楊昕

（上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所，上海 200020）

低生育水平國家或地區(qū)鼓勵生育的社會政策及對我國的啟示

楊昕

（上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所，上海 200020）

論文介紹了世界低生育水平國家鼓勵生育的各種直接和間接社會政策，歸納了這些社會政策傳遞出的政策制定理念。論文認(rèn)為，低生育水平國家的實(shí)踐表明人口政策必須根據(jù)一國所處歷史階段的需要做出調(diào)整，但人口政策關(guān)注的不應(yīng)當(dāng)只是人口數(shù)量的增加，還需要注重人的全面發(fā)展。當(dāng)生育意愿較低時(shí)，即使有鼓勵政策，生育水平的回升也會是一個漫長的過程。

低生育水平；鼓勵生育；社會政策

為了減緩我國人口老齡化進(jìn)程、改變總和生育率長期處于低水平的局面，2014年起我國的生育政策從“雙獨(dú)兩孩”放寬至“單獨(dú)兩孩”。這一舉措不僅引起了世界各國的關(guān)注，也激起國內(nèi)各界的強(qiáng)烈反響，民眾大多表示歡迎，各級政府的態(tài)度則相對謹(jǐn)慎。在學(xué)界，對于生育政策調(diào)整的態(tài)度也并不一致。尹文耀、姚引妹、李芬（2013）的研究表明我國的生育水平具有明顯的空間差異特征，如果生育政策突然性放開，原來計(jì)劃生育工作較好的城鎮(zhèn)，如東部和東北部地區(qū)會出現(xiàn)較嚴(yán)重的生育率反彈，因而必須通過漸進(jìn)式策略來進(jìn)行有效調(diào)控。持有類似觀點(diǎn)的翟振武（2014）認(rèn)為如果立即全面放開二孩政策，由于符合二孩生育條件的人群規(guī)模較大、二孩生育意愿較高，會出現(xiàn)嚴(yán)重的出生堆積，在短期內(nèi)帶來較重的社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，因而主張逐步釋放生育累積勢能。但王廣州、張麗萍（2012）的研究表明我國育齡婦女的生育意愿總體下降，實(shí)現(xiàn)生育目標(biāo)育齡婦女的比例也在降低，如果2015年實(shí)行“單獨(dú)二孩”政策，出生人口堆積在100-200萬之間；如果2015年全面放開二孩政策，則出生人口堆積為600萬左右。因而，調(diào)整生育政策并不會引起嚴(yán)重的出生人口堆積。而喬曉春（2014）則認(rèn)為當(dāng)人們的生育意愿低于更替水平時(shí)，即使生育政策完全放開，生育水平也不可能回升，中國真正需要擔(dān)心的是由于錯失了政策調(diào)整時(shí)機(jī)而落入“低生育水平陷阱”。

“單獨(dú)二孩”政策實(shí)行一年半以后的數(shù)據(jù)，似乎印證了部分學(xué)者的擔(dān)憂。自2014年1月開始試點(diǎn)、9月政策全面落地以來，全國共有145萬對夫婦提出生育二胎申請，其中139萬對辦理了手續(xù)。這一數(shù)據(jù)大大低于預(yù)測的1100萬目標(biāo)人群。而從出生人數(shù)看，2014年我國出生人口1687萬人，僅比2013年增加了47萬人①數(shù)據(jù)來源：單獨(dú)兩孩實(shí)施一年，政策遇冷凸顯家庭生育理性化——生育意愿下降到底為什么？.渤海早報(bào)，http://epaper. jwb.com.cn/bhzb/html/2015-07/13/content_1274978.htm，2015－07－13。。雖然，這一時(shí)期的數(shù)據(jù)可能并不能反映政策實(shí)施的真實(shí)效果，但我們還是應(yīng)該未雨綢繆——當(dāng)生育水平自發(fā)保持極低水平時(shí)，我們該怎樣應(yīng)對？

目前總和生育率最低的國家和地區(qū)基本都采取了鼓勵生育的社會政策。本文將對這些社會政策進(jìn)行梳理，歸納政策制定理念，分析政策實(shí)施效果，希望從中找出可供我國借鑒之處。

一、低生育國家或地區(qū)鼓勵生育的社會政策

2012年的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)中，除了法國、冰島、愛爾蘭、新西蘭等少數(shù)國家外，絕大多數(shù)國家和地區(qū)的總和生育率都遠(yuǎn)低于2.1的更替水平，在亞洲的新加坡、韓國，總和生育率甚至低于1.30②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/ easyquery.htm?cn=G0104。。由此帶來的人口老齡化程度加深、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系運(yùn)行壓力增大、勞動力短缺等成為這些國家急需面對和解決的問題。

圖1 1990年以來世界主要低生育水平國家和地區(qū)的TFR變動趨勢

這些國家和地區(qū)為了改變現(xiàn)狀，大多實(shí)行了鼓勵生育的社會政策，涉及減稅、社會福利、就業(yè)支持、社區(qū)互助等多個方面。總體而言，這些政策可分為四類：

（一）為父母提供經(jīng)濟(jì)支持，以增強(qiáng)家庭撫養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)能力

1.生育給付

很多國家和地區(qū)的政府都對生育子女的父母予以現(xiàn)金獎勵。法國、芬蘭、比利時(shí)、意大利、英國、澳大利亞等國對于新生兒家庭會給予相當(dāng)于人民幣2000-6000元不等的一次性獎勵，其中法國、比利時(shí)和英國的獎勵政策對于領(lǐng)養(yǎng)的孩子也同樣有效。

在東亞地區(qū)，新加坡對于新生兒的獎勵金額高達(dá)每人6000美元，如果是第三胎或以上，該獎勵金額將上升到約8000美元（NPTD of Singapore Government，2013）。臺灣地區(qū)各個縣市獎勵額度并不一樣，一般在3-5萬新臺幣（約6000-10000元人民幣）左右（劉一龍、陳寬政、楊靜利，2003）

2.撫育津貼

幼兒撫育津貼可以分為兩個部分，一部分是對孩子物質(zhì)消費(fèi)成本的補(bǔ)償，另一部分是對孩子教育投入的補(bǔ)償。

（1）養(yǎng)育津貼

法國生育頭胎的家庭每月可獲得約177歐元的補(bǔ)貼，如果在三年之內(nèi)生育第二胎，則額度會上升到約600歐元，補(bǔ)貼將持續(xù)到孩子年滿6歲，如果再生育第三胎，則補(bǔ)貼會增加到900多歐元，且持續(xù)支付到孩子滿18歲。在法國，第四名子女的補(bǔ)貼額度是最高的，之后補(bǔ)貼額將隨子女?dāng)?shù)上升而下降（王鵬，2012）。自2013年改革后，收入超過一定標(biāo)準(zhǔn)的家庭養(yǎng)育津貼將會有所減少①。瑞典的撫育津貼來自政府稅收，有未滿16歲子女的家庭都可申請。普通兒童津貼為每月950克朗，如果該家庭有3個及以上孩子，則會另有每月950克朗的附加補(bǔ)貼（鄒明明，2009）。德國有子女的家庭，父母親可根據(jù)收入水平的高低領(lǐng)取金額不等的、合計(jì)14個月的父母津貼，津貼最低為每月300歐元、最高為每月1800歐元（張東明，2013）。在日本，根據(jù)2004年修訂的《兒童補(bǔ)貼法》的規(guī)定，一個家庭第一個和第二個孩子可以獲得每月每人5000日元的補(bǔ)貼，如果有三個及以上孩子，則第三個之后的孩子每人每月可以獲得10000日元的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼年限從出生直到小學(xué)三年級（胡澎，2004）。

（2）托費(fèi)補(bǔ)貼及教育津貼

在法國，孩子的托兒費(fèi)由政府予以報(bào)銷，如果是雙胞胎或多胞胎，政府還會出資雇傭保姆去家里照顧。在芬蘭，3歲以下幼兒未使用公立育兒中心者，每月可獲約人民幣560元至1600元的育兒貼補(bǔ)；3至6歲幼童未使用公立托兒設(shè)施者，每月可獲約人民幣350元至1100元的托兒貼補(bǔ)；而對于3至6歲幼童受托于私立托兒機(jī)構(gòu)者，則由政府直接貼補(bǔ)私立幼兒中心，每位幼童每月約人民幣785元至900元。在瑞典，不僅低齡兒童有教育津貼，還給16歲及以上的初中生或者高中生提供每月950克朗的拓展兒童津貼和學(xué)生補(bǔ)助（鄒明明，2009）。在新加坡，政府支付高額的托兒費(fèi)給生育孩子的家庭，即使是沒有工作的婦女也可享有托兒津貼。在韓國，低收入家庭的孩子進(jìn)入保育機(jī)構(gòu)或者托兒所，其費(fèi)用也是由政府予以補(bǔ)貼。自2013年起，韓國所有養(yǎng)育0-5歲嬰幼兒的家庭都可以獲得幼兒園保育費(fèi)或者家庭養(yǎng)育津貼（20萬韓元）（鄭效植、柳政和，2012）。

3.稅收減免

在法國，7歲以下兒童的托育費(fèi)用均可以從應(yīng)繳稅基數(shù)中扣除，企業(yè)興建托育機(jī)構(gòu)，其成本可以進(jìn)行稅前抵扣。德國、意大利、瑞典、丹麥和比利時(shí)的生育給付和每月的生活津貼不需繳稅。芬蘭的生育給付、生活津貼、托兒津貼、育兒津貼等都可以進(jìn)行稅前抵扣。新加坡稅務(wù)減免的范圍不僅包括孩子的父母，還包括祖父母甚至是女傭。首先，生育子女的父母親可以申請4000新元（約20000元人民幣）的退稅，如果生育子女四個以上，則退稅的上限高達(dá)50000新元（約25萬元人民幣），職業(yè)婦女生育第一個孩子后可少交15%的稅，每多生一個孩子，還可以再少交5%；其次，如果祖父母幫助養(yǎng)育小孩，也可獲得稅款的減免；第三，雇傭女傭照顧小孩的家庭可以少交女傭稅。

（二）減少父母，特別是母親在工作和家務(wù)勞動時(shí)間安排方面的沖突，增強(qiáng)生育意愿

1.帶薪產(chǎn)假

在法國，一次生育一個嬰兒的婦女，其第1胎產(chǎn)假為16周，第2胎以上產(chǎn)假為26周；生育雙胞胎者產(chǎn)假為34周，生育3胞胎產(chǎn)假46周。瑞典的孕婦有權(quán)利在產(chǎn)前和產(chǎn)后各帶薪休產(chǎn)假7個星期。意大利婦女的產(chǎn)假有22周，休假期間可拿到80%的薪資。英國2010年起實(shí)行了新的產(chǎn)假方案，將女性的產(chǎn)假時(shí)間從半年延長到一年，產(chǎn)假的頭6個星期，產(chǎn)婦可以領(lǐng)取90%的工資，以后的33個星期，每周可以領(lǐng)取最多112.75英鎊（約人民幣1100元）。德國的產(chǎn)假是分娩前6周加分娩后8周，這期間孕產(chǎn)婦領(lǐng)取全額薪資，領(lǐng)取的全額薪資由政府福利部門支付一部分（每天13歐元，每周五天），剩下由雇主支付。亞洲國家的產(chǎn)假時(shí)間相對比較短，日本婦女產(chǎn)假為14周，期間能獲得60%的薪資，韓國婦女的產(chǎn)假只有90天，但期間可以獲得全額薪資。新加坡的法定強(qiáng)制性產(chǎn)假為8周，休假者可領(lǐng)取全額薪資，之后雇員可通過與雇主協(xié)商休最長16周的非強(qiáng)制性產(chǎn)假，休假期間領(lǐng)取50%薪資，非強(qiáng)制性產(chǎn)假期間領(lǐng)取的薪資由政府負(fù)擔(dān)。

2.帶薪育兒假或臨時(shí)假

除了婦女的產(chǎn)假，不少國家還設(shè)計(jì)了可由男女雙方共同享有的帶薪育兒假。2007年起德國新生兒父母可以享有合計(jì)12-14個月的帶薪育兒假，期間領(lǐng)取三分之二的薪酬，最高不超過每月1800歐元（約1.5萬元人民幣）。在瑞典，所有工作的父母每生育一個子女都享有16個月的帶薪育兒假，薪資費(fèi)用由國家和雇主分?jǐn)?。其中，?90天可以拿到原工資的77.6%，后90天可以領(lǐng)取固定金額的薪水。

除了帶薪育兒假，不少國家還有帶薪臨時(shí)假。瑞典12周歲以下兒童的父母每年可有最長60天的帶薪臨時(shí)父母假。荷蘭的父母親每年可申請最多10天的親職假，在短期照顧假期間，雇主應(yīng)支付至少70%薪資。如果家里有患有致命疾病的子女，其父母親還被允許每年多請最長6周的長期照護(hù)假期。

3.無薪育兒假

法國的女性員工可以申請最長3年的無薪育兒假，荷蘭的女性員工可以申請最長6個月的無薪非全日育兒假。休無薪育兒假使得人們能夠安心在家撫養(yǎng)孩子，而不用擔(dān)心以后無法重返職場。

4.父親假

有的國家或地區(qū)對男性給予假期，以便父親能給配偶提供支持以及照顧嬰兒。例如法國男性在妻子生產(chǎn)時(shí)，享有14天的產(chǎn)假，期間可領(lǐng)取全額的薪資①參見：法國總統(tǒng)打算延長男性產(chǎn)假長達(dá)半年薪水照拿福利更多，都市快報(bào)，2013－03－10，http://hzdaily.hangzhou.com. cn/dskb/html/2013-03/10/content_1450236.htm。。瑞典《父母親產(chǎn)假法》規(guī)定，16個月的帶薪產(chǎn)假中有2個月必須由父親享有。芬蘭規(guī)定男性享有18天的父親假，葡萄牙的男性則有20天，還規(guī)定其中有5天是父親必須要休的假（徐安琪、張亮，2009）。

5.彈性工作時(shí)間和空間

在那些產(chǎn)假或育兒假較短的國家，政府出臺的政策致力于讓照料孩子的父母親在彈性工作制下就業(yè)，或者利用先進(jìn)技術(shù)使得辦公空間不再局限在辦公室。2000年新加坡在公共部門推行彈性工作制，2004年時(shí)進(jìn)一步完善了一系列有關(guān)彈性工作制的規(guī)定②參見：Work-Life Grant for flexible work arrangements，Ministry of Manpower of Singapore website，http://www.mom.gov.sg/ employment-practices/good-work-practices/work-life-grant。。2010年時(shí)韓國也在公共部門試行了彈性工作制，允許公務(wù)員自由選擇上下班時(shí)間以及在家遠(yuǎn)程辦公③參見：近三成韓國公務(wù)員傾向“彈性工作”，新華網(wǎng)，http:// news.xinhuanet.com/world/2010-12/18/c_12893783.htm，2010-12-10。。

（三）提供子女入托入學(xué)方面的便利，減輕家庭培養(yǎng)子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

1.增加各類學(xué)期教育及義務(wù)教育階段的服務(wù)供給

根據(jù)韓國《低生育老齡社會基本計(jì)劃》，政府通過引入評價(jià)認(rèn)證制度提高民間保育服務(wù)的質(zhì)量，以減低人們對于子女無法接受高質(zhì)量的保育服務(wù)的憂慮。在日本，從1994起先后制訂并施行了“天使計(jì)劃”、“新天使計(jì)劃”及《少子化社會對策基本法》，其主要措施包括充實(shí)學(xué)齡前兒童的教育和保育工作，實(shí)施社區(qū)育兒援助等。2007年開始還實(shí)施“放學(xué)后孩子計(jì)劃”，使得孩子們在放學(xué)后也有安全及健康的活動場所。除此之外，日本還通過上學(xué)援助、學(xué)費(fèi)減免、獎學(xué)金等方法減輕家庭的教育費(fèi)負(fù)擔(dān)。德國2007年通過的父母金法案中提出，要在2013年前為3歲以下兒童增設(shè)75萬個入托位置，以解決入托難的問題。而且，從2013年起，各地不能以任何理由拒絕任何3歲以下兒童入托。

2.鼓勵雇主在職場內(nèi)設(shè)立育兒設(shè)施

不少國家呼吁雇主參與到鼓勵生育的行動中來。法國政府對于投資興建托兒機(jī)構(gòu)的企業(yè)予以成本稅前列支的優(yōu)惠政策，日本則通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵規(guī)模較大的企業(yè)在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立育兒設(shè)施。

（四）其他相關(guān)政策

1.住房福利

新加坡政府允許有子女的夫婦優(yōu)先購買政府保障性住房“組屋”，而且年輕夫妻可以分兩次支付新組屋的定金。韓國的《低生育老齡社會基本計(jì)劃》中則規(guī)定，每年提供5萬戶的住宅援助，援助對象是無住宅并且低收入的新婚夫婦（低收入的標(biāo)準(zhǔn)為前年度城市工人平均收入的70%以下、雙職工夫婦的收入在100%以下）。在日本的“天使計(jì)劃”、“新天使計(jì)劃”及《少子化社會對策基本法》中，都將整合有利于育兒的住宅和生活環(huán)境作為努力的基本方向之一，具體措施則包括普及有助于育兒支援的住宅改進(jìn)、謀求確保優(yōu)質(zhì)的住宅和生活環(huán)境等。

2.改善孕期與母嬰保健服務(wù)，同時(shí)加大對生育困難人群的支持

日本從1994年的“天使計(jì)劃”就開始完善母子保健醫(yī)療體制，到2004年“新天使計(jì)劃”期間，這一工作已經(jīng)基本完成。2003年9月施行《少子化社會對策基本法》時(shí)又進(jìn)一步完善了兒童醫(yī)療體制，實(shí)現(xiàn)了對兒童健康的援助計(jì)劃。對于產(chǎn)前檢查的費(fèi)用等提供補(bǔ)貼。韓國在《低生育老齡社會基本計(jì)劃》中則規(guī)定對于孕婦的產(chǎn)前檢查費(fèi)用予以補(bǔ)貼，對新生兒實(shí)施醫(yī)療服務(wù)援助，對孕產(chǎn)婦和新生兒給予營養(yǎng)指導(dǎo)，而且對新生兒的預(yù)防接種給予國家補(bǔ)貼。

有些國家還向生育困難人群提供資金或技術(shù)支持，例如新加坡政府會承擔(dān)75%的輔助生育技術(shù)治療的費(fèi)用。

3.根據(jù)國情從婚戀等方面入手營造鼓勵生育的社會氛圍

日本政府提出將政策范圍擴(kuò)展到“戀愛、婚姻”援助，為年輕人組建家庭提供咨詢，特別是在就業(yè)和經(jīng)濟(jì)自立方面提供支援。日本政府還通過大力宣傳，糾正性別分工和職場優(yōu)先的企業(yè)氛圍。在法國，法律保護(hù)非婚生子女的合法權(quán)益。1999年通過的《緊密關(guān)系民事協(xié)議》明確規(guī)定契約式同居期間生育的孩子享有與婚內(nèi)生育同樣的權(quán)利。

二、各國鼓勵生育政策傳遞出的政策制定理念

（一）生育決策是由多種因素共同作用的結(jié)果，因而鼓勵生育的社會政策必須全面考慮生命周期的各個階段，并從大處著眼小處著手

人們生育決策的做出受到多方面因素的影響，除了本國本民族的文化傳統(tǒng)外，經(jīng)濟(jì)水平、時(shí)間限制、個人偏好、身體素質(zhì)等都會起到正向或負(fù)向的作用。因而，鼓勵生育的政策也需要從生命周期的各個階段考慮。

制定鼓勵生育的社會政策時(shí)，要先將生育和養(yǎng)育子女的過程進(jìn)行細(xì)分，對每個階段的主要障礙進(jìn)行羅列，然后再提出有針對性的政策建議。社會政策的設(shè)計(jì)要從大處著眼、從小處著手。例如，減輕生育子女家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是鼓勵生育政策的主要出發(fā)點(diǎn)，除了生育和撫養(yǎng)行為本身產(chǎn)生的費(fèi)用外，還需要考慮一些附加成本。法國的鼓勵政策中，甚至有第三及以上子女可享受交通費(fèi)用減免的規(guī)定。而日本將設(shè)計(jì)適合養(yǎng)育孩子的住宅和居住環(huán)境也作為鼓勵生育政策的重要部分。

（二）雖然生育孩子主要是家庭的責(zé)任，但也關(guān)系到全社會的發(fā)展，所以需要整合社會各界的力量

家庭是社會的細(xì)胞，家庭的健康與否會影響到全社會的發(fā)展。雖然生育是家庭的決定和責(zé)任，但也需要社會各界的關(guān)注和參與。

歐美國家的社會政策中，強(qiáng)調(diào)企業(yè)主也需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。產(chǎn)婦或其配偶休產(chǎn)假和育兒假期間所獲得的補(bǔ)貼，有相當(dāng)一部分由企業(yè)承擔(dān)，有一些育兒設(shè)施由企業(yè)興建。

亞洲國家，特別是在日本，更傾向于構(gòu)建一個全社會成員相互合作的育兒體系，充分挖掘社區(qū)居民互助的潛力，調(diào)動民間團(tuán)體的積極性，強(qiáng)調(diào)社區(qū)在兒童安全保護(hù)（特別是放學(xué)后的時(shí)間）方面的作用，謀求社區(qū)育兒援助點(diǎn)的整合及功能的完善。

（三）制定各種鼓勵生育的社會政策要最大限度的考慮孩子的利益

鼓勵生育是因?yàn)楹⒆邮菄液蜕鐣奈磥?，因而從孩子利益的角度出發(fā)制定社會政策是非常重要的。雖然補(bǔ)貼額度的增加和假期的延長都由孩子父母領(lǐng)取和享有，但最終是為了是孩子能夠獲得充足的營養(yǎng)、足夠的關(guān)愛和保證優(yōu)質(zhì)的教育。

三、對我國相關(guān)社會政策制定的啟示

縱觀各國的生育政策演變，其發(fā)展歷程各不相同，鼓勵生育政策的實(shí)施早晚不一，最終的實(shí)施效果也有差異。我們可以從中得出如下的啟示：

（一）生育政策的制定必須以國家人口發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)，在不同的歷史階段應(yīng)該及時(shí)予以調(diào)整

任何一種社會政策的制定都必須切合國情，而生育政策的制定必須以國家人口發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)。當(dāng)情況發(fā)生變化時(shí)，要及時(shí)做出果斷而適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

表1 20世紀(jì)70年代以來部分國家總和生育率變化及社會政策演變

以法國為例。二戰(zhàn)之前，《拿破侖法典》的頒布很大的抑制了人們的生育意愿，不愿土地被分割的人們只能減少子嗣的數(shù)量。二戰(zhàn)后，戰(zhàn)爭損失了大量人口，因此當(dāng)時(shí)的領(lǐng)袖鼓勵人們?yōu)榱藝野l(fā)展而多生育子女，政府也開始大力推行人口政策。到20世紀(jì)70年代時(shí)，雖然已經(jīng)實(shí)行了對孕產(chǎn)婦發(fā)放補(bǔ)貼等鼓勵措施，但鼓勵生育的力度并不足以抵消結(jié)婚率下降、離婚率上升、婦女就業(yè)困難、墮胎合法化等帶來的負(fù)面影響；于是，法國政府加大了鼓勵生育的社會政策的力度，不僅從經(jīng)濟(jì)上給予名目繁多的高額補(bǔ)貼，還制定法律保護(hù)生育子女的婦女的就業(yè)崗位，同時(shí)從法律上確保非婚生子女享有與婚生子女同樣的權(quán)利。目前法國的總和生育率已經(jīng)回升到2.0，接近更替水平。

一些人口轉(zhuǎn)變是在政府干預(yù)下完成的國家，情況也是如此。新加坡的人口政策就始終緊隨人口變動情況變化。1965年新加坡獨(dú)立后實(shí)行限制生育的政策，使得總和生育率在11年的時(shí)間里從5以上下降到更替水平以下；20世紀(jì)80年代末以后，新加坡的總和生育率始終處于世界最低水平，因而政府開始出臺鼓勵生育的政策，而且鼓勵力度不斷加大。

就中國而言，實(shí)行了三十多年的獨(dú)生子女政策改變了我們的人口結(jié)構(gòu)，老齡少子化社會已經(jīng)形成，2012年開始我國的勞動力人口已經(jīng)出現(xiàn)了絕對數(shù)量的下降。而根據(jù)人口發(fā)展的慣性，如果不及時(shí)改變當(dāng)前的局面，深度老齡化、社會保障體系壓力增大、勞動力供給不足等問題都將接踵而至。為此，我們必須根據(jù)國情及時(shí)進(jìn)行政策的調(diào)整。

（二）生育水平由高到低易、從低到高難，一旦人們的生育行為因生育觀念等因素改變，鼓勵生育的社會政策要發(fā)揮作用需要耐心和時(shí)間。

做出生育政策調(diào)整很重要，何時(shí)做出調(diào)整則更為重要。當(dāng)人們的生育意愿較高時(shí)，通過技術(shù)手段和行政命令將生育水平壓低比較容易辦到。當(dāng)人們的生育意愿降低后，鼓勵生育的社會政策要奏效可能需要等待很長時(shí)間。

表2 20世紀(jì)以來部分國家鼓勵生育政策實(shí)施及效果

1990年以來的數(shù)據(jù)表明①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站；國際數(shù)據(jù)：http://data.stats.gov.cn/workspace/index；jsessionid=119484A5C9CB9786B07B3C3C BAC77458?m=gjnd。，法國的總和生育率有較為明顯的上升，德國的總和生育率處于波動狀態(tài)，芬蘭和瑞典自1997年穩(wěn)步上升后，2010年起又開始下降。而亞洲國家和地區(qū)中，日本和韓國均自2006年有所回升，新加坡自2011年才回升。從數(shù)據(jù)上看，在多數(shù)國家鼓勵生育的社會政策都產(chǎn)生了效果。但如果將鼓勵生育的社會政策實(shí)行和生育水平開始回升的時(shí)間進(jìn)行比較，會發(fā)現(xiàn)這需要很長的時(shí)間和很大的耐心。

前車之鑒告訴我們，社會政策的影響力往往需要時(shí)間和耐心來發(fā)酵。目前，對于中國民眾的生育行為是否已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)各異，我們必須做好兩手準(zhǔn)備：一方面，要考慮應(yīng)對由于政策松綁帶來的生育水平大幅反彈，另一方面也要考慮生育水平仍保持目前極低水平的可能，并準(zhǔn)備應(yīng)對的措施。一旦后一種情況發(fā)生，就可以及時(shí)出臺鼓勵生育的政策。

（三）人口政策的制定不能只關(guān)注人口數(shù)量的變化，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注人的全面發(fā)展。

國家的富強(qiáng)和社會的進(jìn)步不僅有賴于一定規(guī)模的人口，更取決于高質(zhì)量的勞動力。中國夢要實(shí)現(xiàn)，我們必須從人力資源大國轉(zhuǎn)變成為人力資本強(qiáng)國。而這種轉(zhuǎn)變要求當(dāng)前的人口政策不能僅僅關(guān)注人口的出生，更要關(guān)注他們的成長和教育。

在這一點(diǎn)上，日本、新加坡的鼓勵生育政策都是比較好的榜樣。他們的社會政策中很多都是針對人力資本投資的政策，包括：對各級正規(guī)教育的投入和補(bǔ)貼、重視孩子健康水平的提高、對于因生育子女而長時(shí)間中斷就業(yè)的婦女予以培訓(xùn)、引進(jìn)符合國家社會發(fā)展需要的勞動力，等等。而反觀我國的人口政策，仍更多地聚焦于人口數(shù)量的多少這一問題上，對人力資本投資關(guān)注不足。日本、新加坡政府對人力資源的重視，以及在人力資本投資方面的做法，無疑為我國提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（四）鼓勵生育的社會政策要與國情相符合，不能照搬國外的經(jīng)驗(yàn)。

中國人口問題的復(fù)雜性在世界范圍內(nèi)都是少有的。雖然人口總量由于慣性的作用會在相對較長的時(shí)間內(nèi)繼續(xù)增長，但人口結(jié)構(gòu)卻不斷惡化，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會發(fā)展帶來很大的隱患，而人口規(guī)模巨大和地區(qū)發(fā)展水平差異明顯又使我國制定人口政策時(shí)很難做出抉擇。從各國的經(jīng)驗(yàn)來看，政策的制訂必須與國情和國力相符，不能照搬國外的經(jīng)驗(yàn)。

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Low Fertility Rate Countries’Pronatalist Policies and the Enlightenment to China

YANG Xin
（Institute of Urban and Population Development Studies，Shanghai Academy of Social Science，Shanghai，200020）

The paper introduces the pronatalist policies of low fertility rate countries，summarizes the ideologies of policy for mulation.The practice of these countries shows government should adjust the population policy in different historical period according the status of population development as well as economic and social development.And the population policies should pay attention on not only the quantity but also the quality of population.Once the child-bearing willingness of people reduces，the effect of encouraging social policy will be very limit.

low birth level；pronatalist policy；social policy

C924.1

A

1007-0672（2016）01-0007-06

2015-07-22

本研究為2012年度國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目《新生代農(nóng)民工群體研究》（12&ZD080）中期成果。

楊昕，女，上海人，上海社會科學(xué)院副研究員，博士，研究方向：人口發(fā)展與社會政策。