楊宜勇，吳香雪

（1.國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所，北京　100038；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京　100872）

農(nóng)村反貧困：開發(fā)式扶貧與社會(huì)保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)

楊宜勇1，吳香雪2

（1.國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所，北京100038；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

我國農(nóng)村的扶貧實(shí)踐活動(dòng)取得了舉世矚目的好成績，然而新時(shí)期中國的減貧戰(zhàn)略卻面臨著理論與實(shí)踐兩個(gè)困境：貧困內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村反貧困實(shí)踐難度越來越大，貧困率的下降日漸趨緩。為打好新一輪扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，加大投入力度，強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)政策減貧效應(yīng)，將開發(fā)式扶貧政策與社會(huì)保護(hù)政策有效銜接起來，聯(lián)合建構(gòu)協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建集“開發(fā)性、預(yù)防性、發(fā)展性”于一體的新型減貧戰(zhàn)略體系，針對不同貧困群體充分發(fā)揮各自減貧優(yōu)勢，讓貧困者擺脫貧困的同時(shí)，自身發(fā)展能力也有所提高。

開發(fā)式扶貧；社會(huì)保護(hù)；協(xié)同推進(jìn)

“貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮，”這是鄧小平在1985年提出的要求發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提高人民生活水平，盡快消滅貧困的著名論斷。為解決貧困重災(zāi)區(qū)——廣大農(nóng)村地區(qū)的貧困問題，我國政府有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模展開了對農(nóng)村地區(qū)的扶貧濟(jì)困工作，使得大批貧困人口擺脫貧困。2015年，中國基本實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)[1]?！啊濉瘯r(shí)期是我們確定的全面建成小康社會(huì)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)和最后沖刺階段，而全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)[2]。”為確保貧困人口到2020年如期脫貧，我們必須提高扶貧效率，按照習(xí)近平總書記提出的各項(xiàng)減貧要求來展開扶貧工作，使中國現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬貧困人口在2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)全部如期脫貧。

然而新時(shí)期中國的減貧戰(zhàn)略卻面臨著兩個(gè)困境：第一是理論困境，即貧困理論的演進(jìn)，可以簡單概括為從收入貧困向能力貧困及人文貧困的演進(jìn)，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性的特征，表明隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對貧困的認(rèn)識(shí)程度在不斷加深，改變了過去單純從收入或支出角度來界定貧困的做法，而更多地關(guān)注貧困者的權(quán)利、機(jī)會(huì)、能力貧困等。貧困的內(nèi)涵在發(fā)生變化，那么相應(yīng)的扶貧政策也應(yīng)該做出調(diào)整；第二是實(shí)踐困境，即農(nóng)村開發(fā)式扶貧遇到瓶頸，貧困率的下降趨緩。楚永生指出自1998年以來農(nóng)村各種反貧困政策的效益越來越低，扶貧難度系數(shù)增大，其貧困趨勢的整體變化走向和貧困發(fā)生率趨勢的下降呈明顯的水平狀態(tài)[3]，這主要是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)村貧困呈現(xiàn)一種多維態(tài)勢，一是表現(xiàn)為致貧因素的多樣化，除了傳統(tǒng)的自然界和個(gè)人因素之外，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素等導(dǎo)致農(nóng)村開發(fā)式扶貧實(shí)踐效益在日益降低，反貧困工作陷入僵局；二是新形勢下農(nóng)村扶貧開發(fā)出現(xiàn)一些問題，包括扶貧開發(fā)政策對喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人群難以發(fā)揮作用；轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力到城市就業(yè)又因這部分群體的教育技術(shù)水平較低和健康素質(zhì)較差而難以奏效，而他們收入過低又會(huì)降低子女的受教育機(jī)會(huì)，等等。這些農(nóng)村反貧困中的問題嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村開發(fā)式扶貧政策的效益，面對這兩個(gè)困境，在新一輪的扶貧開發(fā)工作開展之際，農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略如何確立值得我們深思。

一、農(nóng)村開發(fā)式扶貧效果評估

1986年我國農(nóng)村開始實(shí)施大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，主要是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來改變廣大農(nóng)村地區(qū)貧困面貌，經(jīng)過多年的努力，我國農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展和積累能力得到了提高，反貧困事業(yè)取得了重大成就。接下來將運(yùn)用具體指標(biāo)來對我國開發(fā)式扶貧政策的扶貧效果進(jìn)行評價(jià)，因?yàn)榉鲐氶_發(fā)效果涉及多個(gè)方面，下面按經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)選取幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)來對開發(fā)式扶貧效果展開評價(jià)：

1.貧困發(fā)生率。貧困發(fā)生率是用收入水平低于貧困線的貧困人口比上貧困區(qū)域的總?cè)丝诘玫降臄?shù)據(jù)。如表1所示，1986年中國農(nóng)村有1.31億尚未解決溫飽問題的極端貧困人口，貧困發(fā)生率為15.5%。經(jīng)過幾個(gè)階段的扶貧工作后，2000年我國農(nóng)村貧困人口為3209萬，貧困發(fā)生率為3.4%，下降將近5倍。2007年貧困發(fā)生率下降到歷史最低點(diǎn)為1.6%，貧困人口數(shù)下降到1479萬人。但隨后將原農(nóng)村低收入人口納入到貧困人口統(tǒng)計(jì)，以及貧困線標(biāo)準(zhǔn)的提高，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量大大增加，特別是2011年將農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）后，農(nóng)村貧困人口數(shù)量猛增到1.28億人，故2008年以后數(shù)據(jù)與之前不可比。但從總體上來看農(nóng)村的絕對貧困率是在不斷下降的，人們生活水平有了提高，并且將低收入人口也納入扶貧的范圍內(nèi)，開始解決相對貧困人口的貧困問題，這是扶貧戰(zhàn)略的進(jìn)步，所以從貧困發(fā)生率這個(gè)指標(biāo)來看，自1986年開始的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作成績斐然。

表1　農(nóng)村扶貧開發(fā)投入—產(chǎn)出表

2.政府扶貧投入。由表1可以看出，自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，財(cái)力不斷增強(qiáng)，政府扶貧投入也在不斷增長，從1986年的42億元增加到2000年的248.15億元，政府扶貧投入增加了將近6倍，特別是新千年后中國的財(cái)力越加雄厚，有能力將更多的貧困人口納入扶貧范圍，2010年扶貧投入515.1億元，政府有力的資金投入舉措，既顯示了國家戰(zhàn)勝貧困的信心和勇氣，也凸顯了我國的反貧困實(shí)力。但是資金的增長率卻顯示出政府在扶貧投入方面缺乏穩(wěn)定性和可靠性，有的年份甚至呈負(fù)增長率，這種無規(guī)律的變動(dòng)，如圖1所示，說明政府在扶貧投入上還沒有建立一套完整的規(guī)范機(jī)制，這種扶貧投入的隨意性和不穩(wěn)定性可能對扶貧的效果產(chǎn)生不利影響。

3.農(nóng)村居民人均純收入。如表1所示，隨著扶貧開發(fā)工作的大力推行，政府扶貧資金的不斷投入，很大程度上緩解了農(nóng)民的物質(zhì)貧困并使農(nóng)村貧困發(fā)生率大為降低，促進(jìn)了農(nóng)民增收。然而如圖1所示，農(nóng)民收入增長率呈現(xiàn)出先增長后降低，又再次緩慢爬升的變動(dòng)趨勢，這種波浪型的增長說明農(nóng)民收入增長率是不穩(wěn)定的，波峰出現(xiàn)在1994年，比上年增長32.5%，自此之后基本呈下降趨勢，2002年之后開始有所回升，這表明政府扶貧投入出現(xiàn)了邊際產(chǎn)出遞減現(xiàn)象[4]。龔曉寬、陳云的研究也應(yīng)證了這一觀點(diǎn)，其研究認(rèn)為不考慮物價(jià)上漲因素，扶貧投入對農(nóng)民家庭人均純收入的效益是不斷下降的[5]。扶貧效應(yīng)減弱導(dǎo)致農(nóng)民增收緩慢，單純依靠以經(jīng)濟(jì)投入為主的開發(fā)式扶貧政策在農(nóng)村所開展的扶貧工作成效越來越低，難度越來越大，需要重新調(diào)整扶貧戰(zhàn)略。

圖1　政府扶貧投入和農(nóng)村居民純收入增長率

4.基尼系數(shù)。如表1所示，基尼系數(shù)自1986年的0.31上升到2001年的0.41，已經(jīng)超出0.4的警戒線，2010年已經(jīng)達(dá)到0.4457，表明農(nóng)村內(nèi)部貧富差距呈不斷擴(kuò)大趨勢，而且與城鎮(zhèn)居民人均純收入相比，貧富差距更為懸殊。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，1978年到2006年農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民人均純收入分別增長了26和33倍，2006年農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民人均純收入分別為3587元和11759.15元，后者是前者的3倍左右[6]，這表明改革開放以來，城鄉(xiāng)居民收入都在增長但其貧富差距卻是在逐漸擴(kuò)大，且有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢，農(nóng)村扶貧政策在為貧困群體創(chuàng)造更為平等的提升收入和獲得發(fā)展資源的機(jī)會(huì)與權(quán)利方面力所不能及。且陸漢文等人認(rèn)為，“以市場機(jī)制為導(dǎo)向的開發(fā)式扶貧政策不僅沒有讓農(nóng)村貧困群體享受到市場化所帶來的好處，甚至導(dǎo)致國家從農(nóng)村退出，造成政府責(zé)任缺位，而且還孵化出了市場這一抽取農(nóng)村資源和生產(chǎn)不平等的新機(jī)制”[4]。

5.恩格爾系數(shù)。恩格爾系數(shù)是表示生活水平高低的一個(gè)指標(biāo)，恩格爾系數(shù)越大代表一個(gè)國家或家庭生活越貧困，反之恩格爾系數(shù)越小代表生活狀況越好。從表1中我們可以看出，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)從1986年的56.36%下降到2004年的47.2%，表明農(nóng)村居民收入用于食物消費(fèi)的比例在下降，用于其他方面的開支在增加。而且根據(jù)聯(lián)合國應(yīng)用恩格爾系數(shù)確定貧富的標(biāo)準(zhǔn)①聯(lián)合國應(yīng)用恩格爾系數(shù)確定貧富的標(biāo)準(zhǔn)是：凡恩格爾系數(shù)大于60%的為赤貧；50%-60%為勉強(qiáng)度日、類似溫飽（絕對貧困、勉強(qiáng)度日均屬于貧困）；40%-50%為小康水平；20%-40%為富裕；小于20%為極富裕。轉(zhuǎn)引自王榮黨.農(nóng)村反貧困度量指標(biāo)體系與實(shí)證分析——以云南為例[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（5）：156-160。，我們已經(jīng)從勉強(qiáng)度日階段基本進(jìn)入到現(xiàn)在的小康階段，表明我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作對改善人民生活，提高人們生活質(zhì)量起到了很大的作用。

6.社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。貧窮是社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素，扶貧開發(fā)是消除貧困，保持社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要前提。由表1可知，自1986我國開展大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作以來，我國農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量急劇下降，農(nóng)民普遍增收，生活水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了大幅提高。“以云南省‘十一五’時(shí)期公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，通過‘整村推進(jìn)’項(xiàng)目的實(shí)施，累計(jì)新修鄉(xiāng)村道路4.19萬公里；新鋪設(shè)飲水管道4.4萬千米；新建引用水池1313.3萬立方米；架設(shè)高壓線6729.7千米，解決了120萬人的行路難問題，讓323.5萬人喝上了安全而有保障的引用水。還實(shí)施新建小學(xué)416所；新建衛(wèi)生室1464所；新建文化活動(dòng)場所29.2萬平方米，實(shí)現(xiàn)3046個(gè)村民小組通廣播電視，有效促進(jìn)了貧困地區(qū)教育、文化、衛(wèi)生和電力通迅等基本公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展”[7]。這說明扶貧開發(fā)符合農(nóng)村社會(huì)成員的根本利益，不僅解決了大多數(shù)貧困群體的基本生存和部分發(fā)展問題，更重要的是為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，緩解地區(qū)、城鄉(xiāng)間差距擴(kuò)大的趨勢發(fā)揮了重要作用，有利于農(nóng)村社會(huì)分享改革發(fā)展的成果，促進(jìn)了社會(huì)整合，進(jìn)而有利于國家社會(huì)政治穩(wěn)定。

從以上幾個(gè)指標(biāo)的分析可以看出，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)政策取得了不俗的成績，但是取得成績的同時(shí)問題也伴隨而來，而且隨著扶貧工作的開展，扶貧開發(fā)的局限也日漸顯現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)如下：

1.扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制問題。1986年開始的開發(fā)式扶貧政策采用縣級(jí)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，這種瞄準(zhǔn)機(jī)制以縣為單位，導(dǎo)致該縣的非貧困人口也參與了扶貧資金的分配，而沒有將扶貧資金全部用到貧困群體中。2001年針對前期全國扶貧出現(xiàn)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)不當(dāng)問題，該時(shí)期扶貧開發(fā)政策采用了村級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制，進(jìn)一步提高了扶貧目標(biāo)的精準(zhǔn)性和扶貧的效果，但是以往區(qū)域性及整體性的貧困分布狀況已大多不復(fù)存在，農(nóng)村貧困人口在地域分布上更加分散，中國農(nóng)村貧困的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變[8]。表現(xiàn)在貧困村和貧困戶呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布，貧困人口越來越集中在偏遠(yuǎn)地區(qū)，特別是在自然稟賦環(huán)境較差中生活的群體，以及老弱病殘等弱勢群體，這表明開發(fā)式扶貧政策的效益并不能普惠到每個(gè)貧困者，總有一些特殊人口和特殊需求不能從中受益。

2.返貧容易脫貧難。返貧容易脫貧難的現(xiàn)象主要有兩個(gè)原因，一是貧困者缺乏抗風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性使勉強(qiáng)能維持溫飽的人變得極其脆弱，常常造成在貧困線邊緣的低收入者陷入貧困，導(dǎo)致扶貧成本和脫貧成本過高。楊穎通過對FGT貧困率指數(shù)的分解，得出2002年到2010年間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得貧困率下降了7.58%，而保障制度的缺乏，收入分配的惡化則又使貧困率上升了2.23%，二者相互作用削弱了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減貧效果，使得貧困率只下降了5.35%[9]。這集中表現(xiàn)在我國自然地理?xiàng)l件較差的中西部地區(qū)，資源優(yōu)勢難以發(fā)揮，開發(fā)式扶貧難度較大，脫貧效果難以維持，更為關(guān)鍵的是這些地區(qū)的社會(huì)保障制度建設(shè)較為落后，任何風(fēng)險(xiǎn)因素的存在都能將貧困者再次置于貧困的境地；二是扶貧過程中貧困主體的參與度不高，影響了扶貧開發(fā)的實(shí)效。扶貧項(xiàng)目可能并不符合貧困群體的利益需求或者是由扶貧主體單方面推行的扶貧政策，亦或者是貧困群體本身能力缺乏，導(dǎo)致貧困群體對扶貧項(xiàng)目的真實(shí)參與度不高，一旦項(xiàng)目組離開后，扶貧項(xiàng)目就難以繼續(xù)維持下去。

3.開發(fā)式扶貧在預(yù)防貧困和促進(jìn)人的全面發(fā)展方面仍有所欠缺。以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為核心的開發(fā)式扶貧顯然是缺乏一定的預(yù)防性和前贍性，是一種貧困發(fā)生后的補(bǔ)救方式。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2002年至2010年間扶貧資金投入由多到少排名前五位的項(xiàng)目依次為“其他領(lǐng)域、“林業(yè)”領(lǐng)域、“道路修建及改擴(kuò)建”、“種植業(yè)”和“養(yǎng)殖業(yè)”領(lǐng)域，投入比例分別為18.55%、14.7%、14.47%、11.99%和9.95%，而投入扶貧資金較少的領(lǐng)域是電視接收設(shè)施、資助兒章入學(xué)、衛(wèi)生室設(shè)施、技術(shù)培訓(xùn)及推廣和學(xué)校及設(shè)備，分別占0.44%、1.01%、1.08%、1.15%和1.9%[10]。由此可見，我國開發(fā)式扶貧對預(yù)防貧困，切斷貧困鏈條具有重要作用的科教文衛(wèi)事業(yè)重視程度不夠，這其中或有當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的因素，但更多的是因?yàn)榭平涛男l(wèi)投入見效慢，不能很快產(chǎn)生GDP，影響地方政府扶貧績效的考核。而殊不知正是由于這一短視行為，再加上其長期偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢，使得開發(fā)式扶貧政策在促進(jìn)貧困人群發(fā)展和對貧困人群增權(quán)賦能方面作為不大，造成貧困群體長期以來能力低下，難以真正脫貧。

二、社會(huì)保護(hù)政策減貧的功能定位

經(jīng)過多年扶貧開發(fā)工作后，我國貧困人口的分布更加分散，貧困的成因和表現(xiàn)更為復(fù)雜，上述開發(fā)式扶貧局限的存在，導(dǎo)致部分農(nóng)村貧困群體長期處于貧困狀態(tài)，以致發(fā)生貧困的“代際轉(zhuǎn)移”，出現(xiàn)所謂的“窮二代”、“窮三代”，甚至以后可能是“窮N代”，其結(jié)果是造成了貧困群體的世襲。貧困理論與農(nóng)村扶貧實(shí)踐的雙重困境迫切要求農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略體系尋求更加有效的減貧策略，其中，社會(huì)保護(hù)政策以其對貧困的預(yù)防性和促進(jìn)貧困群體全面發(fā)展的理念而大放光彩，在我國農(nóng)村開發(fā)式扶貧政策施行的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)保護(hù)政策的減貧功能成為重要的政策選擇?！吧鐣?huì)保護(hù)”是從20世紀(jì)90代以后異軍突起的一個(gè)新名詞，世界銀行將其界定為“社會(huì)保護(hù)不僅要向遭遇風(fēng)險(xiǎn)的低收入者提供臨時(shí)性的救助和津貼，還應(yīng)該積極干預(yù)，對他們進(jìn)行人力資本投資，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)；并且要?jiǎng)?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)提供給受到社會(huì)剝奪的低收入者”[11]，這個(gè)定義主要側(cè)重于扶貧；尚曉援認(rèn)為“社會(huì)保護(hù)的概念較社會(huì)保障更為寬泛，它可以包括各種各樣、正式與非正式的保護(hù)方式，而且其政策目標(biāo)更加凸顯出對弱勢群體的支持”[12]，該觀點(diǎn)側(cè)重于對弱勢群體的保護(hù)；唐鈞也指出社會(huì)保護(hù)較社會(huì)保障更具包容性、開放性和可操作性，除了社會(huì)保障這個(gè)核心內(nèi)容，它還可以容納社會(huì)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等更多具體項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)手段，在指導(dǎo)國家層面的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)制定以及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面具有重要的意義[13]。開發(fā)式扶貧局限的存在將社會(huì)保護(hù)在反貧困戰(zhàn)略中的重要性提升到一個(gè)新高度，社會(huì)保護(hù)政策的減貧功能使得一些扶貧開發(fā)機(jī)制外的貧困人口可以通過社會(huì)保護(hù)政策的實(shí)施來保障他們的生活，特別是對一部分失能半失能的貧困群體來說，開發(fā)式扶貧政策對他們的扶貧作用微乎其微[14]。因此在我國減貧戰(zhàn)略中，采用社會(huì)保護(hù)政策對貧困群體更具有保障性，它可以為所有保障對象提供風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)，瞄準(zhǔn)到農(nóng)村扶貧開發(fā)政策漏掉或難以發(fā)揮作用的貧困人群，同時(shí)對貧困具有一定的預(yù)防性和促進(jìn)貧困群體實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的作用，能夠有效地助推減貧趨勢。這是因?yàn)樘岣哓毨У貐^(qū)人力資源開發(fā)水平和貧困群體自我發(fā)展能力，需要教育政策的扶持；改善營養(yǎng)狀況、提高貧困人口身體健康素質(zhì)要求完善健康衛(wèi)生體制；并且只有將養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助等措施綜合起來，才能夠保證貧困地區(qū)脫貧的道路走得更順暢，而這些都屬于社會(huì)保護(hù)政策的范疇，就需要在實(shí)行開發(fā)式扶貧政策的同時(shí)，積極引入社會(huì)保護(hù)政策。

理論上，開發(fā)式扶貧與社會(huì)保護(hù)都是緩解貧困的重要手段，兩者相得益彰，相互促進(jìn)；在實(shí)際工作中，兩項(xiàng)工作相互銜接，協(xié)同開展，二者都有保障生存與促進(jìn)發(fā)展的功能。如表2所示，厘清社會(huì)保護(hù)與開發(fā)式扶貧政策的區(qū)別后，可以更清楚地看到將二者聯(lián)合建構(gòu)協(xié)同推進(jìn)反貧困的重要性，把事前預(yù)防與事后救助結(jié)合起來，既注重效率也兼顧公平，減貧內(nèi)容涉及貧困地區(qū)和貧困群體經(jīng)濟(jì)開發(fā)，生活保障，科教文衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域，二者相結(jié)合更有利于共同推進(jìn)反貧困戰(zhàn)略。因此本文將社會(huì)保護(hù)政策界定為指政府為實(shí)現(xiàn)其減貧目標(biāo)，對農(nóng)村貧困群體提供生活保護(hù)，并通過積極的醫(yī)療、教育手段提升貧困群體的自我發(fā)展能力，以增權(quán)賦能來抓住改變自身困境的機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)其全面發(fā)展。其實(shí)質(zhì)是將貧困發(fā)生后的援助措施變?yōu)榉e極主動(dòng)的干預(yù)政策，以減輕貧困發(fā)生所造成的不利影響，并對貧困者進(jìn)行人力資本投資，以達(dá)到增強(qiáng)貧困者的競爭能力，提升其收入的目的。政府則應(yīng)該在整個(gè)反貧困戰(zhàn)略建構(gòu)中處于核心地位，發(fā)揮主要作用。

表2　開發(fā)式扶貧和社會(huì)保護(hù)政策在反貧困戰(zhàn)略中的區(qū)別

由是觀之，在當(dāng)前的扶貧形勢下，我們必須將注意力更多地轉(zhuǎn)移到社會(huì)保護(hù)政策的減貧功能上來，社會(huì)保護(hù)政策在今后的扶貧戰(zhàn)略中，將占據(jù)越來越核心的地位，而且就已有的實(shí)踐來看，社會(huì)保護(hù)政策在緩解貧困的道路上已經(jīng)扮演了重要角色。以我國農(nóng)村低保和五保為例，如表3所示，2007—2013年農(nóng)村低保和五保覆蓋人數(shù)在不斷增加，表明越來越多的特殊貧困群體受到的社會(huì)保護(hù)政策的惠顧?！敖刂?014年底，全國農(nóng)村低保和五保對象分別為5207.2、529.1萬人；中央政府共補(bǔ)助資金582.6億元，占全年各級(jí)財(cái)政總支出的66.9%；全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2777元/人、年，較之2013年增長了14.1%；全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平129元，比上年增長11.4%”[15]，這對保障貧困群體的基本生活、優(yōu)化收入分配格局起到了重要作用。實(shí)踐證明，這些開發(fā)式扶貧之外的社會(huì)保護(hù)制度建設(shè)對減貧的作用顯著，政策性的轉(zhuǎn)移支付收入已經(jīng)成為貧困人口收入的重要組成部分，有助于維持扶貧開發(fā)的穩(wěn)定性。

表3　2007—2014年農(nóng)村低保和五保人數(shù)（萬人）

三、扶貧開發(fā)與社會(huì)保護(hù)政策協(xié)同推進(jìn)的路徑探析

當(dāng)前新形勢下，反貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要多方面的努力。為達(dá)到有效減貧的目標(biāo)，必須將農(nóng)村扶貧開發(fā)與社會(huì)保護(hù)政策結(jié)合起來，二者功能各異，可互相取長補(bǔ)短，突出社會(huì)保護(hù)政策的安全網(wǎng)作用，來提高農(nóng)村減貧投入的效率和效能。

1.將貧困群體按有無勞動(dòng)能力進(jìn)行分類，針對不同人群，給予不同的扶貧政策支持。有效的反貧困政策需要注意區(qū)分貧困群體的類型和特征，從而采取不同的減貧策略，而且扶貧資源的稀缺性和有限性也要求扶貧必須實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，才能發(fā)揮最大效益，因此對于已經(jīng)發(fā)生的貧困要有針對性地開展扶貧政策：（1）針對失能半失能的貧困人口，社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)發(fā)揮良好的減貧作用。目前中國農(nóng)村的極端貧困人口中有一大部分人口是部分或者全部喪失勞動(dòng)能力的人，對這部分人繼續(xù)采用開發(fā)式扶貧的方式已經(jīng)很難起到作用，主張運(yùn)用社會(huì)保護(hù)政策予以基本生活救助，通過合適的家計(jì)調(diào)查和生活狀況研究來確定合理的保障標(biāo)準(zhǔn)，并且還要建立動(dòng)態(tài)的貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)每年物價(jià)指數(shù)和社會(huì)平均收入水平的變化進(jìn)行調(diào)整，以使得貧困標(biāo)準(zhǔn)適度提高，保證救助津貼的實(shí)際購買力。同時(shí)有效擴(kuò)大社會(huì)救助的覆蓋面，爭取做到應(yīng)保盡保。最后還要完善救助資金籌集制度，加大政府轉(zhuǎn)移支付力度，確保制度覆蓋人群基本生活有保障。（2）對于有勞動(dòng)能力的貧困群體來說，在享受基本生活保障的基礎(chǔ)上，繼續(xù)適用開發(fā)式扶貧政策。在國家政策支持下，利用貧困地區(qū)的特色自然資源和人文資源，進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，把自己的努力同國家的扶持有機(jī)地結(jié)合起來，瞄準(zhǔn)市場需求，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，增強(qiáng)自我積累收入的能力，并實(shí)行低保漸退制度，幫助貧困群體逐步脫貧致富。另外如若當(dāng)?shù)刈匀粭l件惡劣，可以異地安置，還可以通過就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)來增強(qiáng)人們適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)變化的能力，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)來實(shí)現(xiàn)反貧困的目標(biāo)。

2.充分發(fā)揮社會(huì)保護(hù)政策預(yù)防貧困和促進(jìn)發(fā)展的積極作用，助人自助，對抗貧窮。對于還未發(fā)生的貧困，為了不讓人們陷入貧困中不能自拔和消耗大量的人力物力財(cái)力來消除貧困，我們要轉(zhuǎn)變扶貧思路，消除貧困發(fā)生的條件。社會(huì)保障政策的目標(biāo)是要積極地預(yù)防貧困，將貧困扼殺在萌芽狀態(tài)，人力資本理論認(rèn)為，貧困的根源在于對人力資本投資不足，導(dǎo)致了人身上的知識(shí)、能力和健康產(chǎn)出率較低，發(fā)達(dá)國家受這些理論的影響積極重視貧困的預(yù)防并注重人力資本的投資，從而起到很好地預(yù)防貧困的作用（徐月賓等，2007）。這就需要我們重視農(nóng)村貧困地區(qū)教育和醫(yī)療事業(yè)的建設(shè)：（1）注重基本公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展，提高獲得醫(yī)療服務(wù)的可及性。營養(yǎng)健康狀況如何是影響一個(gè)人身體機(jī)能素質(zhì)高低的關(guān)鍵，體弱多病可以通過多種途徑致貧，它不僅可以削弱家庭成員的謀生能力，也會(huì)導(dǎo)致照顧患病者的收入減少，還會(huì)因?yàn)楦哳~的醫(yī)療費(fèi)用而致貧。因此我們要積極提高農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平，做好兒童成長營養(yǎng)干預(yù)，實(shí)行疾病預(yù)防控制，做到疾病早發(fā)現(xiàn)、早治療，還必須加強(qiáng)和完善正在實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，爭取將更多的貧困群體納入保障范圍內(nèi)，不斷擴(kuò)大病種報(bào)銷范圍和提高報(bào)銷比例，按照黨和政府的要求積極籌建“大病保險(xiǎn)”，爭取到2017年建立比較完善的大病保險(xiǎn)制度，切實(shí)減輕貧困群體的大病醫(yī)藥負(fù)擔(dān)，改變過去貧困群體因“看病難、看病貴”而將小病拖成大病的情況。另外針對特別需要人群進(jìn)行醫(yī)療救助，保障貧困者的生存權(quán)健康權(quán)，為貧困者日后發(fā)展奠定良好的生理基礎(chǔ)。（2）提高獲得教育的可及性，特別是兒童的受教育權(quán)利。貧困群體文化程度的高低對其貧困發(fā)生率的影響是較為明顯的，一般而言文化程度偏低的人具有更高的貧困發(fā)生率。表4列出了1998—2005年根據(jù)戶主的文化程度分組的不同農(nóng)村人群的貧困發(fā)生率。顯而易見，1998年戶主是文肓或者半文肓文化水平的貧困發(fā)生率14%是農(nóng)村貧困發(fā)生率平均水平的3倍，且為小學(xué)水平的戶主貧困發(fā)生率也高于平均水平，2005年文化程度較低的戶主貧困發(fā)生率雖有所降低，但仍然是平均水平的3.6倍。由此可見我們一定要重視貧困群體的文化教育，而且還要從兒童期抓起。第一，建立家庭津貼制度，主要包括對母親的收入補(bǔ)貼、孕婦及嬰幼兒的營養(yǎng)補(bǔ)貼?！翱茖W(xué)研究表明，0-6歲對人的一生發(fā)展尤為關(guān)鍵，是采取兒童早期發(fā)展干預(yù)措施的最佳時(shí)機(jī)，另外據(jù)中國發(fā)展研究基金會(huì)社會(huì)實(shí)驗(yàn)證明，注重嬰幼兒時(shí)期的投資不僅有利于孩童人力資本的積累，還可以作為一種戰(zhàn)略性的反貧困手段[16]。因此我們必須在兒童發(fā)育成長的關(guān)鍵期，提供家庭津貼制度，用于保障其營養(yǎng)狀況，以及對收入的補(bǔ)貼促使貧困母親有更多的時(shí)間陪伴關(guān)愛孩子，有利于兒童身心健康成長和人格完整；第二，必須確保農(nóng)村貧困家庭子女都能受到正規(guī)教育。到目前為止，我國農(nóng)村地區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了九年義務(wù)教育和實(shí)施了“兩免一補(bǔ)”政策，相對來說在貧困地區(qū)提供免費(fèi)義務(wù)教育服務(wù)對打破貧困世襲可以起到重要作用。政府還應(yīng)加大對農(nóng)村貧困家庭子女就讀高中、中等職業(yè)學(xué)校，大學(xué)的幫扶力度，發(fā)放生活補(bǔ)貼，開通綠色通道，幫助他們申請國家助學(xué)貸款；最后還要穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍，加大投入擴(kuò)大農(nóng)村師資力量，保證農(nóng)村的教學(xué)質(zhì)量[17]。（3）對貧困群體實(shí)行就業(yè)保護(hù)與促進(jìn)政策。提高貧困人口能力是消除貧困的根本途徑，農(nóng)村貧困人口中，因受教育程度不高、缺乏有效的引導(dǎo)，使得人力資本潛能在擺脫貧困中尚未得到充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國農(nóng)村貧困人口家庭中，沒有喪失勞動(dòng)能力的成員接近3/4，且其中約有97%的貧困家庭不止擁有一個(gè)勞動(dòng)力[18]。所以要大力發(fā)展農(nóng)村成人教育和職業(yè)教育，并將其與生產(chǎn)實(shí)踐、社會(huì)服務(wù)、技術(shù)推廣結(jié)合起來，開展對農(nóng)民工的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)和就業(yè)能力的培養(yǎng)，為農(nóng)民提供針對性強(qiáng)、收益率高的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)及進(jìn)城就業(yè)所必需的技能培訓(xùn)，增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入。

表4　1998—2005年不同文化程度人群貧困發(fā)生率（%）

3.堅(jiān)持和完善開發(fā)式扶貧政策，將提高人的素質(zhì)和改善基本社會(huì)服務(wù)作為新的突破口，調(diào)動(dòng)貧困群體充分參與扶貧過程，實(shí)現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展。過去將近30年的開發(fā)式扶貧政策的實(shí)施，讓我們在這方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，這是一筆需要我們珍惜的寶貴財(cái)富，雖然存在一定的局限性，但我們可以對其進(jìn)行調(diào)整和完善，在扶貧過程中繼續(xù)提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，充分調(diào)動(dòng)貧困群體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，立足自身實(shí)現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展：（1）開發(fā)式扶貧的內(nèi)容和方式需要進(jìn)一步拓展和完善。一是逐步增加中央和地方財(cái)政扶貧開發(fā)投入，扶貧開發(fā)工作的首要任務(wù)是改善與貧困群體基本生存和發(fā)展需求有著最直接關(guān)系的水、電、路、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施，這是我們必須堅(jiān)持的；二是建立健全扶貧對象識(shí)別機(jī)制，開發(fā)式扶貧的瞄準(zhǔn)方式爭取做到扶貧到戶，甚至到個(gè)人，在“精準(zhǔn)扶貧”要求下確定扶貧主要工作對象，并實(shí)行貧困人口識(shí)別動(dòng)態(tài)管理，這樣可以有效地提高扶貧的效率。（2）調(diào)動(dòng)貧困群體充分參與開發(fā)式扶貧的積極性，強(qiáng)化貧困群體主體地位，開發(fā)符合其需求的項(xiàng)目。扶貧不是單純的給錢，在開發(fā)式扶貧過程中，激發(fā)貧困群體的參與意愿，發(fā)動(dòng)群眾積極參與扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、決策、實(shí)施和監(jiān)督過程，不斷提高貧困農(nóng)戶的參與程度，項(xiàng)目的實(shí)施效果好貧困農(nóng)戶自然受益，更有利于調(diào)動(dòng)貧困群體脫貧的內(nèi)在動(dòng)力，并由內(nèi)在的認(rèn)同轉(zhuǎn)化為外在的積極主動(dòng)，以“主人翁”的心態(tài)參與扶貧開發(fā)才是保證新時(shí)期扶貧開發(fā)工作取得勝利的動(dòng)力源泉[19]。在這個(gè)基礎(chǔ)上將開發(fā)式扶貧與貧困村的自然資源和人文資源等結(jié)合起來，因地制宜開展適合貧困村的扶貧項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展。

4.協(xié)調(diào)和整合相關(guān)部門在扶貧過程中的關(guān)系，合作是共贏的，而不是一場零和游戲。將開發(fā)式扶貧與社會(huì)保護(hù)政策聯(lián)合起來反貧困，涉及到的部門有國務(wù)院扶貧辦、民政部、衛(wèi)生部、教育部、人力資源社會(huì)保障部等相關(guān)部門，各個(gè)部門在扶貧過程中，不能各自行事，而應(yīng)該根據(jù)國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略部署，通力合作，共同推進(jìn)反貧困事業(yè)的發(fā)展，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的指導(dǎo)下，結(jié)合各自職能，制定政策、編制規(guī)劃、分配資金、安排項(xiàng)目時(shí)向貧困地區(qū)傾斜，把扶貧開發(fā)和社會(huì)保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及總體規(guī)劃，形成扶貧開發(fā)合力。特別注意開發(fā)過程中各項(xiàng)目投入比例畸輕畸重的問題，重視貧困地區(qū)基礎(chǔ)科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，實(shí)行扶貧開發(fā)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，加大省縣統(tǒng)籌資源整合力度，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，改善工作條件，提高管理水平，努力將我國的反貧困事業(yè)推向一個(gè)新局面。

反貧困不僅是讓貧困者擺脫經(jīng)濟(jì)貧困，還應(yīng)該消除由貧困帶來的其他負(fù)面影響，例如社會(huì)排斥。我們必須重視社會(huì)保護(hù)政策在新時(shí)期減貧中的地位和作用，加大對社會(huì)保護(hù)政策的投入，不僅可以預(yù)防新貧的發(fā)生，還可以在收入增長的基礎(chǔ)上對貧困群體賦權(quán)增能，提升貧困群體自身的發(fā)展能力，能讓他們生活的更體面更有尊嚴(yán)，從而真真正正的實(shí)現(xiàn)反貧困。由此將開發(fā)式扶貧政策和社會(huì)保護(hù)政策有效結(jié)合起來聯(lián)合建構(gòu)，并行開展，針對不同的貧困群體充分發(fā)揮各自減貧優(yōu)勢，構(gòu)建集“開發(fā)性、預(yù)防性、發(fā)展性”于一體的新型減貧戰(zhàn)略體系，堅(jiān)決打好新一輪扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，這是以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)，也是促進(jìn)全體人民共享改革開放發(fā)展成果的重大舉措，這對于維護(hù)國家穩(wěn)定，縮小貧富差距，爭取在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)具有重要意義。箏

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Anti-poverty In Rural Areas：Collaborative Development Of The Development-oriented Poverty Relief And Social Protection

YANG Yi-yong1，WU Xiang-xue2
（1.National Development and Reform Commission，Beijing 100038；2.Renming University，Beijing 100872）

The practice of poverty alleviation in rural areas of China has achieved a good result，but the new period of China’s poverty reduction strategy is facing two difficulties of theoretical and practical：the connotation of poverty is transforming，the difficulty of the practice of rural anti-poverty is increasing，and the decline of the poverty rate has gradually slowed down.To fight a new round of poverty alleviation，we must adhere to the development oriented poverty reduction policy，increase investment，strengthen social protection policies efficiency to reduce poverty，by combining the development-oriented poverty relief policies and social protection policies effectively to build a set of“reclaiming，preventive and development”in one of the new poverty reduction strategy system，for different poverty groups to give full play to their own advantages so that let the poor get rid of poverty，their own development ability has improved.

Development-oriented Poverty Relief；Social Protection；Collaborative Development

F126

A

1007-0672（2016）03-0001-07

2015-08-14

本研究得到國家社科基金重大項(xiàng)目“工業(yè)化國家國民財(cái)富分配制度的重大改革、調(diào)節(jié)機(jī)制和政策體系比較研究”（12&ZD042）的資助。

楊宜勇，男，湖北宜都人，國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)政策、社會(huì)保障；吳香雪，女，湖北隨州人，中國人民大學(xué)博士研究生，研究方向：養(yǎng)老保障與反貧困。