈的機(jī)會(huì)

第一，我國(guó)現(xiàn)行的體制決定了中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，中央政府制定總體計(jì)劃，然后逐級(jí)分解下達(dá)由基層政府及其干部予以落實(shí)。在這種關(guān)系中，較為理想的狀態(tài)是希望下一級(jí)政府尤其是基層政府及其干部能夠積極有為、有所作為，能夠真正做到上令下行、令行禁止。但在實(shí)際的政治生活中，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題始終橫亙?cè)谏舷录?jí)政府之間，使得信息操縱、道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等危機(jī)始終凸顯。首先，政策的制定與執(zhí)行的分離導(dǎo)致上下政府層級(jí)間的信息不對(duì)稱(chēng)。而且政府層級(jí)越多、信息鏈條越長(zhǎng)，信息不對(duì)稱(chēng)越大，反之越小。通常來(lái)說(shuō)，基層政府干部更清楚政策執(zhí)行的問(wèn)題和效果，而中央與上級(jí)政府干部對(duì)基層政府的施政過(guò)程、具體措施以及政策效果很難精確了解，因此，相對(duì)于上級(jí)政府而言，基層干部往往握有更大的信息優(yōu)勢(shì)。其次，信息的模糊性問(wèn)題，即“同樣的信息條件下人們會(huì)有不同的解釋和理解，而這些不同的解釋不因信息的增加而改變” 〔7 〕。科層制的管理體系中，由于自上而下的考核檢查、監(jiān)督激勵(lì)和有效管理在很大程度上有賴(lài)于上級(jí)對(duì)下級(jí)信息的掌控程度。信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的存在，使上級(jí)政府對(duì)基層干部的履職行為很難完全監(jiān)控或者監(jiān)控成本巨大，從而為某些基層干部的偷懶行為、不作為行為制造了機(jī)會(huì)。

第二，從國(guó)家治理的體制來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的治理體制是一種上下分層治理的體制。根據(jù)曹正漢提出的“中央治官、地方治民”模型和周雪光提出的“帝國(guó)的治理邏輯” 〔8 〕，自古以來(lái)，中國(guó)一直采用的是一種上下分層的治理結(jié)構(gòu)。上層是中央政府及其“自上而下的官制系統(tǒng)；底層是鄉(xiāng)村社會(huì)的自治組織，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳等地方權(quán)威所領(lǐng)導(dǎo)，這些地方權(quán)威實(shí)際控制著鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部事務(wù)” 〔8 〕，其中，上層掌握著治官權(quán)，下層掌握著治民權(quán)。這種上下分層治理的格局時(shí)至今日依然存在，只不過(guò)中央依舊控制著治官權(quán)，即選拔、任命、考核、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲干部的權(quán)力，而族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳的治民權(quán)則轉(zhuǎn)給了基層政府的干部。這種上下分層治理的結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一種管轄分立的局面，是一種分割的權(quán)威體制，即“國(guó)家的權(quán)威在基層主要是象征性的，意識(shí)形態(tài)性的，原則指導(dǎo)性的，而非實(shí)際管治性的”，以至于“由上而下的管治間接化，上層（政府）必須通過(guò)下層（政府）進(jìn)行管治，依賴(lài)下級(jí)權(quán)威組織實(shí)施管理，而不是直接管理” 〔9 〕310。在這樣一個(gè)分層治理的體制下實(shí)際上蘊(yùn)含著一種“帝國(guó)的治理邏輯”：即“決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性”“正式制度與非正式制度之間的微妙轉(zhuǎn)換和調(diào)節(jié)，靈活地調(diào)整集權(quán)與分權(quán)關(guān)系”和“名（中央政府的正式權(quán)力）與實(shí)（地方政府實(shí)際權(quán)力）的松散關(guān)聯(lián)和動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化” 〔10 〕。也就是說(shuō)，在保證中央權(quán)威的前提下，在確保中央政策指令一統(tǒng)性的條件下，允許基層政府有一定的靈活性，可以靈活地執(zhí)行上級(jí)政策，因地制宜地處理地方事務(wù)。由于政策制定與執(zhí)行的分離，允許各地保持一定的靈活性就讓基層干部的行為選擇有了一定的彈性和自主性空間。有了這種自主性空間，部分基層干部的行為難免就會(huì)出現(xiàn)不履職盡責(zé)或不充分履職盡責(zé)以及消極觀望、拖沓怠工現(xiàn)象。

針對(duì)上下之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題所導(dǎo)致的為官不為問(wèn)題，各級(jí)政府機(jī)關(guān)尤其是基層政府應(yīng)該全面實(shí)施政務(wù)公開(kāi)制度，實(shí)行陽(yáng)光行政。實(shí)行政務(wù)公開(kāi)不僅有利于限制腐敗，也有利于有效監(jiān)督干部“為官不為”，起到一種敦促干部勤政務(wù)實(shí)、積極有為、主動(dòng)作為的作用。全面實(shí)施政務(wù)公開(kāi)關(guān)鍵在于堅(jiān)持要以公開(kāi)為常態(tài)，讓為官者習(xí)慣在陽(yáng)光下行政；以不公開(kāi)為例外，避免暗箱操作或選擇性公開(kāi)。只有全方位公開(kāi)，建設(shè)透明政府，實(shí)施透明行政，才有可能減少和扼殺因信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題所引起的“為官不為”問(wèn)題。

二、壓力型體制下基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等和資源匱乏的困境，給基層干部“為官不為”提供了推卸責(zé)任的借口

分析基層干部“為官不為”現(xiàn)象還可以從“壓力型體制”著手。所謂“壓力型體制”，是指一級(jí)政權(quán)組織（縣、鄉(xiāng)）“為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，該級(jí)政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是‘一票否決制（即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱?，不得給予各種先進(jìn)稱(chēng)號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)）”?！?1 〕 在這種體制下，考核指標(biāo)往往以目標(biāo)責(zé)任制的形式被量化分解，自上而下地（從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)）層層分配給各級(jí)政權(quán)組織。政府層級(jí)愈往下，指標(biāo)越多，壓力也越大。由于基層政府遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力中心，處于國(guó)家行政序列末梢， 而“國(guó)家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系，分配至各級(jí)不同類(lèi)型和級(jí)別的政府部門(mén)中，不同的單位按照距離國(guó)家權(quán)力中心的遠(yuǎn)近，獲取所分配的資源，并承擔(dān)按照國(guó)家的指令使用資源的責(zé)任”。〔12 〕66 換句話(huà)說(shuō)，政府的行政層級(jí)和資源的占有量成正比，層級(jí)越高，控制占有的資源就越多，配置資源的權(quán)力也越大，相反則越小。這意味著，處于國(guó)家行政權(quán)力末端的基層政府只能擁有最小的權(quán)力和最少的資源。在壓力型體制下，一方面，上面各種考核指標(biāo)和任務(wù)通過(guò)自上而下的科層體制一級(jí)一級(jí)往下壓并不斷“層層加碼”，以致于到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)指標(biāo)任務(wù)已脫離實(shí)際；另一方面，基層政府卻沒(méi)有足夠的權(quán)力和資源來(lái)應(yīng)對(duì)自上而下層層加碼的督查考核。顯然，一個(gè)權(quán)力弱小、資源有限、權(quán)責(zé)不對(duì)等的基層政府是無(wú)法支撐應(yīng)對(duì)大量龐雜繁重且往往還有可能是“一票否決”的量化考核指標(biāo)與任務(wù)的。這種壓力體制和資源匱乏的困境在行政問(wèn)責(zé)不斷強(qiáng)化的背景下，基層干部要么對(duì)上級(jí)的政策采取一種靈活變通的應(yīng)付之策，要么通過(guò)延長(zhǎng)責(zé)任鏈來(lái)推卸責(zé)任，要么干脆選擇“不作為”。

對(duì)于這種權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題，應(yīng)該全面實(shí)施“四張清單一張網(wǎng)”，健全規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。權(quán)責(zé)體系包含權(quán)力的界定、運(yùn)行以及責(zé)任的主體等要素。權(quán)力邊界不清晰、運(yùn)行不規(guī)范、職責(zé)不明確，既是干部胡作為的根源，也是不作為的借口。因此，要想壓縮干部“不作為”“亂作為”的生存空間，就要強(qiáng)化權(quán)責(zé)一致觀念，做到權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)；要建立分工合理、崗位職責(zé)明晰的責(zé)任體系；實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)體系橫向到邊、縱向到底的無(wú)縫覆蓋，限制干部的“自由裁量權(quán)”以防止胡作為、亂作為或者不作為。

三、干部選拔任用過(guò)程中能上能下、優(yōu)勝劣汰機(jī)制尚未建立，給基層干部“為官不為”提供了投機(jī)的空間

2014年新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》強(qiáng)調(diào)要把“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的好干部標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到干部選用工作中去，提出干部考察應(yīng)注重實(shí)績(jī)，深入了解履行崗位職責(zé)、推動(dòng)和服務(wù)科學(xué)發(fā)展的實(shí)際成效。《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》提出要對(duì)不敢擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)任，為官不為、庸懶散拖，干部群眾意見(jiàn)較大以及不能有效履行職責(zé)、按要求完成工作任務(wù)，單位工作或者分管工作處于落后狀態(tài)，或者出現(xiàn)較大失誤的干部必須及時(shí)予以調(diào)整。毫無(wú)疑問(wèn)，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度是上級(jí)政府調(diào)控和引導(dǎo)基層政府及其干部行為的一種政策工具。完善選人用人機(jī)制并有效選拔任用優(yōu)秀干部與解決“為官不為”是有機(jī)統(tǒng)一的。只有真正把敢于擔(dān)當(dāng)、勤政務(wù)實(shí)的好干部選拔出來(lái)、任用起來(lái)才能夠有效地破解不作為問(wèn)題。就現(xiàn)有的干部選拔任用制度、晉升機(jī)制來(lái)看，基層干部工作是否勤政，是否敢于擔(dān)當(dāng)與其晉升并沒(méi)有直接的關(guān)系。其職務(wù)晉升與否往往并不取決于工作努力、實(shí)績(jī)優(yōu)秀的程度，還與工作年限、人情關(guān)系等其他場(chǎng)外因素有較大關(guān)聯(lián)。這種干部升遷中的論資排輩、關(guān)系因素在一定程度上必然弱化干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。另一方面，干部能上能下、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未建立，缺乏對(duì)不履職盡責(zé)、為官不為干部的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處理依據(jù)和淘汰機(jī)制，因此即使發(fā)現(xiàn)了不稱(chēng)職、不作為的干部，在現(xiàn)有的機(jī)制下還很難處理他們。也就是說(shuō)，現(xiàn)代責(zé)任政府真正建立起來(lái)以前，“為官不為”現(xiàn)象依然會(huì)長(zhǎng)期存在政府行政過(guò)程中。

要解決這個(gè)問(wèn)題，就應(yīng)健全完善選拔任用制度，推動(dòng)干部履職擔(dān)當(dāng)。按照習(xí)總書(shū)記“引導(dǎo)大家爭(zhēng)當(dāng)改革促進(jìn)派”“把想改革、謀改革、善改革的干部用起來(lái)”的要求，把更多敢擔(dān)當(dāng)、有作為的優(yōu)秀干部選拔到黨政崗位上來(lái)。對(duì)敢抓敢管、實(shí)績(jī)突出的干部加大使用力度，敢于打破常規(guī)、減少提拔任用中的隱性臺(tái)階。建立完善分片聯(lián)系走訪(fǎng)定期分析干部的制度，近距離接觸了解干部并加強(qiáng)綜合分析研判。突出干部工作主業(yè)，強(qiáng)化平時(shí)走訪(fǎng)、過(guò)程管理，近距離接觸干部，動(dòng)態(tài)掌握干部日常履職情況，全面提升知人識(shí)人的廣度深度，把綜合分析研判作為考準(zhǔn)考實(shí)干部作為的總依據(jù)，真正做到“提情知人、提人知情”。

四、現(xiàn)有干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制尚難精確支持“獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，給基層干部“為官不為”提供了滋生的條件

改革開(kāi)放以前，我們對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)是以政治忠誠(chéng)為導(dǎo)向的，強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種非制度化的政治動(dòng)員來(lái)引導(dǎo)調(diào)動(dòng)地方黨委政府的行為。改革開(kāi)放以后，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)績(jī)效為導(dǎo)向，尤其是GDP增長(zhǎng)的績(jī)效，實(shí)行以目標(biāo)責(zé)任制為重點(diǎn)的考核激勵(lì)制度，冀圖通過(guò)績(jī)效考核來(lái)指導(dǎo)地方黨委政府的行為、選拔任用干部和管理監(jiān)督干部。但現(xiàn)有的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制還很難區(qū)分和解決“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的問(wèn)題，還不能起到支持“勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)”，批評(píng)“推諉塞責(zé)、消極觀望”，調(diào)整“尸位素餐、為官不為”等“獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”之效果。久而久之，不僅傷害“為官有為”的積極性，也會(huì)助長(zhǎng)“為官不為、懶政怠政”的滋生，造成劣幣驅(qū)良幣的局面。

因此應(yīng)改進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)辦法，引導(dǎo)干部激情干事。更好發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的指揮棒作用，深入開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部作為情況考核考察。一是健全實(shí)績(jī)考核辦法體系。優(yōu)化考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，根據(jù)崗位職責(zé)分類(lèi)設(shè)計(jì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，使對(duì)每個(gè)崗位、每名干部的考核具體化、個(gè)性化。更加注重干部“潛績(jī)”考核，積極開(kāi)展干部潛績(jī)與顯績(jī)問(wèn)題研究，合理區(qū)分干部的潛績(jī)與顯績(jī)，盡快形成干部潛績(jī)考察的統(tǒng)一辦法，使?jié)摽?jī)考察有據(jù)可循。二是探索完善社會(huì)化評(píng)價(jià)機(jī)制?？偨Y(jié)各地行之有效的社會(huì)化評(píng)價(jià)載體，綜合考量群眾點(diǎn)評(píng)、輿論監(jiān)督、社會(huì)公開(kāi)等因素，提出領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)考核、社會(huì)評(píng)價(jià)的有關(guān)辦法，明確在干部考核中賦予社會(huì)化評(píng)價(jià)一定權(quán)重。三是發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)考核作用。健全專(zhuān)項(xiàng)考核制度，注重在重點(diǎn)工作、關(guān)鍵時(shí)刻、急難險(xiǎn)重任務(wù)中觀察干部表現(xiàn)，全面掌握其在關(guān)鍵時(shí)刻的表現(xiàn)情況，分析其擔(dān)當(dāng)精神、履職能力。定期梳理編制專(zhuān)項(xiàng)考核目錄，制定專(zhuān)項(xiàng)考核計(jì)劃，把能否改革創(chuàng)新、克難攻堅(jiān)作為核心內(nèi)容，并切實(shí)加大專(zhuān)項(xiàng)考核在干部考核中的權(quán)重比例，激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)。

五、現(xiàn)行監(jiān)督體制的成本效益、虛置弱化問(wèn)題和問(wèn)責(zé)制度的不健全，給基層干部“為官不為”留下了活動(dòng)的空間

自上而下的縱向監(jiān)督具有成本巨大、監(jiān)督效益依次遞減和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，而橫向的人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督又存在監(jiān)督的虛置和弱化問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)“為官不為”的監(jiān)督約束存在弱化效應(yīng)。從問(wèn)責(zé)來(lái)看，盡管問(wèn)責(zé)制已被納入制度體系并成為政府監(jiān)督的重要組成部分，但總體來(lái)看，還存在內(nèi)部結(jié)構(gòu)不清晰與外部環(huán)境不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，開(kāi)展“為官不為”問(wèn)責(zé)存在諸多困境。其一，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》只是中央的政策而非法律，這導(dǎo)致在什么情況下來(lái)追究干部“為官不為”的責(zé)任，問(wèn)責(zé)如何啟動(dòng)，由何人依何程序啟動(dòng)以及“為官不為”應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等，均缺乏有關(guān)行政問(wèn)責(zé)法的明確規(guī)定。其二，對(duì)干部“為官不為”進(jìn)行問(wèn)責(zé)，但對(duì)其究竟應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任？是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任，還是其他責(zé)任，以及黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間的責(zé)任如何界定，很難區(qū)分。其三，由于干部不作為具有很強(qiáng)的隱蔽性，其表現(xiàn)并不像作為那樣具有明顯的行為樣態(tài)，因而很難察覺(jué)、認(rèn)定和處理。當(dāng)前《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》側(cè)重于“顯性”的過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)，而對(duì)“隱性”的消極失職諉責(zé)情形缺乏必要可供操作的處理辦法和措施，從而給“不作為”留下了一定的活動(dòng)空間。

解決基層干部“為官不為”問(wèn)題應(yīng)該進(jìn)一步建立完善問(wèn)責(zé)制度，真正實(shí)現(xiàn)干部能上能下。要探索完善“不為”的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，建立“為官不為”問(wèn)責(zé)追責(zé)的具體辦法，界定“為官不為”的具體表現(xiàn)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及處理細(xì)則。通過(guò)問(wèn)責(zé)追責(zé)，懲罰庸官懶官，壓縮“為官不為”者的生存空間，從而激活干部履職擔(dān)責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。要合理調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部。對(duì)工作不力、作風(fēng)不好、群眾不滿(mǎn)意、能崗不相宜的干部，經(jīng)組織考核認(rèn)定，作出引咎辭職、責(zé)令辭職或降免職、調(diào)離崗位等處理。

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