石　成，陳　強(qiáng)

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海　200092)

?

法國政府創(chuàng)新治理能力建設(shè)的行動邏輯及實踐啟示

石成，陳強(qiáng)

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092)

面對國家科技創(chuàng)新能力相對走弱和國際范圍內(nèi)科技創(chuàng)新治理體系的深刻變化，2009年以來，法國政府著力推進(jìn)創(chuàng)新治理能力建設(shè)。本文分析了制約法國科技創(chuàng)新的體制羈絆，著重從政府加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)、整合創(chuàng)新主體、優(yōu)化資源配置、營造創(chuàng)新環(huán)境、強(qiáng)化執(zhí)行控制等方面梳理法國政府創(chuàng)新治理能力建設(shè)的行動邏輯，并從法國政府的實踐中總結(jié)出若干啟示。

法國；政府；創(chuàng)新治理能力

1　引言

20世紀(jì)90年代以后，法國沒能跟上全球范圍內(nèi)以信息技術(shù)為代表的科技革命步伐，科技創(chuàng)新能力相對走弱，市場份額不斷縮小，GDP增長率低于2.5%，失業(yè)率長期在9%左右的高位徘徊。在歐洲工商管理學(xué)院與世界知識產(chǎn)權(quán)組織聯(lián)合發(fā)布的《2010年全球創(chuàng)新指數(shù)》(Global Innovation Index，GII)報告中，法國創(chuàng)新指數(shù)在全球排名僅列第22位。根據(jù)2010年《歐盟創(chuàng)新記分牌》(European Innovation Scoreboard，EIS)的排名，法國創(chuàng)新績效在歐盟成員國排第11名，稍高于歐盟平均水平，處于“創(chuàng)新追趕者”的行列。

對于法國科技創(chuàng)新能力相對走弱的原因有多方面的分析。歐盟委員會從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度，認(rèn)為法國過度依靠對科技創(chuàng)新依賴度并不高的服務(wù)業(yè)，而不依靠高科技產(chǎn)品來平衡貿(mào)易[1]，科技創(chuàng)新內(nèi)生動力不足是影響其科技創(chuàng)新能力的因素之一。就科技創(chuàng)新本身而言，體制上的羈絆被認(rèn)為是影響法國科技創(chuàng)新能力提升的一個重要原因。

2　體制羈絆：法國創(chuàng)新治理體系的不足

2.1創(chuàng)新戰(zhàn)略不明，創(chuàng)新主體各行其是

2009年之前，法國缺乏統(tǒng)一而明確的創(chuàng)新戰(zhàn)略，公共科研機(jī)構(gòu)各自研究戰(zhàn)略的集合實際構(gòu)成了法國的科研戰(zhàn)略[2]。公共科研機(jī)構(gòu)作為這些領(lǐng)域研發(fā)活動的主要執(zhí)行者，構(gòu)成了法國主要的科技創(chuàng)新力量，在戰(zhàn)略選擇方面擁有高度自主權(quán)，科研重點雖在一定程度上各有側(cè)重，但重疊依然嚴(yán)重?！皣铱茖W(xué)研究中心”(Centre National de la Recherche Scientifique，CNRS)的科研領(lǐng)域涵蓋包括基礎(chǔ)研究在內(nèi)的幾乎所有領(lǐng)域。在生命科學(xué)領(lǐng)域，INSERM、INRA、CEA、CNRS都在開展科學(xué)研究，但研究方向、進(jìn)程、方法、成果卻互不相通。

頂層設(shè)計的缺失,也使法國科技創(chuàng)新的中心地位得不到真正意義上的確立和落實。長期以來，法國的科技創(chuàng)新主要集中在與國防、安全等方面密切相關(guān)的戰(zhàn)略領(lǐng)域。根據(jù)2010年OECD的統(tǒng)計，法國公共研發(fā)預(yù)算的27.7%投向了國防領(lǐng)域，遠(yuǎn)高于歐盟27國12.4%的比例，而用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共研發(fā)預(yù)算只占17%。由于在軍事、能源等戰(zhàn)略領(lǐng)域科技創(chuàng)新投入回報相對穩(wěn)定，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域科技創(chuàng)新投入的風(fēng)險較高，政府始終難以下定決心并采取有效措施加大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域科技創(chuàng)新投入力度。公共科研機(jī)構(gòu)、國有大型壟斷企業(yè)為了維護(hù)自身的穩(wěn)定和科研生態(tài)，缺乏對國際科技發(fā)展趨勢做出快速反應(yīng)，并對自身科研計劃及時調(diào)整的積極性。

2.2決策機(jī)構(gòu)缺失，管理層面缺乏協(xié)調(diào)

2013年以前，法國科技創(chuàng)新管理體系分為政策制定(政府相關(guān)部門)、操作(資助、評估機(jī)構(gòu)等)和執(zhí)行(創(chuàng)新主體)三個層面，沒有一個強(qiáng)有力的決策機(jī)構(gòu)。高等教育和科研部(Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche，MESR)主要負(fù)責(zé)科技創(chuàng)新政策制定，工業(yè)、經(jīng)濟(jì)與金融部負(fù)責(zé)工業(yè)和能源研究，國防部、勞動與社會事務(wù)部、文化部等其他部門也都涉及科技創(chuàng)新工作[1]。2006年，法國成立了由總理牽頭的“國家科學(xué)與技術(shù)高級理事會”(Haut Conseil de la Science et de la Technologie)，但僅限于對科研創(chuàng)新政策提供咨詢，政府仍然缺乏有力的決策和有效的協(xié)調(diào)。決策機(jī)構(gòu)的缺失，很難使高等教育和科研部制定的科技創(chuàng)新政策在高校和公共科研機(jī)構(gòu)之外充分發(fā)揮作用。

2.3企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，中小企業(yè)創(chuàng)新投入積極性不高

2011年，法國公共預(yù)算占GDP的55.9%，是OECD成員國中除丹麥之外最高的國家[3]。政府公共開支過大，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。根據(jù)2011年世界銀行的統(tǒng)計，法國企業(yè)總稅率達(dá)到64.8%，遠(yuǎn)高于歐洲44.61%的平均水平。企業(yè)支付的勞動力成本占商業(yè)利潤的比例為51.7%，也高于歐洲28.67%(2012年世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù))的平均水平。相當(dāng)一部分企業(yè)，尤其是中小企業(yè)苦于生計，不得不尋找出路，減少研發(fā)投入。2010年，法國創(chuàng)新型企業(yè)占53.5%(德國為79%)，只有40%的企業(yè)同時在產(chǎn)品和工藝涉及創(chuàng)新(德國為60%)[3]，研發(fā)支出(Dépense Intérieure de Recherche et Développement，DIRD)只有55%來自企業(yè)(德國為66%)。在企業(yè)科技研發(fā)支出中，大型企業(yè)貢獻(xiàn)了89%，科技創(chuàng)新導(dǎo)向的中小企業(yè)嚴(yán)重不足[1]，小微企業(yè)高科技強(qiáng)度和中高科技強(qiáng)度的DIRD所占比重相對較小。

2.4資源配置僵化，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化不足

從政府研發(fā)投入(Dépense Nationale de Recherche et Développement-Adminstration，DNRDA)的方向看，2011年，法國政府研發(fā)投入191億歐元中，76.4%投向了公共機(jī)構(gòu)(包括公共科研機(jī)構(gòu)、高等教育機(jī)構(gòu)等)，企業(yè)獲得22億歐元資助，占11%(見圖1)。公共機(jī)構(gòu)的預(yù)算中，人員規(guī)模是資源配置的主要參考，人頭費占據(jù)了很大部分。由于法國公共科研機(jī)構(gòu)的科研人員享受公務(wù)員待遇，缺乏淘汰和晉升評估機(jī)制，優(yōu)越的條件和穩(wěn)定的職位致使機(jī)構(gòu)臃腫龐大，論資排輩，人才流失，對科研進(jìn)展反應(yīng)遲鈍，成果轉(zhuǎn)化積極性不高[4]。

資料來源：MENESR-DGESIP/DGRI-SIES。圖1　2011年法國研發(fā)經(jīng)費配置情況

從政府研發(fā)投入的性質(zhì)看，競爭性的項目資助比重較低。2008年和2012年，法國政府在高等教育機(jī)構(gòu)對項目的資助分別只占7%和12%，在公共科研機(jī)構(gòu)對項目的資助只占7%和10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所比較的經(jīng)合組織其他國家水平。只有像“投資未來計劃”(Programme des Investissement d’Avenir，PIA)中“卓越創(chuàng)新領(lǐng)域開拓項目”(Idex)等少數(shù)情況在開始階段需要競爭。

3　打破困局：法國政府創(chuàng)新治理能力建設(shè)的行動邏輯

2006年《科研規(guī)劃法》(Loi de Programme Pour la Recherche)初步構(gòu)建了法國的科技創(chuàng)新治理體系。以2009年編制創(chuàng)新戰(zhàn)略為新的起點，法國政府對治理體系進(jìn)行了進(jìn)一步完善，通過加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)能力，將公共科研機(jī)構(gòu)各自的科研戰(zhàn)略凝練形成國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，并以此指導(dǎo)重大科技創(chuàng)新計劃；優(yōu)化資源配置能力，將公共科研機(jī)構(gòu)、高等教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)整合成多種形式的科技創(chuàng)新共同體，并以此為指向，以重大科技創(chuàng)新計劃為基礎(chǔ)配置創(chuàng)新資源；提高營造創(chuàng)新環(huán)境能力，通過減免稅收、幫助融資、鼓勵轉(zhuǎn)化、提高員工技能、增強(qiáng)國際競爭力等手段鼓勵企業(yè)參與創(chuàng)新；強(qiáng)化執(zhí)行控制能力，堅持依法治理，對公共機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新活動實施第三方評估，完善對公共機(jī)構(gòu)的合同式管理。通過以上方面的努力，法國不斷調(diào)整政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域和手段，加強(qiáng)政府創(chuàng)新治理能力建設(shè)。

3.1加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)

(1)制定創(chuàng)新戰(zhàn)略，把握科技發(fā)展方向。2009年，法國首次編制《科研與創(chuàng)新國家戰(zhàn)略(2009—2012)》(Stratégie Nationale de Recherche et d’Innovation，SNRI)，確立了“科技創(chuàng)新在法國社會和經(jīng)濟(jì)的中心地位”，以及健康、福利、食品與生物技術(shù)，環(huán)境技術(shù)與生態(tài)技術(shù)，信息、通信與納米技術(shù)等與社會發(fā)展緊密結(jié)合的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域[5]。正是在此引領(lǐng)下，“生命科學(xué)與健康研究聯(lián)盟”“能源研究協(xié)調(diào)聯(lián)盟”“數(shù)字科學(xué)與技術(shù)聯(lián)盟”“環(huán)境研發(fā)聯(lián)盟”相繼成立。相應(yīng)地，國家科研署(Agence Nationale de la Recherche，ANR)對科研項目的資助更傾向于這些優(yōu)先領(lǐng)域。2010年后，“投資未來計劃”對這些領(lǐng)域給予了更充分的資金支持，科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)路線圖也得以編制[6]。2013年，法國又制定新一輪的《國家科研戰(zhàn)略(2015—2020)》(Stratégie Nationale de Recherche)，經(jīng)過廣泛討論，形成了《法國—歐洲2020，科研、技術(shù)轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新的戰(zhàn)略議程》(France Europe 2020，Un agenda stratégique pour la recherche，le transfert et l’innovation)。

(2)成立決策機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)創(chuàng)新戰(zhàn)略決策。2013年，法國成立由26人組成、總理擔(dān)任主席的“科研戰(zhàn)略委員會”(Conseil Stratégique de la Recherche，CSR)，成員除1名“法國大區(qū)委員會”(Association des régions de France)辦公室成員、2名國會議員外，其余均來自科技、經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新等領(lǐng)域。委員會不再僅僅承擔(dān)咨詢功能，而是負(fù)責(zé)研究確定國家科技創(chuàng)新優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，制定有效支持措施，并對科技創(chuàng)新進(jìn)程進(jìn)行績效和有效性評價，進(jìn)而強(qiáng)化政府決策功能[7]。

3.2優(yōu)化資源配置

為了在創(chuàng)新主體之間實現(xiàn)更有效的資源整合和成果共享，加強(qiáng)企業(yè)科技創(chuàng)新能力，法國從整合創(chuàng)新主體入手，橫向在不同區(qū)域打造各具特色的“競爭極”(Ple de la Compétitivité)，建立“大學(xué)—科研機(jī)構(gòu)共同體”(Communauté d’universités)；縱向以科研領(lǐng)域為基礎(chǔ)建立五個“優(yōu)先領(lǐng)域研發(fā)聯(lián)盟”(Alliances thématiques)，形成立體的科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，并以整合后的創(chuàng)新主體為主要資助對象，增強(qiáng)創(chuàng)新資源配置的統(tǒng)籌性和競爭性。

(1)整合創(chuàng)新主體，改變資源配置的指向性?！案偁帢O”旨在匯集各地區(qū)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體。法國政府在全國范圍確定了67個“競爭極”，既涵蓋了汽車、航空航天、核能等傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，也包括了微電子與通信、生物技術(shù)、納米科技等新興領(lǐng)域。2013年，法國在“科研與高等教育極”(Ple de Recherche et d’Enseignement Supérieur，PRES)基礎(chǔ)上將全國高校組成25個區(qū)域或區(qū)域間的“大學(xué)—科研機(jī)構(gòu)共同體”[6]，實現(xiàn)集群內(nèi)高等教育機(jī)構(gòu)人力、物力、財力資源轉(zhuǎn)移與共享，共同參與國際學(xué)術(shù)競爭[8]?！皟?yōu)先領(lǐng)域研發(fā)聯(lián)盟”則立足于協(xié)調(diào)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新主體。2009年以來，“生命科學(xué)與健康研究聯(lián)盟”“能源研究協(xié)調(diào)聯(lián)盟”“環(huán)境研發(fā)聯(lián)盟”“數(shù)字科學(xué)與技術(shù)聯(lián)盟”“國家人文和社會科學(xué)研究聯(lián)盟”五個研發(fā)聯(lián)盟相繼成立。

隨著區(qū)域間、領(lǐng)域間科技創(chuàng)新共同體的建立，法國科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)逐漸形成，資源配置從指向單體轉(zhuǎn)而指向共同體，使科技創(chuàng)新產(chǎn)生合力，加強(qiáng)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化，提高創(chuàng)新績效。在“競爭極”發(fā)展過程中，政府分別于第一期和第二期各投入15億歐元予以支持[9]，對高等教育機(jī)構(gòu)的管理模式、資助模式由原來與高校簽訂合同調(diào)整為與共同體簽訂合同。

科技創(chuàng)新共同體政策同時也構(gòu)成了法國區(qū)域創(chuàng)新政策的重要部分。經(jīng)過調(diào)整，中央及地方政府對科技創(chuàng)新共同體的資助要求其發(fā)展戰(zhàn)略與國家戰(zhàn)略、區(qū)域戰(zhàn)略相契合。這樣，使國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的引領(lǐng)得以落實，并形成區(qū)域特色和相對優(yōu)勢，增強(qiáng)國際范圍內(nèi)的可見度和競爭優(yōu)勢?？萍紕?chuàng)新共同體實際上成為了國家戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略之間、國家政策和區(qū)域政策之間的紐帶，國家通過對區(qū)域創(chuàng)新合作體的資助提高地區(qū)創(chuàng)新的積極性，通過對區(qū)域創(chuàng)新合作體的引導(dǎo)影響地區(qū)創(chuàng)新戰(zhàn)略。

(2)以重大計劃為基礎(chǔ)，增強(qiáng)資源配置的統(tǒng)籌性。2010年法國開始實施的“投資未來計劃”籌集資金總規(guī)模為350億歐元，是目前政府主要的科技創(chuàng)新資助渠道，在尖端研究中心建設(shè)、科研資助、企業(yè)扶持、醫(yī)療保健和生物技術(shù)、運(yùn)輸業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、能源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、就業(yè)與社會公正九個領(lǐng)域按比例分配資金?！巴顿Y總署”(Commissaire Général à l’Investissement，CGI)統(tǒng)籌計劃的規(guī)劃與實施，分別與ANR、OSEO等十個機(jī)構(gòu)簽訂41個委托協(xié)議負(fù)責(zé)執(zhí)行，支持重點科技創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展、提高創(chuàng)新主體科技創(chuàng)新能力[10]，不同渠道的資助項目得以整合。

(3)加強(qiáng)項目資助力度，提高資源配置的競爭性?！皣铱蒲惺稹敝饕蝿?wù)就是對競爭性科研項目提供資助。評審過程主要由專家評估委員會(Comité d’évaluation)經(jīng)過兩輪評議，競爭較為激烈，2013年7209個申請項目中僅1068個獲得資助。2014年，國家科研署對評審過程進(jìn)行了改革。專家評審的兩輪程序保持不變，但增加同行評議，將之前的一階段評審變?yōu)閮呻A段評審。經(jīng)過第一階段的同行評議，只有33.6%的有效申請項目進(jìn)入第二階段專家評審[11]。

3.3營造創(chuàng)新環(huán)境

2012年11月，法國頒布《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高競爭力、增加就業(yè)的國家公約》(Pacte National pour la Croissance，la compétitivité et l’emploi)，著重突出企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，為企業(yè)創(chuàng)新營造良好的環(huán)境[12]。

(1)減免企業(yè)稅收，鼓勵科研創(chuàng)新活動?！翱蒲卸愂招刨J政策”(Crédit.Impt.Recherche.，CIR)是法國最為重要的科技創(chuàng)新財政政策，有力支持了法國科技創(chuàng)新。根據(jù)GECIR的統(tǒng)計，2012年法國共有15281家企業(yè)享受稅收減免，其中250人以下的企業(yè)13578家，占75.9%。但從稅收減免數(shù)額來看，250人以下的企業(yè)減免16.75億歐元，占減免總額53.33億歐元的31.4%。為了使稅收政策更多惠及中小企業(yè)，2013年實施的“創(chuàng)新稅收信貸政策”(Crédit.Impt.Innovation.，CII)允許中小企業(yè)創(chuàng)新項目經(jīng)過認(rèn)證后，開發(fā)人員和材料費用，工程轉(zhuǎn)包費用，專利、制圖費，固定資產(chǎn)折舊費等支出享受減稅。

(2)扶持企業(yè)起步，幫助中小企業(yè)融資。法國企業(yè)風(fēng)險投資占GDP的比例高于歐洲平均水平，但主要集中在對成熟企業(yè)和已經(jīng)獲得投資企業(yè)的后期投資，而種子投資和初創(chuàng)投資不足[13]。為此，“投資未來計劃”中設(shè)立了6億歐元的“國家起步基金”(Fonds national d’amor?age)來扶持中小企業(yè)應(yīng)對初創(chuàng)階段資金不足的困難。

為了方便中小企業(yè)融資，法國2013年將“中小企業(yè)創(chuàng)新成長集團(tuán)”(OSEO)、“信托局”(Caisse des Dépts et Consignations，CDC)和“戰(zhàn)略投資基金”(Fonds Stratégique d’Investissement，F(xiàn)SI)整合成立“公共投資銀行”(Banque Publique d’Investissement，Bpifrance)，為中小企業(yè)提供貸款和擔(dān)保。當(dāng)年，為企業(yè)發(fā)放普通貸款37億歐元，發(fā)展貸款13億歐元，短期貸款40億歐元，風(fēng)險擔(dān)保46億歐元[13]。另外，政府還決定額外提供3.5億歐元“公共擔(dān)保金”，為小型企業(yè)發(fā)放5億歐元短期貸款。成立“中小企業(yè)股票交易所”(EnterNext)，實施“中小企業(yè)股票儲蓄計劃”(PEA-PME)，將法國民眾的儲蓄更好地導(dǎo)向企業(yè)，尤其是中小企業(yè)籌資[14]。

(3)寬容創(chuàng)業(yè)失敗，鼓勵企業(yè)主持續(xù)成長。法國現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂于2006年，企業(yè)破產(chǎn)后，企業(yè)主將在國家銀行檔案里被打上“040”的字樣，幾乎不能在法國銀行里申請到貸款，很大程度上限制了具有操作實踐和失敗經(jīng)驗的企業(yè)主再次投入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，成為連續(xù)的企業(yè)家(Serial Entrepreneurs)[3]。根據(jù)Assises de l’entrepreneuriat 2013年的統(tǒng)計，在法國從企業(yè)破產(chǎn)到重新啟動的時間大約為9年，而在挪威、丹麥等北歐的一些國家，這一時間大約為1年。為了“解放”有創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗的“失敗者”，釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力，法國2013年通過法令，取消了144000名左右中小企業(yè)主“040”的字樣，使他們能夠盡快開始新的事業(yè)。

(4)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作，推動創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。2010年以來，法國幾乎所有的科技創(chuàng)新改革措施都包含了促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)與企業(yè)的合作，推動創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)容?！巴顿Y未來計劃”將其整合在“卡諾研究所”(Instituts Carnot，IC)、“國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓增值基金”(Fonds National de Valorisation，F(xiàn)NV，由“技術(shù)轉(zhuǎn)移加速器項目”(Sociétés d’Accélération de Transfert de Technologie，SATT)和2013年設(shè)立的“熱點領(lǐng)域增值項目”(Consortiums de Valorisation Thématique，CVT)組合而成)、“技術(shù)研究院”(Instituts de recherche technologique，IRT)三個主要的項目中，形成科技成果轉(zhuǎn)化工具包[3](見表1)，合力推動創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。

(5)幫助企業(yè)提升員工技能。法國立足于提高企業(yè)從業(yè)人員的整體素質(zhì)和技能，與稅收政策相配合制定勞動者技能提升政策。建立國家職業(yè)、技能轉(zhuǎn)型預(yù)警、評估系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)成立10個“國家職業(yè)轉(zhuǎn)型技能培訓(xùn)平臺”。2013年6月通過的《促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定法》確定了設(shè)立“個人培訓(xùn)時數(shù)賬戶”的原則，每個領(lǐng)薪職工每年可獲得20小時的培訓(xùn)。2013年初實施“老少合同”(Contrat de Génération)，鼓勵老員工對新進(jìn)員工進(jìn)行傳幫帶，并對這類企業(yè)給予優(yōu)惠的稅收政策。

(6)扶持企業(yè)參與海外競爭。2013年，法國開始實施出口信貸改革，為出口信貸提供再融資及外匯擔(dān)保、延長擔(dān)保期限以及建立直接公共融資機(jī)制?！胺▏髽I(yè)國際發(fā)展局”(Ubifrance)為1000家中等規(guī)模企業(yè)和中小型企業(yè)提供個性化的出口扶持方案。實施“法國品牌計劃”(Marque France)，增強(qiáng)法國產(chǎn)品在海外的可見度，提升企業(yè)形象，增強(qiáng)影響力。

表1　法國“投資未來計劃”科技成果轉(zhuǎn)化工具包

資料來源：根據(jù)2014年“投資未來計劃”實施報告[15]整理。

3.4強(qiáng)化執(zhí)行控制

(1)完善合同式管理。政府對高等教育機(jī)構(gòu)的合同式管理始于1984年，MESR與150多個高等教育機(jī)構(gòu)就機(jī)構(gòu)目標(biāo)與任務(wù)等內(nèi)容簽訂多年期合同，政府針對合同執(zhí)行情況進(jìn)行評估[16]。2013年“大學(xué)—科研機(jī)構(gòu)共同體”成立后，MESR只與重組后的30個左右共同體簽署多年“部—校合同”(Contrat de Site)。合同簽署前，MESR對共同體和所在區(qū)域的高等教育、科技創(chuàng)新等進(jìn)行“綜合會診”。合同的內(nèi)容也相應(yīng)地拓展到項目、優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域、國家政策下的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)政策、科學(xué)共享路線、區(qū)域高教科研機(jī)構(gòu)能力提升模式等方面，并且和“競爭極”“投資未來計劃”等重大科技創(chuàng)新政策對接，呼應(yīng)國家及區(qū)域創(chuàng)新政策。

相比之下，政府對公共科研機(jī)構(gòu)的合同式管理是法國的長期傳統(tǒng)。MESR和公共科研機(jī)構(gòu)簽訂多年的“目標(biāo)—績效合同”，確定機(jī)構(gòu)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域、科研挑戰(zhàn)、合作戰(zhàn)略和機(jī)構(gòu)評估等內(nèi)容。機(jī)構(gòu)董事會每年匯報合同執(zhí)行情況，并允許根據(jù)需要對合同進(jìn)行修改。合同期滿，由第三方進(jìn)行評估，MESR也以詢問的方式與公共科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行合同商議，對合同進(jìn)行總結(jié)評價[6]。

(2)實施第三方評估。《高等教育和科研法》(2013)要求由公共資金全額或部分資助的科研活動，不論由公共機(jī)構(gòu)還是由私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)進(jìn)行評估?！翱蒲信c高等教育評估高級委員會”(Haut Conseil de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur，HCERES)作為獨立行政主體負(fù)責(zé)評估的具體實施，每年向政府提交評估報告，由政府提交議會。評估團(tuán)隊包括社會人士和國際專家，評估標(biāo)準(zhǔn)考慮對科學(xué)文化發(fā)展的貢獻(xiàn)、社會公眾的參與、數(shù)據(jù)的采集和科學(xué)知識的進(jìn)步。評估的過程和結(jié)果在符合保密規(guī)定和第三方保密合同的前提下向公眾公布。政府參考評估結(jié)果決定對科研機(jī)構(gòu)的資金投入[17]。

(3)堅持依法治理。雖然法國第一部以科技創(chuàng)新為主題的法律《科研與技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向和規(guī)劃法》(Loi d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France)在1982年才得以頒布，但是一直以來，涉及科技創(chuàng)新的各個重大事項都有法律作為保障。法國對科技創(chuàng)新活動實施依法治理主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是法律保障政府科技創(chuàng)新投入?！犊蒲信c技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向和規(guī)劃法》(1982)規(guī)定到1985年，研發(fā)投入應(yīng)占國民生產(chǎn)總值的2.5%，1985年調(diào)整至1989年底達(dá)到3%的目標(biāo)?！犊蒲幸?guī)劃法》(2006)確定2005—2010年，科技創(chuàng)新投入在2004年的基礎(chǔ)上增加194億歐元。在立法保障下，政府不斷提高科技創(chuàng)新投入，2008年金融危機(jī)期間，大多數(shù)的OECD國家受到影響，研發(fā)支出增長普遍降低，日本為-8.6%，芬蘭為-2.9%，英國為-0.6%，德國為-0.4%，法國是少數(shù)幾個增長率增加的OECD國家(2008年為1.9%，2009年為3.5%)。

二是立法實施科技創(chuàng)新重大計劃和政策。《科研與技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向和規(guī)劃法》(1982)規(guī)定，科研部長每年應(yīng)以政府名義向議會提交財政法議案，描述科研目標(biāo)實現(xiàn)的情況，并提出科學(xué)研究與技術(shù)發(fā)展愿景、困難、措施等。此后，“競爭極”“投資未來計劃”等法國諸多重大科技創(chuàng)新計劃和政策都以法律的形式確定下來，并保證財政的投入。

三是法律確定公共科研和高等教育機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。公共機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序、治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)管理都以法律形式確定下來，規(guī)定公共科研機(jī)構(gòu)的成立要經(jīng)過咨詢科研和技術(shù)高級委員，通過法令的形式設(shè)立[18]，由董事會進(jìn)行管理，成員必須包括由全體員工選舉產(chǎn)生的代表和產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)界代表?？茖W(xué)和技術(shù)性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)要成立主要由全體員工選舉產(chǎn)生的代表組成的科學(xué)委員會和評估機(jī)構(gòu)[19]，領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生須經(jīng)過公開選拔，由一個委員會確定，該委員會的組成和職責(zé)由機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定，成員由管理部門部長任命[17]。

4　法國政府創(chuàng)新治理能力建設(shè)的實踐啟示與建議

法國政府科技創(chuàng)新宏觀管理體制經(jīng)歷了戴高樂時期的初建、蓬皮杜時期的停滯、德斯坦時期的恢復(fù)、密特朗時期的發(fā)展、希拉克時期的完善、薩科齊時期的重構(gòu)，經(jīng)歷過不少曲折?？萍紕?chuàng)新主管部門反復(fù)多次撤并，政府的戰(zhàn)略目標(biāo)不明確，優(yōu)先支持領(lǐng)域在科技和工業(yè)之間徘徊，組織方式游離于自上而下的集中創(chuàng)新(如戴高樂時代)和自下而上的自發(fā)創(chuàng)新(如蓬皮杜時代)，政府作用沒有得到持續(xù)有效地發(fā)揮。

從法國的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)看，科技創(chuàng)新成果輝煌的時期恰恰是政府發(fā)揮了關(guān)鍵作用的時期。撇開政府的作用，企業(yè)和市場無法單獨肩負(fù)起科技強(qiáng)國的歷史使命。進(jìn)入21世紀(jì)，以知識和科技為特征的創(chuàng)新型發(fā)展逐漸成為新型工業(yè)化道路的共識，面對科技創(chuàng)新治理體系的重構(gòu)以及由此帶來的挑戰(zhàn)，法國積極探索政府在科技創(chuàng)新中發(fā)揮什么作用、如何發(fā)揮作用，著力加強(qiáng)科技創(chuàng)新治理能力建設(shè)。

4.1堅持發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)的關(guān)鍵作用

法國政府曾經(jīng)缺失對科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略引領(lǐng)，錯失了科技發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，教訓(xùn)深刻。直至2009年“科技創(chuàng)新在法國社會和經(jīng)濟(jì)的中心地位”的確立將公共科研、高等教育、產(chǎn)業(yè)等不同領(lǐng)域的發(fā)展納入國家軌道，將分散的力量匯聚為國家力量，科技創(chuàng)新重大計劃得以實施，創(chuàng)新主體得以整合，資源配置得以優(yōu)化。

中國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略也需要強(qiáng)化國家層面的戰(zhàn)略引領(lǐng)。一是做好頂層設(shè)計。準(zhǔn)確把握科技創(chuàng)新的自身規(guī)律，跟蹤科技動態(tài)和世界趨勢，對重大任務(wù)明確路線圖和時間表；二是進(jìn)一步完善制度框架，創(chuàng)造公平良好的市場環(huán)境，形成多元主體參與、多種創(chuàng)新資源流動、開放的創(chuàng)新體系；三是以戰(zhàn)略引領(lǐng)布局地方科技創(chuàng)新。根據(jù)國家戰(zhàn)略和地方的特點優(yōu)勢，形成地方間、區(qū)域間的科技創(chuàng)新組團(tuán)，鼓勵差異化特色化發(fā)展，避免區(qū)域間的低層次競爭，培育在國際市場的比較優(yōu)勢。

4.2進(jìn)一步夯實創(chuàng)新立法保障基礎(chǔ)

雖然法國第一部科技法律出臺較晚，但是法治思想由來已久，深入人心。從法律體系看，法國完成了科技創(chuàng)新相關(guān)法律的法典化，形成了較為完整的體系，相關(guān)領(lǐng)域的法律有效銜接，不易出現(xiàn)法律之間相互抵觸的現(xiàn)象；從立法過程看，民眾廣泛參與討論，有的甚至由社會力量發(fā)起推動；從立法質(zhì)量看，實施立法后果預(yù)判機(jī)制，要求政府提交眾議院或參議院辦公室的任何法案必須附加關(guān)于實施后果的預(yù)判報告，并向社會公布。

中國自1984年《專利法》頒布至今初步構(gòu)建了科技創(chuàng)新法律體系，但還存在系統(tǒng)整合性較弱、配套立法不足、法律之間還存在沖突等問題。堅持依法治理，一是要進(jìn)一步完善科技創(chuàng)新法律體系，梳理不同領(lǐng)域的法律，消除法律之間的藩籬，避免法律的碎片化，真正在法律層面實現(xiàn)科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)、社會行為的規(guī)范，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供保障；二是要提高法律的可得性，通過信息手段讓使用者方便地獲得相關(guān)的法律條款；三是要進(jìn)一步改善立法模式，加強(qiáng)立法民主，法律提案在更大范圍請民眾參與討論，實施后果事先預(yù)判，提高立法質(zhì)量。

4.3加強(qiáng)對公共科研教育機(jī)構(gòu)的章程式管理

公共科研教育機(jī)構(gòu)的自治有助于排除行政不必要的干擾，提高科技創(chuàng)新的積極性，但過度自治又會造成創(chuàng)新主體各行其是，降低國家創(chuàng)新效率和效益，不利于科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。法國政府注重在政府引領(lǐng)和機(jī)構(gòu)自治之間尋求平衡，通過法律確定機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，通過創(chuàng)新資源配置導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)國家戰(zhàn)略，通過合同式管理明確創(chuàng)新目標(biāo)，通過第三方評估判斷創(chuàng)新效果。

中國對公共科研教育機(jī)構(gòu)更多地使用人事、財政等行政管理手段直接介入管理，將公共科研教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員簡單等同于政府官員。近年來雖然國家和地方都頒布法律，出臺政策鼓勵高校和科研機(jī)構(gòu)的成果轉(zhuǎn)化，但政策的落實非常有限，效果還沒有顯現(xiàn)。隨著審計、巡視、問責(zé)力度的不斷加大，使公共科研教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員更加心存顧慮，束縛手腳，普遍存在不愿做、不敢做、等待觀望、但求無過的心理。要切實調(diào)動公共機(jī)構(gòu)的科技創(chuàng)新積極性，需要吸收法國及國外好的經(jīng)驗和做法，探索對公共科研機(jī)構(gòu)的章程式管理的路徑和方法，將直接參與管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范治理結(jié)構(gòu)，將過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)管理。同時也應(yīng)該吸取國外的教訓(xùn)，增強(qiáng)章程式管理、目標(biāo)管理的靈活性，使科研機(jī)構(gòu)的目標(biāo)能夠緊隨國際科技發(fā)展的步伐及時進(jìn)行調(diào)整。

4.4更加注重企業(yè)家的持續(xù)成長

企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，各國政府都通過稅收、財政、金融等手段支持企業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新。同時應(yīng)該注意到，企業(yè)家是企業(yè)發(fā)展和參與創(chuàng)新的關(guān)鍵因素，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展從某種意義上說是企業(yè)家驅(qū)動的發(fā)展。法國政府不僅意識到成功企業(yè)家對國家科技創(chuàng)新的貢獻(xiàn)，也逐漸意識到更大范圍的創(chuàng)業(yè)失敗者對國家科技創(chuàng)新的潛在價值，相關(guān)政策也正在從對破產(chǎn)企業(yè)的重新創(chuàng)業(yè)設(shè)置種種障礙向培養(yǎng)“連續(xù)的企業(yè)家”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前中國倡導(dǎo)的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，不僅要創(chuàng)造條件使成功的企業(yè)家持續(xù)成功，也同樣需要創(chuàng)造條件使創(chuàng)業(yè)失敗的企業(yè)家走向成功。一是要使用法律手段維護(hù)良好的知識產(chǎn)權(quán)、金融、市場秩序，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造公平友好的市場環(huán)境；二是進(jìn)一步優(yōu)化行政流程，提高服務(wù)質(zhì)量，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)輕裝上陣；三是要充分發(fā)揮第三方力量，建立信息平臺，疏通企業(yè)獲取資金和信息的渠道；四是要加大政府培訓(xùn)投入，使創(chuàng)業(yè)者接受有效的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

[1]European Commission.Erawatch Country Reports 2012:France[R].2012：7.

[2]夏奇峰.2010年法國創(chuàng)新政策及創(chuàng)新體系改革[J].全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望,2011,26(9):39.

[3]OECD.Examens de l’OCED des politiques d’innovation-France[R].2014:61.

[4]黃寧燕,孫玉明.法國創(chuàng)新歷史對我國創(chuàng)新型國家創(chuàng)建的啟示[J].中國軟科學(xué),2009(3):96.

[5]MESR.National Research and Innovation Strategy[R].2009:3.

[6]Assemblée nationale de la France.Annexe au projet de loi de finances pour 2015,Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures[R].2014.

[7]MESR.France Europe 2020,un agenda stratégique pour la recherché,le transfert et l’innovation[R].2013:37.

[8]高迎爽.從集中到卓越:法國高等教育集群組織研究[J].清華大學(xué)教育研究,2012(1):63.

[9]劉湛.法國競爭力集群計劃研究[J].中國科技論壇,2009(12):134.

[10]Assemblée nationale de la France.Annexe au projet de loi de finances pour 2014,Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d’avenir[R].2014:20-21.

[11]ANR.Rapport d’activité[R].2014:12-17.

[12]Pacte National pour la Croissance，la compétitivité et l’emploi[R].2012:1-7.

[13]Bpifrance.Activité 2013[R].2014:9.

[14]MESR.Pacte national pour la croissance,la compétitivité et l’emploi[R].2012:17-18.

[15]Assemblée nationale de la France.Annexe au projet de loi de finances pour 2014,Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d’avenir[R].2013:44-51.

[16]Assemblée nationale de la France.Loi de l’enseignement supérieures[R].1984.

[17]Assemblée nationale de la France.Loi relative à l’enseignement supérieur et à la recherche[R].2013.

[18]Assemblée nationale de la France.Loi d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France[R].1982.

[19]Assemblée nationale de la France.Code de la Recherche[R].2013.

(責(zé)任編輯沈蓉)

Actions and Enlightenment of the French Government’s Ability Construction on Innovation Governance

Shi Cheng,Chen Qiang

(School of Economics and Management,Tongji University,Shanghai 200092,China)

Facing on the decline of national innovation ability,and on the profound changes of innovation governance system in the world,French government makes efforts on national innovation governance ability since 2009.This paper analyzes the fetters of scientific and technological innovation system in France,sorts out the French government’s actions on improving innovation governance ability,such as reinforce of national strategic guidance,integration of innovation stakeholders,optimization of resources allocation,creation of innovation environment,improvement of policy implementation,and so on,and finally sums up some enlightenment.

France；Government；Innovation governance ability

國家軟科學(xué)研究計劃重大招標(biāo)項目“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展國際比較研究”(2013GXS1D005),上海市科技發(fā)展基金軟科學(xué)研究重點項目“國內(nèi)外政府創(chuàng)新管理發(fā)展趨勢及借鑒”(13692101800),上海市軟科學(xué)研究計劃重點項目“治理體系和治理能力現(xiàn)代化與政府科技管理研究”(14692100200)。

F204

A