陳秋蕓

(中共南平市委黨校 行政管理教研室，福建 南平 353000)

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目前我國推行公共服務(wù)市場化的措施研究

陳秋蕓

(中共南平市委黨校 行政管理教研室，福建 南平 353000)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場對社會資源的配置作用越來越強(qiáng)，同時，由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給不足也日益凸顯，因此，公共服務(wù)市場化改革成為我國目前的一個重要問題。通過分析制約我國公共服務(wù)市場化面臨的問題，并參考西方國家公共服務(wù)市場化的做法，從政府、社會組織和民眾角度提出了解決我國公共服務(wù)市場化的具體措施，以進(jìn)一步推動我國公共服務(wù)市場化的進(jìn)程。

公共服務(wù)； 市場化； 社會組織； 合約出租； 公私合作

0　引　言

長期以來，我國政府過多地承擔(dān)了公共服務(wù)的供給，這給我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、健康發(fā)展帶來諸多問題，就此我國各界開始探討公共服務(wù)市場化的改革。尤其是加入WTO以后，實(shí)現(xiàn)我國政府公共服務(wù)市場化更被提到議事日程上，由此我國開始了公共服務(wù)市場化的探索。所謂公共服務(wù)市場化，是指政府籌集各種資源，通過民主政治程序設(shè)定社會需要的優(yōu)先目標(biāo)，同時利用非政府部門和其它社會組織進(jìn)行公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。目前，公共服務(wù)市場化之所以受到廣泛關(guān)注，其原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，公共服務(wù)市場化有效回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)市場化、全球化的要求，滿足了投資多元化和消費(fèi)多樣化的需要，增強(qiáng)了行業(yè)競爭力，激發(fā)了市場應(yīng)激力，避免了市場失靈，有利于市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展清除了障礙，形成了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)；其次,公共服務(wù)市場化有利于縮小政府控制的公共服務(wù)范圍和政府公共組織的規(guī)模，由此便可以在減少財政支出、減輕財政負(fù)擔(dān)的同時節(jié)約行政成本，克服官僚主義，杜絕腐敗行為，提高政府管理效率，從而建立高效廉潔的政府，實(shí)現(xiàn)和諧美好的社會；最后,公共服務(wù)市場化有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變與行政改革，加快簡政放權(quán)，使政府成為一個“一心為百姓、辦事效率高”的現(xiàn)代行政管理機(jī)構(gòu)。

1　相關(guān)文獻(xiàn)綜述

自公共服務(wù)市場化這一概念提出以來，吸引了許多學(xué)者的關(guān)注。尤其是西方學(xué)者自20世紀(jì)70年代以后相繼提出了公共選擇、委托代理和多中心治理等理論來支持公共服務(wù)市場化的發(fā)展，更是引發(fā)了公共服務(wù)市場化改革的潮流,并引起了我國學(xué)者對公共服務(wù)市場化的研究與探討。

國外對于公共服務(wù)市場化的研究最具有代表性的理論是“公共選擇”理論。公共選擇理論主要由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·M·布坎南等人提出，其基本行為假定為: 人是關(guān)心個人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[1]79該理論認(rèn)為：政府機(jī)構(gòu)工作效率低下的根源在于政府服務(wù)缺乏競爭性。因此，公共選擇理論提倡打破政府的壟斷地位，引入市場的競爭機(jī)制，把政府不該管、管不好的一些職能釋放給市場和社會，政府應(yīng)集中精力去做自己應(yīng)當(dāng)做且能做好的事情，即：通過政府與市場關(guān)系的重組來改革政府，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場化奠定基礎(chǔ)。在此之后，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯又提出了“委托代理”理論。委托代理理論是建立在非對稱信息博弈論的基礎(chǔ)上，后發(fā)展為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一種理論模型。其核心是委托人與代理人雙方簽訂合同,根據(jù)合同條款,代理人代表委托人完成各種任務(wù),而委托人同意為此以一種雙方均能接受的方式付給代理人報酬。[2]5即：該理論是一種建立在雙方都能接受的合同條款基礎(chǔ)之上的契約關(guān)系，同時，代理人代表委托人的權(quán)益并獲得相應(yīng)報酬。隨之，美國政治學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆教授和文森特·奧斯特羅姆教授又提出“多中心治理”理論。該理論認(rèn)為政府不應(yīng)該成為公共服務(wù)供給的單一主體，而是要和企業(yè)、非營利組織、社區(qū)乃至個人等獨(dú)立的主體要素相互協(xié)作，使各方相互博弈、相互調(diào)適，形成多樣化的公共服務(wù)治理模式。[3]35-37

在公共選擇理論、新公共服務(wù)理論和公共治理理論等支持下的公共服務(wù)市場化，近年來也引發(fā)了我國公共服務(wù)市場化改革的潮流。我國學(xué)者宋世明將公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵概括為三個方面：一是政府應(yīng)把公共服務(wù)的決策與執(zhí)行過程分開。政策制定是政府的職責(zé)，政策執(zhí)行可以由公共部門、私營部門、非盈利部門共同承擔(dān)，而聯(lián)結(jié)決策與執(zhí)行的就是市場機(jī)制；二是在公共服務(wù)的供給過程中引進(jìn)競爭機(jī)制。公共服務(wù)的供給主體應(yīng)該多元并存、競爭發(fā)展，即公共服務(wù)的提供者應(yīng)該以競爭代替壟斷，以此提高效率；三是消費(fèi)者具有選擇的權(quán)利與選擇的機(jī)會[4]102。對于公共服務(wù)

市場化過程中的問題，陳東升認(rèn)為，市場化會帶來國有資產(chǎn)的流失，會使公共利益受到忽視，從而引發(fā)腐敗與私人壟斷以及帶來新的社會穩(wěn)定問題[5]79。筆者則認(rèn)為，公共服務(wù)的提供者即使是私營部門也不一定能帶來效率，問題的關(guān)鍵在于公共服務(wù)市場化是否是通過政府與社會組織、公民之間的相互合作，將我國在計劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的由單一公共服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ジ偁幍亩嘣┙o主體提供公共服務(wù)的過程。

2　西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化的做法

20世紀(jì)80年代以來,西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場以公共服務(wù)市場化、地方政府分權(quán)化和執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主化為主要內(nèi)容的行政改革浪潮,而公共服務(wù)市場化則是其核心內(nèi)容。縱觀這場變革,公共服務(wù)供給的市場化在有效改善和提升西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)效率的同時,也在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。但西方發(fā)達(dá)國家因?yàn)楦髯缘娘L(fēng)土人情、氣候地貌、社會經(jīng)濟(jì)等的不同，在公共服務(wù)市場化過程中所選擇的路徑、規(guī)模、方式以及側(cè)重的方法也不盡相同。為了能夠達(dá)到“洋為中用”的目的，本文特對西方發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)市場化過程中具有范式效應(yīng)的方法進(jìn)行分析，以探索適宜我國公共服務(wù)市場化的運(yùn)作模式。

2.1德國：漸進(jìn)式公共服務(wù)市場化運(yùn)作模式

德國大多數(shù)城市在進(jìn)行公共服務(wù)市場化改革過程中，不是直接進(jìn)行私有化，而是以職工和社區(qū)居民的意愿為依據(jù)，采取分階段漸進(jìn)式的推動。即：德國通過“先委托，再轉(zhuǎn)企，分步出售股權(quán)”，使公共事業(yè)由“政府提供，政府經(jīng)營”的模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎峁?、市場?jīng)營，再到市場提供、政府經(jīng)營，最后實(shí)施市場提供、市場經(jīng)營模式，從而完成了公共服務(wù)的市場化[6]88，詳見圖1所示。

圖 1　漸進(jìn)式公共服務(wù)市場化模式

由圖1可知，德國公共服務(wù)的市場化經(jīng)歷了以下幾個階段。首先，對于“政府提供、政府經(jīng)營”的公共服務(wù)，利用“委托”的方法實(shí)現(xiàn)“政府提供、市場經(jīng)營”。即：對于虧損的公共服務(wù)進(jìn)行市場化改革時，不是將公共服務(wù)一次性出售給私有企業(yè)(以下簡稱私企)，而是在保留政府所有權(quán)的前提下，委托給私企自主經(jīng)營。這樣既可以保證公共服務(wù)的公益性和社會的穩(wěn)定性，又可以進(jìn)一步推動公共服務(wù)的市場化。其次，進(jìn)行“轉(zhuǎn)企”改革。就是將公共服務(wù)職能從政府職能中分離出來，使“政企”分離，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。通過這種“轉(zhuǎn)企”改革，公共服務(wù)就變成了“市場提供，政府經(jīng)營”。最后，分步向社會出售股權(quán)。在公共服務(wù)從政府職能分離出來后，分步向社會出售股權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)私有化，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“市場提供，市場經(jīng)營”。

2.2美國：以顧客(公眾)為導(dǎo)向的公共服務(wù)市場化模式

與德國所實(shí)行的“委托—轉(zhuǎn)企—分步出售股權(quán)”，并引入競爭機(jī)制理念不同的是：美國公共服務(wù)市場化并未直接將私營部門引入公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭中,而是以“顧客”為導(dǎo)向，即通過充分賦予顧客(公眾)對公共服務(wù)評價的權(quán)利，聽取、尊重和采納顧客(公眾)的各種意見，進(jìn)而提出公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到提高公共服務(wù)績效的目的。具體來講，美國公共服務(wù)的市場化經(jīng)歷了以下階段：針對一定金額、一定范圍的公共服務(wù)政府采購項(xiàng)目，根據(jù)顧客(公眾)評價設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，選擇公共部門或私營企業(yè)承擔(dān)提供、購買責(zé)任。即：從“顧客”需求出發(fā)，以釆購合同為媒介，在政府釆購活動中，改變以往政府單方面挑選的方式，加入間接性競爭投標(biāo)方式，以提高公共服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場化。例如，在對政府雇員的保健項(xiàng)目上,由以往直接提供醫(yī)療補(bǔ)助轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)付醫(yī)療保險計劃的方式,從而扭轉(zhuǎn)了當(dāng)時醫(yī)療補(bǔ)助支出年均上升20%的局面[7]30。

2.3西方國家公共服務(wù)市場化的典型做法

縱觀西方國家公共服務(wù)市場化的改革可以發(fā)現(xiàn)，西方國家在探索公共服務(wù)職能與市場機(jī)制的相互融合、相互協(xié)作過程中，形成了各具特色的市場化改革模式。如：美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家E.S薩瓦斯將公共服務(wù)市場化總結(jié)為政府服務(wù)與出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、自由市場、憑單制、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等10種模式[8]69。盡管這10種改革模式的側(cè)重點(diǎn)不同，但總體上可將其歸結(jié)為以下三種模式。

(1)非國有化模式。非國有化也稱為國有企業(yè)的私有化，可以說，這是一種“政府塑身”的行為，即把原歸屬于國家所有的公用事業(yè)、工廠或企業(yè)，也就是我們通常所說的國有資產(chǎn)，以拍賣、轉(zhuǎn)讓、發(fā)行股票等形式將其產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)。在西方國家中，英國的國有企業(yè)私有化改革起步最早，成績最突出。撒切爾夫人執(zhí)政期間，英國私有化改革從出售其石油公司部分股票，逐漸擴(kuò)張到和國家經(jīng)濟(jì)命脈緊密相關(guān)的電力、煤炭、鋼鐵、宇航、航空及通訊等領(lǐng)域。1990—1997年，約翰·梅杰執(zhí)政后，私有化規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，包括郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T也相繼實(shí)行私有化。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，至1991年初，英國接近80%的國有部門己完成私有化成為私營企業(yè)，為財政創(chuàng)造了450億英鎊的收入[9]96。受英國私有化改革成功經(jīng)驗(yàn)的影響，歐洲許多國家也紛紛效仿英國的國有企業(yè)私有化改革。其原因主要是支持私有化的人認(rèn)為：首先，私有化通過出售國有企業(yè)增加了收入，減少了政府雇員，降低了政府支出，使政府財政赤字得以緩解；其次，私有化使企業(yè)經(jīng)受住了市場競爭的考驗(yàn)和磨練，促進(jìn)了企業(yè)生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量的不斷提高，同時提高了企業(yè)根據(jù)消費(fèi)者需求及時調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的能力。

(2)合約出租模式。合約出租或稱合同出租、合同承包或競爭招標(biāo)。合約出租的運(yùn)行流程主要有以下幾步:第一步，合同簽訂前，由政府主導(dǎo)并確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；第二步，合同簽訂后，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同，在合同許可范圍內(nèi)，由市場機(jī)制發(fā)揮主要作用，對資源進(jìn)行優(yōu)化配置后提供公共服務(wù)；第三步，政府用財政撥款購買承包商所生產(chǎn)、提供的公共服務(wù)。簡單地說，合約出租是指政府以合同的形式將先前壟斷的公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人部門。實(shí)際上，合約出租是政府通過自身與私營部門或第三部門間的合作，調(diào)整、轉(zhuǎn)變自己的角色和職能定位。合約出租這一形式，在西方國家運(yùn)用十分普遍，其中英美兩國運(yùn)用的更為廣泛。起初合約出租只用于廢物、垃圾的處理或手工服務(wù)等簡單勞動事項(xiàng)，后來逐步擴(kuò)大到環(huán)境保護(hù)、道路交通、醫(yī)療救助、社會保障、公共工程、自來水供應(yīng)、郵電通訊、醫(yī)院等城市公共管理事務(wù)。[10]10

(3)公私合作模式。公私合作是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。此種模式鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。公私合作與合約出租最大的區(qū)別在于：公私合作是政府以特許經(jīng)營等靈活、多樣的形式吸引中標(biāo)者投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某些公共服務(wù)，同時準(zhǔn)允其向消費(fèi)者收費(fèi)以收回成本或追求利益，也就是中標(biāo)者有投資收益權(quán)。此種模式，不僅能夠充分利用社會資源來提高公共服務(wù)的供給效率，而且可以利用價格機(jī)制反映工資的真實(shí)需求。鑒于此模式的特點(diǎn)與優(yōu)勢，西方許多國家將它運(yùn)用在公益性高、資金需求量大的污水處理、交通、自來水供應(yīng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。目前按照民營化的程度，將公私合作模式由弱到強(qiáng)依次分為五種，包括：LBO(租賃—建設(shè)—經(jīng)營)模式、BTO(建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營)模式 、BOT(建設(shè)—經(jīng)營—移交)模式、BBO(購買—建設(shè)—經(jīng)營)模式、 BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)模式。需要注意的是，不管是LBO模式，還是BOT模式，或者是BOO等模式，都是由政府在售前協(xié)議中基于對公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上做出的價格、準(zhǔn)入規(guī)定、質(zhì)量要求及其未來發(fā)展趨勢等的選擇。

3　目前我國推行公共服務(wù)市場化的措施

公共服務(wù)市場化最初在西方國家興起，且效果較好。為此，我國可以借鑒西方國家公共服務(wù)市場化的成功經(jīng)驗(yàn)，以推動我國公共服務(wù)市場化的發(fā)展。即我國目前要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化，就必須立足當(dāng)前的國情和社會環(huán)境，選擇適合的公共服務(wù)市場化模式，概括來講，要推行我國公共服務(wù)的市場化就必須注意以下幾個方面。

(1)轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。推動公共服務(wù)市場化，就要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，同時不忘發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。首先，政府公共部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到市場競爭機(jī)制的引入并非職能、責(zé)任、所有領(lǐng)域全盤市場化，而是管理幅度、范圍等有限市場化[8]52。也就是說，政府只是退出部分公共服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)項(xiàng)目，不是脫離公共服務(wù)供給和移交責(zé)任。其次，政府要從事必躬親、大包大攬的壟斷模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^制度的“把握者”、項(xiàng)目的“合作者”和“發(fā)包人”的管理模式。時刻秉承服務(wù)于公眾、維護(hù)社會公平的理念，注重宏觀管理和制度安排的統(tǒng)一，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，從而有效地推動我國公共服務(wù)的市場化改革。

(2)引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元主體供給模式。長期以來，我國公共服務(wù)供給都是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制之上的，公共服務(wù)一直被政府壟斷，政府是公共服務(wù)的唯一供給主體，因而政府也就沒有壓力、沒有對比、沒有競爭對象，所以，政府也不愿投入過多的人力、物力和財力去改進(jìn)技術(shù)、降低成本和提高服務(wù)能力。而引入公共服務(wù)供給競爭機(jī)制以后，則能促使公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為搶占市場，不斷降低成本、改進(jìn)技術(shù)、提高公共服務(wù)水平。尤其是要注重引入“多元主體的供給模式”，以緩解政府財政資金不足的壓力，為公眾提供更多的選擇權(quán)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，從而進(jìn)一步滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求。為此，政府應(yīng)特別注意選擇那些經(jīng)營效益好、服務(wù)質(zhì)量高、信譽(yù)記錄優(yōu)的企業(yè)，以多元主體的方式為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

(3)加強(qiáng)法制建設(shè)，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。西方國家公共服務(wù)市場化改革的經(jīng)驗(yàn)表明：良好的法制環(huán)境在有效規(guī)范公共服務(wù)市場化中能夠鞏固已取得的改革成果，為進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)市場化打下基礎(chǔ)?？梢哉f，西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)市場化改革的成功離不開其完善的法律制度。因此，我們必須加強(qiáng)公共服務(wù)市場化進(jìn)程中的法制建設(shè)，為公共服務(wù)市場化的改革提供良好的法制環(huán)境。在此，我國一方面要盡快制定一部專門法律制度，以明確界定社會中介組織與政府的權(quán)利和義務(wù)，讓公共服務(wù)市場化的運(yùn)作有章可循、有法可依；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)市場化中實(shí)體經(jīng)濟(jì)法的建立與完善，除此之外，還要加大宣傳，培育公眾的自我保護(hù)意識，使公眾面對不法行為時能夠拿起法律的武器，依法維權(quán)。

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(責(zé)任編輯王栓芹)

Study on How to Promote Public Service Marketization in Our Country

CHENQiuyun

(TeachingandResearchSectionofAdministration,CPCNanpingMunicipalPartySchool,Nanping,Fujian,353000,China)

With the development of market economy,market has stronger and stronger configuration function on social resources,while public service supply guided by government appears to be increasingly insufficient.So the reform of public service marketization has become one important problem at present.The paper firstly analyzes the problems which restrain the marketization of our public service,and then refers to the methods of public service marketiztion in western countries,and finally puts forward some concrete measures to promote the marketization of public service in China from the angles of government,social organization and publics in order to push forward the process of our public service marketization.

public service;marketization;social organization;contract rental;public- private cooperation

2015-12-10

陳秋蕓，女，福建南平人，中共南平市委黨校行政管理教研室助教，碩士研究生，研究方向：行政管理。

C931

A

1008-5645(2016)05-0032-05