趙玉嬌原 飛

（1.廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000）（2.廣西民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530000）

“一組兩會”屯級自治制度探究
——基于對廣西貴港市的調(diào)研

趙玉嬌1原 飛2

（1.廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000）（2.廣西民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530000）

健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度，加強基層自治組織建設(shè)，是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。文章從廣西貴港市探索推行的屯級“一組兩會”屯級自治制度實踐出發(fā)，通過實地調(diào)查，闡述其運行過程中出現(xiàn)的根基不穩(wěn)、民意收集不全面、缺乏監(jiān)督和人才匱乏等問題，并據(jù)此提出完善意見和建議，為更好地推進民族地區(qū)基層自治工作提供參考。

一組兩會；制度；基層自治

構(gòu)建適應(yīng)中國鄉(xiāng)村的基層自治制度是應(yīng)對當(dāng)前鄉(xiāng)村問題的關(guān)鍵所在。在當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)中，更要尊重農(nóng)民的主體地位和首創(chuàng)精神，關(guān)注農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，構(gòu)建以農(nóng)民為主體的自治制度，讓農(nóng)民真正地參與進來?！耙唤M兩會”屯級自治制度是貴港市勞動人民在基層自治實踐中的制度創(chuàng)新，充分激發(fā)了農(nóng)民對基層自治的積極性和創(chuàng)造性，為推動基層自治制度創(chuàng)新積累了寶貴經(jīng)驗。

由于經(jīng)濟社會、地理區(qū)位和文化風(fēng)俗等差異性因素，各地區(qū)基層民主自治模式各有不同。民族地區(qū)基層自治除了具有全國的普遍特征，更具有民族地區(qū)的特殊性，本文選取發(fā)展模式較為成熟的廣西貴港市“一組兩會”屯級自治作為實證考察對象，基于“一組兩會”自治模式的實地調(diào)研、訪談，以及地方政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)等實證材料，分析“一組兩會”屯級自治制度的發(fā)展現(xiàn)狀和約束性條件，以管窺基層自治的可持續(xù)發(fā)展模式。

1 “一組兩會”屯級自治制度變遷及運行機制

（1）“一組兩會”屯級自治制度的發(fā)展歷程

“一組兩會”屯級自治制度的發(fā)源地是廣西貴港市轄下的大嶺屯，在 3年內(nèi)形成了基層自治示范效應(yīng)，在貴港市轄內(nèi)自然屯內(nèi)得以到全面推廣。

（2）“一組兩會”屯級自治制度的運行機制

“一組兩會”自治制度是以屯（由生產(chǎn)隊組成）為行政單元開展的民主協(xié)商、互助自治制度。從組織架構(gòu)上來講，就是黨小組領(lǐng)導(dǎo)下的戶主會、理事會合作的協(xié)商自治制度。從經(jīng)辦模式上來講，“一組兩會”的工作流程（如圖1所示）就是由黨小組（或黨支部）提議、戶主會議決、理事會執(zhí)行的工作模式。

圖1 一組兩會工作流程圖

2 調(diào)查與分析

2.1 “一組兩會”實施背景

貴港市內(nèi)的自然屯民族情況復(fù)雜，基層工作開展困難。貴港市內(nèi)的自然屯都是多民族混居，民族區(qū)域特色顯著。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年貴港市少數(shù)民族達60.80萬人，占全市總?cè)丝诘?14.76%，世代居住著壯、漢、瑤等 23個民族，其中馬練瑤族鄉(xiāng)、國安瑤族鄉(xiāng)和大鵬鎮(zhèn)等享受民族鄉(xiāng)政策待遇。由于各自然屯之間民族差異大、家族觀念強，加之經(jīng)濟的發(fā)展，村民對村兩委的依附感不斷弱化，基層治理難度加大。例如“一組兩會”的發(fā)源地大嶺屯里世代居住著七個姓氏。過去，由于各姓氏、宗族之間矛盾不斷，難以達成共識，村內(nèi)事務(wù)一再擱置。在屯內(nèi)黨員的協(xié)調(diào)下化解矛盾，商討成立理事會，辦成了不少大事。后來這種工作模式被提升為簡便易行的“一組兩會”制度。

2.2 “一組兩會”實施成效

貴港市不僅是“一組兩會”制度的起源地，還對該制度進行提煉總結(jié)加以推廣。貴港市以縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，明確年度工作任務(wù)，分階段推行。2013年貴港市從調(diào)研準(zhǔn)備、動員培訓(xùn)、組建推行、驗收總結(jié)四個階段逐步展開，用三年的時間在全市農(nóng)村逐步實行。2013年底在30%的自然屯先行探索，2014年底在70%的自然屯逐步鋪開，2015年底基本覆蓋全市自然屯。其中，平田屯在“一組兩會”制度的正確領(lǐng)導(dǎo)下，建成了“荷美覃塘”——覃塘蓮藕產(chǎn)業(yè)（核心）示范區(qū)，成為遠近聞名的旅游村。

2.3 “一組兩會”制度優(yōu)勢

“一組兩會”屯級自治制度與基層實際情況相結(jié)合，在屯內(nèi)政務(wù)管理和經(jīng)濟建設(shè)方面發(fā)揮了重大作用?！耙唤M兩會”制度結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，突破障礙，凸顯優(yōu)勢，促進當(dāng)?shù)孛裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)順利進行。

（1）強化基層民主自治建設(shè)

近年來，隨著外出務(wù)工人員的增多，村民對“村”作為一個行政單位的依附感和凝聚意識逐漸弱化。與之相反，以血緣家族和生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的小社群優(yōu)勢不減反增?！耙唤M兩會”制度是建立在生產(chǎn)隊基礎(chǔ)上的管理模式，保持了天然的血緣聯(lián)系和歷史遺留的生產(chǎn)關(guān)系?！巴汀彼牱秶⒉淮?，屯內(nèi)居民比鄰而居，少則兩三個生產(chǎn)隊，多則四五個生產(chǎn)隊為一個自然屯，屯內(nèi)居民擁有共同歷史文化、融合的民族習(xí)慣，還擁有相同的經(jīng)濟發(fā)展共同體，聯(lián)系緊密，相互之間依賴性強?！耙唤M兩會”直接建立在生產(chǎn)隊基礎(chǔ)上，自治中心下移，充分發(fā)揮了小社群的優(yōu)勢，有利于鞏固和加強基層民主政治建設(shè)。

（2）推動科學(xué)民主決策

“一組兩會”從組織架構(gòu)上保障了當(dāng)?shù)厝嗣窕緳?quán)利，提高公民參與度，推動科學(xué)民主決策。民主協(xié)商過程貫穿“一組兩會”經(jīng)辦流程的每一個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)自己的事情自己管，自己議，自己干。黨小組聽取和考查屯情民意，指導(dǎo)“一組兩會”工作，保障“一組兩會”工作依法推進。戶主會作為“一組兩會”的議事機構(gòu)，能有效的將自治管理內(nèi)容傳達至各家各戶，保障公民的知情權(quán)，提升公民對自治管理的關(guān)注和參與度。理事會作為“一組兩會”的執(zhí)行機構(gòu)，從方案的制定到方案的實行，都要以民眾需求為導(dǎo)向，尊重民意，共同獻計出力。

（3）提高基層自治效率效能

“一組兩會”采用直線職能制組織結(jié)構(gòu)，減少了冗余行政層級和機構(gòu)，提高了基層自治組織的工作效率效能。直線職能制自身的特點使“一組兩會”制度在實施過程中具有如下四大優(yōu)勢。①信息縱向流通速度快、真實性高。居民直接從戶主會接收信息，減少了信息傳達層次，降低失真率，提高了溝通的有效性。②便于了解屯內(nèi)基本情況。一組兩會成員與屯內(nèi)居民的地緣血緣關(guān)系為“一組兩會”收集民意提供了便利。③內(nèi)部凝聚力強，與民眾關(guān)系密切，有利于凝聚群眾力量解決復(fù)雜問題、辦大事。④回應(yīng)力強。面對經(jīng)濟社會的深刻的變遷以及日益增多的公共需求，“一組兩會”能做出及時有效的反應(yīng)和令民眾滿意的答復(fù)，亦能更快速有效的應(yīng)對突發(fā)事件。

（4）培養(yǎng)了大量基層干部

“一組兩會”制度是基層服務(wù)人才的煉金爐，給屯里的有志之才提供了一個施展抱負的舞臺。它不通過硬性考試來選拔人才，而是通過基層實踐豐富成員的管理和服務(wù)經(jīng)驗，在實戰(zhàn)中鍛煉才干，強化為人民服務(wù)的意識。貴港市現(xiàn)有“一組兩會”成員最初只是隊里幾位普通的生產(chǎn)隊隊員，自發(fā)為隊里的居民辦事，由于能力強、有擔(dān)當(dāng)、值得信任，在“一組兩會”成立后便發(fā)展成了戶主會、理事會的主要成員。屯級自治的磨煉也使這幾位理事會成員積累了豐富的基層治理經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村治理機構(gòu)輸送值得信賴的基層服務(wù)人才。

3 “一組兩會”屯級自治制度存在的主要問題

3.1 缺乏法律制度保障，穩(wěn)定性差

“一組兩會”是貴港市勞動人民的智慧與基層自治實踐的結(jié)晶，但從本質(zhì)上講“一組兩會”缺乏法律認同，穩(wěn)定性欠佳，執(zhí)行力受限。社會契約論認為約定是一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)。據(jù)此從嚴格意義上講，“一組兩會”由于缺乏制度、法律層面的認可和保障，依然處于自然狀態(tài)?！耙唤M兩會”覆蓋范圍內(nèi)的公民并未正式地形成“約定”，缺乏合法性權(quán)威，直接影響“一組兩會”的正常運行和自治效果。基層自治是我國基層政治改革的偉大嘗試，最終的目標(biāo)是實現(xiàn)廣大農(nóng)民的政治權(quán)利，而這離不開合法性土壤的孕育。因此，“一組兩會”運行和推廣的需要要求其盡快制度化、法規(guī)化，從自然狀態(tài)推進到社會狀態(tài)，從約定俗成上升到法律制度。

3.2 不能全面反應(yīng)民意

戶主會作為“一組兩會”的議決機構(gòu)在很大程度上提高了公民參與度，但這種議決制度在民意征集上也存在一些需要完善的地方。“一組兩會”以戶籍制度為基準(zhǔn)召開戶主會，而在農(nóng)村戶主一般是家中年紀(jì)較長的男性，這就在很大程度上局限了戶主會民意的征集。從年齡層分布上分析，戶主年齡多集中于40至60歲，30至39歲的戶主較少，而經(jīng)常參會的戶主幾乎沒有處于20至29歲的青年。青壯年文化程度相對較高，對新事物的接受能力和對信息的敏感性也較強，因此戶主會成員中青壯年的缺乏會致使一些理性、智性的建議無形流失。從性別層面分析，“一組兩會”中女性參與程度低。女性具有細致周到、柔韌性強，比男性更善于溝通等特點，在議決過程中能從不同側(cè)面提出寶貴建議，也有利于決策精細度的提升。從組織形式層面分析，非正式組織未得到足夠的重視。青年會是當(dāng)?shù)靥赜械姆钦浇M織，每年春節(jié)前后都會組織一些公益活動，如路燈修建，對當(dāng)?shù)氐墓彩聵I(yè)做出了巨大貢獻。青年會對屯級自治發(fā)揮著積極作用，在民意征集過程中應(yīng)予以合理利用?！耙唤M兩會”制度上存在的不足致使戶主會不能全面收集信息，民意的真實度也會大打折扣。

3.3 缺乏監(jiān)督機制

民主監(jiān)督與基層自治是手段與目標(biāo)的關(guān)系，缺少民主監(jiān)督的基層自治沒有民主可言，與基層自治的初衷背道而馳，這樣的基層自治沒有任何意義。“一組兩會”可以簡單的概括為黨小組引領(lǐng)，戶主會議決和理事會執(zhí)行，從中不難發(fā)現(xiàn)“一組兩會”制度缺乏監(jiān)督反饋機制，未形成有機的信息循環(huán)系統(tǒng)。“一組兩會”是屯內(nèi)輿論監(jiān)督的重要對象，但由于“一組兩會”實施時間還比較短，制度建設(shè)還缺乏，尤其是民主監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，重視的程度還遠遠不夠。伴隨著民主權(quán)利意識的覺醒及基層自治參與度的提高，“一組兩會”也在不斷推進政務(wù)公開，監(jiān)督反饋機制對基層自治的良性運作發(fā)揮著越來越重要的作用。 因此必須加強民主監(jiān)督的制度建設(shè)，保障基層自治的真實性。

3.4 基層服務(wù)人才嚴重匱乏

隨著城市化進程的加快，部分屯出現(xiàn)了基層人才匱乏的現(xiàn)象。一方面，屯內(nèi)青壯年更傾向于在外務(wù)工，在外求學(xué)的學(xué)子也紛紛表示希望能在城市工作、定居。另一方面，由于基層條件艱苦，很少有人愿意下基層工作?；鶎幼灾谓M織無法注入新鮮“血液”，出現(xiàn)基層人才空巢化現(xiàn)象。此外，幾經(jīng)人口流動和沉淀，現(xiàn)有基層工作人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化現(xiàn)象，這一現(xiàn)象在黨小組構(gòu)成上尤為突出。據(jù)龍鳳村一位老文書介紹：貴港村總黨支部14個屯有4個分支部，積極分子、發(fā)展對象、預(yù)備黨員、黨員目前一共121人。正式黨員107人，預(yù)備黨員3人，發(fā)展對象6人，積極分子5人。其中29歲以下的黨員約占21.48%，30至39歲的黨員約占17.35%，40歲至49歲的黨員占7.44%，50歲以上的黨員約占53.35%（以上數(shù)據(jù)為筆者實地考察整理而得）。在對其他屯的走訪過程中，我們還發(fā)現(xiàn)黨員數(shù)量少，工作人員年紀(jì)偏大、學(xué)歷偏低的情況并非個例。有的屯因沒有黨員或黨員不足 3人而無法組建黨小組，致使“一組兩會”日常工作無法正常開展，制約屯內(nèi)民主法治建設(shè)。

圖2 黨員年齡分布圖

4 推進“一組兩會”屯級自治制度的思路和對策

4.1 尊重農(nóng)民的創(chuàng)造性，賦予其合法地位

“一組兩會”是當(dāng)?shù)厝罕娫诓粩嗝髦锌偨Y(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提煉出來的適合當(dāng)?shù)靥厥饷褡迩闆r的基層自治制度。實踐證實，“一組兩會”制度是實現(xiàn)基層自治和民主協(xié)商的有效途徑，推動當(dāng)?shù)孛裰鞣ㄖ问痉洞屙椖宽樌_展。加強社會主義民主法制建設(shè)，需要“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于把人民群眾在基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗、好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法規(guī)，不斷提高社會主義基層民主政治建設(shè)的水平?！保?］在貴港市這樣的民族地區(qū)，有條件而且有必要將“一組兩會”制度上升為民族政策或自治條例，為符合民族地區(qū)特殊情況的好做法提供制度后盾和法律支持。

4.2 增強民意征集的全面性

“在做出具有約束力的決策的過程中，公民們應(yīng)該有充分且平等的機會來表達他們關(guān)于最終結(jié)果的各種偏好。他們必須具有充分且平等的機會，以便設(shè)置議題，表達贊成其中一個結(jié)果而不是另一個結(jié)果的各種理由。”［3］注意反映基層群眾的真實想法和建議，為“一組兩會”把握基情民意、制定和實施決策提供有效的信息服務(wù)，必須強化民意信息收集的全面性。加強民意信息收集的全面性要特別注意以下幾點，第一，正視青年人的意見和建議。青年人，特別是受教育程度較高的青年，往往能迅速掌握社會需求變化，代表時代潮流的發(fā)展方向。他們的意見和建議往往能激發(fā)集體智慧，引發(fā)頭腦風(fēng)暴。第二，鼓勵留守婦女參加戶主會。留守婦女對屯內(nèi)基情感悟最深，特別是對留守兒童教育和留守老人照顧等社會最具發(fā)言權(quán)。第三，尊重非正式組織的意見。青年會作為當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)形成的社會組織，對理事會成員選舉和基層治理發(fā)揮了舉足輕重的作用，理應(yīng)在戶主會議決過程得到一定重視。

4.3 健全民主監(jiān)督機制

民主監(jiān)督制度應(yīng)是“一組兩會”的有機組成部分，是保障民主法治的良性互動。屯級民主監(jiān)督的有效進行需要完善的民主監(jiān)督制度作保障，明確民主監(jiān)督的內(nèi)容是實施民主監(jiān)督的前提與基礎(chǔ)。［4］健全民主監(jiān)督制度就是要使屯級民主監(jiān)督制度化，規(guī)范化，完善以“一組兩會”為基礎(chǔ)的屯務(wù)公開制度、選舉制度、定期工作報告制度等，針對人民最關(guān)心的問題，成立專門的“一組兩會”選舉監(jiān)督小組、屯務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組，并開設(shè)相應(yīng)的反饋渠道和制度，讓群眾在監(jiān)督反饋的過程中做到有章可循。逐步形成動態(tài)全面的監(jiān)督制度，推動屯務(wù)公開，不斷拓寬監(jiān)督范圍，將事后監(jiān)督延伸至事前、事中。同時，“一組兩會”通過群眾監(jiān)督反饋過程也可以傾聽到不同聲音，完善民主決策，密切同群眾的聯(lián)系，培養(yǎng)一支政治強、作風(fēng)好、善于為村民服務(wù)的村干部隊伍，增強基層自治拒腐防變能力，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目的。

4.4 培養(yǎng)基層人才隊伍

屯級“一組兩會”發(fā)展過程中出現(xiàn)了人才空巢化、老齡化和黨員不足等人力資源瓶頸，急需組建一支了解民族地區(qū)基情的高素質(zhì)人才隊伍。具體方法可以從以下三個方向著手。第一，選拔基層人才隊伍后備軍。首先，本山取土，可從基層選拔可造之材，充實人才隊伍。第二，加強基層服務(wù)人員培訓(xùn)。要加強基層服務(wù)人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)“實務(wù)型”基層服務(wù)人才，提高依法行政、依法辦事的水平，提高基層干部綜合素質(zhì)。第三，完善物質(zhì)保障，利用經(jīng)濟杠桿，吸引有為青年來基層發(fā)展，為基層自治做貢獻。

5 小結(jié)

毋庸置疑，“一組兩會”制度尚未成熟，還存有很大的發(fā)展空間，這就要求用包容的態(tài)度和發(fā)展的眼光去審視這一新生事物?！耙唤M兩會”制度帶有深厚的歷史遺留因素和民族特色，其制度完備性和推廣性仍有待實踐檢驗。但不可否認的是不同時期的基層自治制度都有一定的時代特色和地域局限性，亦不可否認的是其中也存在一定的共性。因此，反思“一組兩會”的實踐對于推動我國的新農(nóng)村建設(shè)向更深更廣的領(lǐng)域突破具有深遠意義。

［1］ 何霜梅.協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理——基于廣西貴港屯級“一組兩會”協(xié)商自治制度的思考［J］.中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2014（5）:25-29.

［2］ 如何加強社會主義民主法制建設(shè)［EB/OL］.［2007-03-20］. http://www.貴港ov.cn/ztzl/2007zf貴港zb貴港jd/content_ 555787.htm.

［3］ （美）羅伯特·達爾.民主及其批評者［M］.曹海軍，佟德志，譯.吉林:吉林人民出版社，2006:143.

［4］ 王治華.四川農(nóng)村村民自治中民主監(jiān)督環(huán)節(jié)研究［D］.雅安:四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

The exploration of "A set of two sessions" village autonomy system——Based on the research of Guigang city

Improve the grass-roots mass self-government institution， strengthen the construction of autonomous organization under the grass-roots party organization leadership， is the requirement of the modernization of the country's governance institution. Based on the exploration of levels village of Guigang city in Guangxi autonomous region， we found its operation in the process of collecting，unstable foundations of public opinion is not comprehensive， lack of supervision， and such problems as lack of talent， through on-the-spot investigation of a set and two sessions village autonomy practice. Thus， some suggestions and opinions were given， to better promote grass-roots autonomous work ethnic areas to provide the reference.

Α set and two sessions； institution； grass-roots self-government

D267

Α

1008-1151（2016）06-0128-04

2016-05-11

趙玉嬌（1990-），女，河南漯河人，廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為社會保障理論與政策；原飛（1990-），男，山西太原人，廣西民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向為民族政策。