李小珍

摘要：區(qū)域性整體脫貧是我國“十三五”期間的重要任務(wù)。國內(nèi)外貧困治理理論和實(shí)踐表明，高效的財(cái)稅扶貧政策對貧困治理有著至關(guān)重要的作用。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國已有財(cái)稅扶貧政策進(jìn)入“倦怠期”，政策缺憾日益凸顯，阻礙了區(qū)域性整體脫貧的步伐，亟須加以調(diào)整優(yōu)化，以保證區(qū)域性整體脫貧制度化、科學(xué)化和程序化推進(jìn)，早日實(shí)現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧和貧困縣摘帽，使國家現(xiàn)代化治理水平得到提升。

關(guān)鍵詞：區(qū)域性整體脫貧；財(cái)稅扶貧政策；政策缺憾；完善方略

中圖分類號：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0023-05

2015年11月29日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，為確保2020年全面建成小康社會，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧。2016年3月5日國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。世界各國貧困治理的實(shí)踐和已有研究文獻(xiàn)表明，高效的財(cái)稅扶貧政策是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)整體脫貧的重要保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，亟須在厘清政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換思路，認(rèn)清現(xiàn)行財(cái)稅扶貧政策的缺憾，從財(cái)稅政策調(diào)動社會各方扶貧力量實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略入手，提出財(cái)稅扶貧政策的完善方略，以早日實(shí)現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧和全面建成小康社會。

一、財(cái)稅扶貧研究綜述及政策梳理

（一）國內(nèi)外研究綜述

國內(nèi)外學(xué)者針對財(cái)稅扶貧政策的研究主要集中在兩個方面：財(cái)稅扶貧政策的作用和財(cái)政扶貧資金的績效評價(jià)。

1.國外研究綜述

德國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾伯特·赫希曼認(rèn)為，針對區(qū)域性整體貧困地區(qū)出臺相應(yīng)的財(cái)稅政策具有顯著效果；世界銀行于1990年指出，發(fā)達(dá)國家采取包括財(cái)政政策在內(nèi)的制度設(shè)計(jì)對貧困人口脫貧具有顯著效果，而發(fā)展中國家通過經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)貧困對象收入提升的效果更加直接；阿瑪?shù)賮啞ど岢觯ㄟ^財(cái)政投入進(jìn)行人力資本培育和積累是貧困對象素質(zhì)提高的保障；西奧多·舒爾茨認(rèn)為，政府可以通過提供基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共物品，實(shí)行累進(jìn)稅以及對貧困人口社會保險(xiǎn)計(jì)劃等促進(jìn)區(qū)域整體脫貧；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展中心在對2012年拉丁美洲經(jīng)濟(jì)展望時指出，在減少社會貧困時，國家應(yīng)提高財(cái)政政策的效率，建立透明、公平和穩(wěn)固的財(cái)稅政策體系，積累人力資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資率。

2.國內(nèi)研究綜述

渝財(cái)（2015）認(rèn)為：“財(cái)政資金和政策是區(qū)域性整體脫貧減貧的‘助推劑，在對貧困對象進(jìn)行分類基礎(chǔ)上，從宏觀、中觀、微觀三個層面配置公共財(cái)政扶貧資源，做到‘輸血與‘造血相結(jié)合，既帽又拔‘窮根，切實(shí)提高財(cái)政扶貧效率。”①吳誠昊（2009）認(rèn)為：“為保證扶貧資金的投入量，需要財(cái)政資金和信貸資金的整合創(chuàng)新?！雹趯O璐（2015）利用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型對政府扶貧資金的績效進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)“政府扶貧資金一般都能達(dá)到預(yù)期效果。但對政府扶貧資金各種投入形式分析，發(fā)現(xiàn)以工代賑扶貧資金的投入相對于扶貧貼息貸款資金和財(cái)政發(fā)展資金，更能達(dá)到其政策效果”③。張念明、龐鳳喜（2015）認(rèn)為穩(wěn)定稅負(fù)是推進(jìn)財(cái)稅治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障，有助于財(cái)政扶貧資金運(yùn)行績效的提升。④陳薇、楊春河（2006）分別從宏觀和微觀兩個角度對河北省財(cái)政扶貧資金的績效進(jìn)行了分析并得出結(jié)論：“雖然財(cái)政投入是政府扶貧的關(guān)鍵，但財(cái)政扶貧資金的投向及比例是決定財(cái)政扶貧資金效率高低的現(xiàn)實(shí)問題?！雹?/p>

可見，國內(nèi)外學(xué)者均認(rèn)為對貧困地區(qū)實(shí)行特殊的財(cái)稅政策和體制安排是必須的。國內(nèi)外已有文獻(xiàn)圍繞區(qū)域性整體貧困治理財(cái)稅政策的研究，為貧困地區(qū)整體脫貧財(cái)稅政策優(yōu)化提供了思路和借鑒。

（二）現(xiàn)行財(cái)稅扶貧政策梳理

1.財(cái)政支出扶貧政策

財(cái)政支出扶貧政策是指對貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)整體脫貧提供財(cái)政資金支持政策，具體表現(xiàn)為各級政府單方面無償轉(zhuǎn)移性支出和投建于貧困地區(qū)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的購買性支出。單方面無償轉(zhuǎn)移性支出除了包括各種惠農(nóng)補(bǔ)貼如糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)以及農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等普惠性資金，還包括通過設(shè)立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金并逐年提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)注入財(cái)政資金，以及其他集中用于貧困治理的涉農(nóng)資金，如為貧困對象發(fā)放教育補(bǔ)助金、貧困救濟(jì)和疾病救助等社會保障支出、易地扶貧搬遷專項(xiàng)整合基金等。此外，以政府為主體在貧困地區(qū)修建交通、農(nóng)田水利以飲水安全工程等投入的資金屬于政府以購買性支出形式對整體貧困地區(qū)的財(cái)力支持。

2.財(cái)政收入扶貧政策

財(cái)政收入扶貧政策是指各種激勵貧困對象自我脫貧能力提升或鼓勵社會力量參與治貧的稅收優(yōu)惠政策，具體涉及的稅種有增值稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅等。比如，現(xiàn)行增值稅暫行條例規(guī)定對農(nóng)民銷售的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅；對在貧困地區(qū)投建的企業(yè)進(jìn)口國家鼓勵開發(fā)的國內(nèi)投資項(xiàng)目和外商投資項(xiàng)目所需要的符合政策規(guī)定的設(shè)備免征關(guān)稅；在整體貧困地區(qū)投資的國家重點(diǎn)扶持公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)營所得享受“三免三減半”稅收優(yōu)惠；對企業(yè)所進(jìn)行的用于貧困救濟(jì)目的的公益性捐贈稅法規(guī)定按年度利潤12%以內(nèi)的部分準(zhǔn)予稅前扣除，但非公益性捐贈不得稅前扣除；同樣，對于個人所進(jìn)行的符合稅法規(guī)定的用于貧困救濟(jì)公益事業(yè)捐贈也實(shí)行限額扣除，即捐贈額未超過納稅人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額的30%的部分可以稅前扣除等。2016年國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行涉農(nóng)貸款營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》，針對諸如糧食、棉花、豬肉、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等12類涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)，自2016年1月1日至2018年12月31日期間取得利息收入征收的營業(yè)稅由5%降為3%，這一稅收優(yōu)惠看似是針對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)設(shè)置的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)則是為貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展資金渠道。

可見，現(xiàn)行財(cái)稅扶貧政策對我國區(qū)域性整體脫貧發(fā)揮了重要作用。比較而言，財(cái)政支出扶貧政策注重的是外部“輸血式”扶貧，而稅收優(yōu)惠政策扶貧更注重內(nèi)部“造血式”扶貧。從長期扶貧效果來看，需要正確處理好兩者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)外部扶貧向內(nèi)部脫貧轉(zhuǎn)變，避免整體性貧困地區(qū)對財(cái)政資金的過度依賴從而陷入“越扶越貧”的漩渦。endprint

二、我國財(cái)稅促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧的政策缺憾

黨的十八大以來，為應(yīng)對新時期所出現(xiàn)的脫貧標(biāo)準(zhǔn)高、治貧難度大、扶貧資金緊等問題，中央聯(lián)合各地政府接連出臺一系列財(cái)稅扶貧政策并取得了明顯效果，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2012年年初約12238萬人縮減為2015年年底約5575萬人。⑥但隨著“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略和“整村推進(jìn)”扶貧方式的實(shí)施，我國財(cái)稅扶貧政策漸顯乏力，其在促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧中的撬動效應(yīng)沒有得到充分發(fā)揮。

（一）財(cái)政支出扶貧政策存在缺憾

1.財(cái)政扶貧資金的投向缺乏科學(xué)性

現(xiàn)行財(cái)政支出扶貧政策傾向于對貧困對象的“輸血式”救濟(jì)性扶貧，針對鼓勵貧困對象自我脫貧能力提升的“造血式”救濟(jì)以及吸引社會各方力量參與貧困地區(qū)整體脫貧的財(cái)政政策較少。從財(cái)政支出扶貧政策實(shí)施效果來看，這種以政府為主對貧困對象直接進(jìn)行救濟(jì)的傳統(tǒng)扶貧方式，使貧困對象在一定程度上對財(cái)政扶貧資金產(chǎn)生了“福利依賴性”，加上各整體貧困地區(qū)長期貧困的原因復(fù)雜多樣，財(cái)政扶貧政策的“失配性”和“滯后性”愈加明顯，對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的助力后勁不足。另外，現(xiàn)行財(cái)政支出扶貧政策比較零散且滯后，導(dǎo)致當(dāng)前財(cái)政扶貧資源呈現(xiàn)碎片化配置，這不僅降低了財(cái)政扶貧政策的效果，也降低了財(cái)政管理的整體效率。

2.財(cái)政扶貧資金的需求與供給矛盾加劇

新常態(tài)下隨著經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)放緩，作為財(cái)政收入主要來源的稅收收入增速也隨之減緩，與此同時，各項(xiàng)社會公共事務(wù)開支卻不斷增加。相對于不斷增加的財(cái)政扶貧資金需求，財(cái)政扶貧資金的供給更顯緊張，財(cái)政扶貧資金的供需矛盾日益突出，給貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)整體脫貧帶來了巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國財(cái)政收入為152217億元，增速持續(xù)放緩，創(chuàng)下1988年以來的最低值。⑦加上新常態(tài)下金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理加強(qiáng)以及中央對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)控，區(qū)域性整體脫貧所需資金的融資能力持續(xù)下降，這對于區(qū)域性整體實(shí)現(xiàn)脫貧所需要的資金規(guī)模逐漸加大的現(xiàn)實(shí)來說，是一個亟須解決的關(guān)鍵問題。

3.財(cái)政扶貧資金的使用過程監(jiān)管不力

財(cái)稅扶貧政策運(yùn)行中存在著非正式制度內(nèi)嵌問題，財(cái)政扶貧資金分散于財(cái)政、扶貧辦、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等多個部門，扶貧資金運(yùn)用及流向等信息沒有完全及時公開，監(jiān)管也未能完全到位，難以對扶貧項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行評價(jià)，使扶貧資金很難形成合力。目前的財(cái)政扶貧資金配置以省為單位由中央劃撥下來，然后以項(xiàng)目為依托下達(dá)至縣。這樣的扶貧體制對于貧困程度越深的地區(qū)越不利，原因在于越貧困的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越落后，再加上項(xiàng)目申報(bào)的資金規(guī)模和資金投向受上級扶貧規(guī)劃和導(dǎo)向的約束，貧困程度越深的貧困縣越難以籌集到申報(bào)項(xiàng)目的配套資金，導(dǎo)致縣級財(cái)政爭取到的扶貧專項(xiàng)資金額度非常有限，與其實(shí)際扶貧資金需求缺口較大，從而影響貧困縣整體脫貧的進(jìn)度。

（二）財(cái)政收入扶貧政策存在缺憾

1.區(qū)域性貧困地區(qū)稅收與稅源背離現(xiàn)象嚴(yán)重

在現(xiàn)行稅制度背景下，作為流轉(zhuǎn)稅和所得稅第一大稅種的增值稅和企業(yè)所得稅，因長期存在稅收與稅源嚴(yán)重背離的現(xiàn)象，使貧困地區(qū)地方財(cái)政收入不足問題更加凸顯。另外，由于我國稅收優(yōu)惠管轄權(quán)多數(shù)集中于中央，地方政府僅具有在限定權(quán)力范圍內(nèi)制定補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)力。地方政府稅收管轄權(quán)限小，束縛了區(qū)域性整體貧困地區(qū)自我籌集財(cái)政資金的能力，貧困地區(qū)難以通過制定專門的稅收優(yōu)惠政策鼓勵貧困人口實(shí)現(xiàn)自我脫貧。因此，需要根據(jù)各貧困地區(qū)的實(shí)際情況，在一定期限內(nèi)給予地方政府地方稅種較大的稅收管轄權(quán)。

2.“營改增”背景下地方稅主體稅種缺失

“營改增”背景下地方稅主體稅種缺失，加大了地方籌集財(cái)政扶貧資金的難度。隨著“營改增”全面推開，具有地方稅性質(zhì)的資源稅和房地產(chǎn)稅改革尚未到位，造成區(qū)域性貧困地區(qū)地方稅主體稅種缺失，結(jié)果導(dǎo)致省級以下財(cái)政收支缺口越來越大，加劇了區(qū)域性貧困地區(qū)財(cái)政扶貧資金籌集的難度，亟須盡快完善區(qū)域性整體貧困地區(qū)地方稅稅收體系建設(shè)，同時推進(jìn)“分稅制”財(cái)稅管理體制改革。

3.促進(jìn)整體脫貧的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策零碎且沒有針對性

綜觀現(xiàn)行稅收扶貧政策，針對區(qū)域性整體貧困地區(qū)實(shí)施的稅收政策少之又少，而現(xiàn)行區(qū)域性整體貧困地區(qū)適用的稅收優(yōu)惠政策大多具有通用性，這與近年來國家稅收優(yōu)惠政策偏重于對某個行業(yè)而不再針對地區(qū)的政策調(diào)整導(dǎo)向有關(guān)，稅收優(yōu)惠政策的缺失增加了區(qū)域性整體脫貧的難度，亟須轉(zhuǎn)變稅收政策調(diào)整思路，出臺一些針對區(qū)域性貧困地區(qū)整體脫貧的專門稅收優(yōu)惠政策。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，針對整體貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的綠色生態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)日益嚴(yán)格，傳統(tǒng)扶貧中過度依賴資源消耗與高投入的產(chǎn)業(yè)扶貧方式需要進(jìn)行調(diào)整（使產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相銜接），出臺實(shí)施綠色財(cái)稅扶貧政策成為促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧的關(guān)鍵。

綜上可知，新常態(tài)下促進(jìn)區(qū)域整體脫貧的財(cái)稅扶貧政策仍存在很多問題，致使財(cái)稅扶貧政策在促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧上發(fā)力不足，加上經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支缺口加大、區(qū)域性整體脫貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段等因素疊加，貧困地區(qū)整體脫貧財(cái)稅扶貧政策亟須得到修正優(yōu)化。

三、區(qū)域性整體脫貧財(cái)稅政策的完善方略

目前區(qū)域性整體脫貧需要從貧困治理長效機(jī)制構(gòu)建出發(fā)，通過優(yōu)化整合各種扶貧資源，推動貧困治理工作逐步制度化和規(guī)范化，保證貧困治理工作的持續(xù)性和追溯性。由于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下整體貧困地區(qū)脫貧財(cái)政扶貧資金需求與供給矛盾加大呈現(xiàn)“常態(tài)化”，這要求政府一方面要加強(qiáng)扶貧管理，提高扶貧工作效率，最大限度地利用好貧困治理資源；另一方面要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)稅政策，為實(shí)施促進(jìn)區(qū)域性整體脫貧的財(cái)稅政策提供空間。

（一）財(cái)政支出扶貧政策的完善方略

1.建立財(cái)政扶貧資金滾動機(jī)制

成立區(qū)域性整體脫貧專門工作小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整體貧困地區(qū)跨省市合作治貧工作，商討并實(shí)施跨地區(qū)的橫向扶貧和省、市、縣的縱向扶貧方案或規(guī)劃，注重財(cái)稅扶貧政策供給與需求的對稱性，構(gòu)建財(cái)稅扶貧政策的瞄準(zhǔn)機(jī)制等。在傳統(tǒng)財(cái)稅扶貧模式下，貧困人口由于思想觀念落后陳舊，缺乏自我發(fā)展和脫貧的原動力，尤其是長期享受政府貧困救濟(jì)的農(nóng)戶，對財(cái)政直接救助產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴心理，陷入“政府救濟(jì)就脫貧、政府放手就致貧”的怪圈。鑒于此，為提高財(cái)政扶貧資金使用效率，一方面要從扶貧政策頂層設(shè)計(jì)視角建立完善的財(cái)政監(jiān)督制度，提升財(cái)政扶貧效率和公正性；另一方面考慮把針對農(nóng)民的各種惠農(nóng)直補(bǔ)變?yōu)橛烧少徚挤N、良畜方式對農(nóng)戶進(jìn)行滾動扶持，既能調(diào)動貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，又能擴(kuò)大財(cái)政資金的扶貧覆蓋面和持續(xù)性，提升財(cái)政扶貧資金的使用效率。endprint

2.精準(zhǔn)定位財(cái)政扶貧資金的重點(diǎn)投向

通過盤活、整合各項(xiàng)存量財(cái)政涉農(nóng)資金，強(qiáng)化財(cái)政扶貧投入體系建設(shè)，把扶貧對象分門別類管理，準(zhǔn)確定位財(cái)政扶貧資金的投向。比如，將喪失勞動能力的殘疾貧困人口納入農(nóng)村低保實(shí)行“輸血式”扶貧；對于缺乏技術(shù)和資金的貧困人口，通過財(cái)稅政策引導(dǎo)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧與金融扶貧相結(jié)合，依托扶貧開發(fā)項(xiàng)目吸引貧困人口就業(yè)的“造血式”扶貧。設(shè)立智力扶貧專項(xiàng)資金，用于貧困地區(qū)為培育或引進(jìn)致力于貧困治理的專業(yè)技術(shù)人才上，使貧困地區(qū)能夠吸引人才、留住人才，使區(qū)域性整體脫貧具有可持續(xù)性和技術(shù)含量，從根本上消除貧苦、遏制返貧，實(shí)現(xiàn)貧困對象的長期脫貧致富。

3.取消現(xiàn)行扶貧項(xiàng)目要求貧困地區(qū)配套資金的限制

對于整體貧困地區(qū)上報(bào)的由上級財(cái)政資金負(fù)責(zé)投入的扶貧公益項(xiàng)目，取消貧困地區(qū)縣或州（市）地方配套財(cái)政資金的限制，破除財(cái)政扶貧制度藩籬。依托精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，確保財(cái)政扶貧資金配置到位，做到財(cái)政資金“真扶貧、扶真貧”，真正惠及貧困對象。不斷創(chuàng)新財(cái)政扶貧實(shí)施路徑，考慮把財(cái)政扶貧資金投入到農(nóng)戶所在集體擁有的資產(chǎn)收益項(xiàng)目上，通過資產(chǎn)量化到貧困戶，實(shí)現(xiàn)貧困戶保底收益。

4.加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在財(cái)政扶貧中的運(yùn)用

在財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理中引入信息化技術(shù)，通過“信息高速公路”建設(shè)，將精準(zhǔn)扶貧對象瞄準(zhǔn)過程、財(cái)政扶貧流程全部再造，實(shí)現(xiàn)扶貧工作全程留痕，任何一位貧困對象所享受到的財(cái)政扶持方式在任何時候都可以倒查和追溯，對于防止財(cái)政扶貧資金偏離預(yù)定運(yùn)行軌道來講是一個最有效的制約。最重要的是，通過扶貧開發(fā)的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“陽光扶貧”，通過“扶貧公開”來推進(jìn)“陽光財(cái)政”建設(shè)和財(cái)政公開公平，便于民眾監(jiān)督，避免扶貧資金“錯位”。

（二）財(cái)政收入扶貧政策的完善方略

區(qū)域性整體脫貧的關(guān)鍵在于貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，相對于有限的財(cái)政資金投入，稅收政策上的傾斜可以為貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的制度支持。

1.加快稅收管理體制改革，賦予貧困地區(qū)對地方性稅種一定的稅收管理權(quán)

從稅收征管的角度看，考慮賦予區(qū)域性貧困地區(qū)地方政府在一些地方性稅種上的稅收管理權(quán)，由地方政府自行決定一些地方性稅種是否開征、征收稅率高低等問題。同時，考慮在一些大稅種如增值稅、企業(yè)所得稅等稅收收入的中央與地方分享比例上，實(shí)行與非貧困地區(qū)不一樣的分享比例，對于高出其他地區(qū)相應(yīng)分享比例的稅收收入主要用于貧困治理。調(diào)整目前作為中央固定收入的車輛購置稅、消費(fèi)稅稅收收入對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。結(jié)合不同貧困地區(qū)的實(shí)際情況，加快資源稅制改革，在增加地方財(cái)政收入的同時起到保護(hù)地方資源環(huán)境的作用。

2.建立區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，均衡貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間的財(cái)力水平

針對增值稅、企業(yè)所得稅等稅種稅收與稅源相背離加重貧困地區(qū)地方財(cái)力不足的問題，具體有兩種解決思路：一種是考慮在貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間建立稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，成立跨區(qū)稅收委員會或稅務(wù)征管聯(lián)合會等組織，通過簽訂區(qū)域合作協(xié)議或區(qū)域稅收協(xié)定等完成橫向轉(zhuǎn)移支付，來保證貧困地區(qū)財(cái)政收入的籌集；另一種是考慮把增值稅、企業(yè)所得稅等具備稅收與稅源背離特征的稅收收入作為中央固定收入，以消除地方政府之間搶稅源的利益驅(qū)動，同時完善健全轉(zhuǎn)移支付制度對不同地區(qū)財(cái)政收入差異進(jìn)行調(diào)整，增加對整體性貧困地區(qū)的扶貧支出和科教文衛(wèi)支出，實(shí)現(xiàn)具體稅種改革與財(cái)稅管理體制改革的有效對接，縮小貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性貧困地區(qū)整體脫貧。

3.完善各項(xiàng)扶貧稅收優(yōu)惠政策，形成社會大扶貧的格局

建議以“營改增”為契機(jī)，深化增值稅制改革，出臺包括消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅、耕地占用稅以及土地使用稅等一系列稅收優(yōu)惠措施，引導(dǎo)和鼓勵民間資金投入貧困地區(qū)，拓展貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧資金的來源渠道。通過完善納稅人扶貧捐贈稅前扣除制度，降低扶貧捐贈納稅人稅負(fù)。利用財(cái)稅政策鼓勵納稅人進(jìn)行扶貧資金募捐，譬如對實(shí)物性捐助對應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅不再視同銷售處理，免征增值稅；非公有性質(zhì)企業(yè)貧困治理資金募捐不再受任何限制，均可在企業(yè)所得稅前扣除，真正降低扶貧企業(yè)稅負(fù)，有效提高社會扶貧積極性，進(jìn)而拓寬扶貧資金投入渠道；利用財(cái)稅政策引導(dǎo)社會資金向貧困地區(qū)流動，緩解貧困地區(qū)脫貧資金不足問題。對于在貧困地區(qū)投建的符合國家產(chǎn)業(yè)政策、能夠吸納貧困地區(qū)勞動力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，建議企業(yè)吸納貧困地區(qū)勞動力所支付的工資費(fèi)用按100%稅前加計(jì)扣除；對于在貧困地區(qū)從事技術(shù)培訓(xùn)的教育機(jī)構(gòu)免征流轉(zhuǎn)稅，企業(yè)所得稅實(shí)行“三免減三半”等稅收優(yōu)惠政策；對于國有或國有控股企業(yè)按照利潤總額的一定比例（現(xiàn)行稅法規(guī)定為稅前會計(jì)利潤的30%，可考慮適當(dāng)提高比例），允許募捐扶貧資金在企業(yè)所得稅前扣除；對連片特困地區(qū)投建的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)的個人財(cái)產(chǎn)稅如房產(chǎn)稅、車船稅以及土地使用稅等給予減免；對于通過探索資產(chǎn)收益扶貧方式實(shí)現(xiàn)的貧困人口收入暫免征收個人所得稅等。

注釋

①渝財(cái)：《重慶提高扶貧攻堅(jiān)財(cái)政政策拉動力》，《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》2015年9月22日。②吳誠昊：《扶貧開發(fā)中財(cái)政和金融政策工具創(chuàng)新研究》，《貴州社會科學(xué)》2009年第2期。③孫璐、陳寶峰：《基于AHP-TOSPSIS方法的扶貧開發(fā)項(xiàng)目績效評估研究——以四川大小涼山地區(qū)為例》，《科技與經(jīng)濟(jì)》2015年第1期。④張念明、龐鳳喜：《穩(wěn)定稅負(fù)約束下我國現(xiàn)代稅制體系的構(gòu)建與完善》，《稅務(wù)研究》2015年第1期。⑤陳薇、楊春河：《河北省財(cái)政扶貧政策績效評價(jià)實(shí)證研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2006年第7期。⑥2012年年初農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)源自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》，2015年年底農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)源自2016年2月29日國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。⑦《2015年財(cái)政收入增速未達(dá)標(biāo)創(chuàng)1988年來新低》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/china/2016-01-29/doc-ifxnzanh0333724.shtml，2016年1月29日。

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