◎江治強(qiáng)

社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧中的地位與著力點(diǎn)

◎江治強(qiáng)

隨著2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)節(jié)點(diǎn)的臨近，扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，其中的重中之重就是要讓缺乏自身發(fā)展能力的貧困人口獲得可持續(xù)的生計(jì)保障，使之徹底擺脫貧困。為此，必須充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的優(yōu)勢(shì)與作用，為所有貧困人口全部脫貧提供托底保障。

一、社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧中具有不可或缺的重要作用

貧困是制約全面建成小康社會(huì)的重大障礙。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)為消除貧困開(kāi)展了大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，又不斷針對(duì)貧困形勢(shì)的變化，順應(yīng)貧困人口對(duì)改善民生的期待，進(jìn)一步改革各項(xiàng)扶貧政策和機(jī)制，將扶貧方略從重視區(qū)域性和整體扶貧開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)楦油怀鼍珳?zhǔn)施策、靶向治理。目前新的扶貧方略主要包含特色產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、教育脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧等九項(xiàng)重大舉措，這當(dāng)中需要以扶貧對(duì)象自身具有自我發(fā)展能力為前提的“造血式”措施占多數(shù)?！霸煅健狈鲐毷秦毨丝诜€(wěn)定脫貧的根本之計(jì)，但是對(duì)于罹患疾病、因殘疾或年老等原因?qū)е伦陨戆l(fā)展能力不足的貧困人口而言，“造血式”扶貧措施難免作用有限。如何將缺乏自身發(fā)展能力的貧困人口拉出貧困陷阱是扶貧攻堅(jiān)的一大難題。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，提出了農(nóng)村低保和醫(yī)療救助脫貧的戰(zhàn)略部署，為解決這一難題指明了方向。

農(nóng)村低保和醫(yī)療救助是我國(guó)社會(huì)救助體系的重要構(gòu)成，除了這兩項(xiàng)制度之外，還包括特困人員供養(yǎng)、災(zāi)民生活救助等多項(xiàng)制度，在多層次扶貧政策和行動(dòng)體系中，需要充分發(fā)揮社會(huì)救助的重要作用，這本身也是社會(huì)救助制度的特定優(yōu)勢(shì)。首先，社會(huì)救助的定位是對(duì)依靠自身難以維持基本生存的社會(huì)成員提供款物援助，因而將貧困人口納入社會(huì)救助制度，就可以使這部分貧困人口的基本生活獲得穩(wěn)定可靠的保證。從扶貧角度看，這樣也就意味著貧困人口達(dá)到了按照扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量的生活負(fù)擔(dān)能力，從而事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了脫貧。其次，社會(huì)救助在反貧困政策體系中居于“托底”位置，缺少這一制度的扶貧必然難以覆蓋所有貧困對(duì)象，也必然留下扶貧的漏洞。目前，農(nóng)村扶貧對(duì)象中約有2000萬(wàn)人屬于沒(méi)有發(fā)展能力的貧困人口。受到自身發(fā)展能力低下等因素的影響，當(dāng)“造血式”扶貧措施使有發(fā)展能力的貧困人口脫貧之后，余下無(wú)發(fā)展能力的貧困人口只有通過(guò)社會(huì)救助才能解決遇到的困難，真正擺脫貧困。再次，經(jīng)過(guò)20多年探索實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)基本建成了一整套制度完備、管理規(guī)范的社會(huì)救助體系，而且這一體系綜合了多項(xiàng)制度，基本涵蓋貧困人口遇到的基本生活、醫(yī)療、住房、就業(yè)等多方面困難，在制度上足以為貧困人口提供托底保障；同時(shí)，考慮到剛脫離貧困線的貧困人口因病、因?yàn)?zāi)、突遇意外等原因而發(fā)生返貧的幾率較大，在致貧事件發(fā)生之初若能及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的救助機(jī)制，不僅可以避免返貧現(xiàn)象，而且能有效地阻止貧困惡化。因此，通過(guò)救助維持貧困人口的基本生存，是確保實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的重大制度安排，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)具有重要意義。

二、社會(huì)救助精準(zhǔn)發(fā)力的著力點(diǎn)

社會(huì)救助在扶貧戰(zhàn)略中肩負(fù)著重要使命，要充分發(fā)揮社會(huì)救助的優(yōu)勢(shì)作用，就必須緊緊扣住關(guān)鍵著力點(diǎn)，推動(dòng)救助制度精準(zhǔn)發(fā)力。

1.提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差水平。

對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行低保兜底脫貧是精準(zhǔn)扶貧的重要措施。這需要低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)保持合理的匹配關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月，我國(guó)有5個(gè)省份、879個(gè)縣區(qū)的年人均低保標(biāo)準(zhǔn)低于2300元；處在2300至2400元區(qū)間的縣區(qū)占比為6.5%；低于2400元的縣區(qū)占比36.7%，低于2800元（2014年現(xiàn)價(jià)扶貧標(biāo)準(zhǔn)）的縣區(qū)占比達(dá)55.8%。扶貧標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但差距不宜過(guò)大，而應(yīng)當(dāng)保持在合理范圍內(nèi)。應(yīng)當(dāng)按照恩格爾系數(shù)的方法，將扶貧標(biāo)準(zhǔn)換算成“生存標(biāo)準(zhǔn)”和“發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)部分，其中用“生存標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)關(guān)照低保標(biāo)準(zhǔn)是否合理，也可以以此來(lái)明確兩者之間的關(guān)聯(lián)。若比照國(guó)定貧困線，并按照0.6～0.8的貧困家庭的恩格爾系數(shù)測(cè)算，現(xiàn)階段低保標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間將大體在1800～2380元之間。目前全國(guó)低于該區(qū)間上限的縣區(qū)有1000多個(gè)，其中多數(shù)分布在中西部和集中連片特困地區(qū)。因此，只有提高這些地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的幅度，才能使低保制度達(dá)到托貧的目標(biāo)。此外，在當(dāng)前不能完全落實(shí)農(nóng)村低保量化補(bǔ)差的情況下，還需要研究提高低保的實(shí)際補(bǔ)助水平。2015年9月，集中連片特困地區(qū)農(nóng)村低保月人均支出水平為123.5元，最低的縣區(qū)不足80元，要實(shí)現(xiàn)到2020年人均純收入4000元的目標(biāo)，還需大幅度增加國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保的經(jīng)費(fèi)投入?？梢哉f(shuō)，“十三五”時(shí)期，農(nóng)村低保是否真正能夠“托貧”，關(guān)鍵取決于保障標(biāo)準(zhǔn)的增幅和財(cái)政投入是否充分。

2.加大醫(yī)療救助力度。

當(dāng)前，因病致貧、因病返貧的發(fā)生概率依然居高不下。在扶貧攻堅(jiān)中，配套實(shí)施醫(yī)療救助政策，必須研究如何增強(qiáng)醫(yī)療救助的可及性，擴(kuò)大政策惠及面，提升醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償水平。首先，應(yīng)根據(jù)患病種類、醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、家庭經(jīng)濟(jì)狀況等指標(biāo)，及時(shí)將符合現(xiàn)行政策的貧困人口納入到資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、住院救助、門診救助等不同方式的醫(yī)療救助范圍。其次，應(yīng)以擴(kuò)大可及性、增強(qiáng)精準(zhǔn)性為導(dǎo)向，通過(guò)識(shí)別是否建檔立卡、是否符合規(guī)定病種和診療目錄等方式，進(jìn)一步降低大病醫(yī)療救助的準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大大病醫(yī)療救助的惠及范圍?？梢韵葟氖〖?jí)行政區(qū)域起步，逐步放寬大病醫(yī)療救助異地就醫(yī)限制，向大病患者提供便捷的異地就醫(yī)費(fèi)用“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)。針對(duì)特困地區(qū)因病致貧的具體情況，還需要研究賦予地方調(diào)整用藥和診療目錄的權(quán)利，將一些地方病、慢性病納入到醫(yī)療救助制度，同時(shí)進(jìn)一步提高大病救助的報(bào)銷水平，增強(qiáng)這一制度的“含金量”。此外，要注重與醫(yī)療保險(xiǎn)制度和衛(wèi)生、計(jì)生醫(yī)療服務(wù)等政策的協(xié)同配合，尤其在信息互聯(lián)共享、即時(shí)結(jié)算、服務(wù)對(duì)接等方面強(qiáng)化銜接和整合，形成整體合力。

3.引導(dǎo)社會(huì)參與，有效鏈接社會(huì)慈善救助資源。

慈善與社會(huì)救助制度同屬于社會(huì)保障體系的構(gòu)成內(nèi)容，在扶貧戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要補(bǔ)充作用。目前企業(yè)、社會(huì)組織等捐助主體匯聚的慈善扶貧資源日益增多，但在扶貧對(duì)象的需求與慈善救助資源的分配方面還缺乏完善的供需對(duì)接機(jī)制；國(guó)家的正式救助制度存在的“空檔”和“盲點(diǎn)”也需要民間慈善救助發(fā)揮低規(guī)則性、靈活性等優(yōu)勢(shì)來(lái)及時(shí)“補(bǔ)位”。要將慈善資源有效地鏈接到扶貧戰(zhàn)略中來(lái)，打通扶貧部門與慈善組織之間的信息壁壘，建立扶貧供需對(duì)接機(jī)制是至關(guān)重要的。扶貧或救助職能部門需要依據(jù)授權(quán)及時(shí)將扶貧對(duì)象的救助需求予以公開(kāi)，使慈善組織可以獲取相關(guān)需求信息；建立救助信息需求受理制度，允許慈善組織向社會(huì)救助管理部門獲取符合其宗旨和項(xiàng)目需要的救助對(duì)象信息，提高救助信息的共享化程度；可以圍繞不同的救助項(xiàng)目，探索將募集經(jīng)費(fèi)規(guī)模大且基金相對(duì)穩(wěn)定的慈善機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，實(shí)行“政府救助+慈善救助”的方式，促進(jìn)慈善救助與政府救助優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高扶貧對(duì)象救助水平。

4.探索開(kāi)展社會(huì)救助服務(wù)，增強(qiáng)綜合性救助效果。

2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村低保對(duì)象中老年人占比41%，未成年人占比11%，殘疾人占比8%。在11個(gè)集中連片特困縣（區(qū)）的農(nóng)村低保對(duì)象中，低保老年人占比37.4%，低于全國(guó)平均值4個(gè)百分點(diǎn)，兒童占比高于全國(guó)均值1.5個(gè)百分點(diǎn)，殘疾人占比低于全國(guó)均值1個(gè)百分點(diǎn)；累計(jì)無(wú)勞動(dòng)能力人口占比低于全國(guó)均值6個(gè)百分點(diǎn)。由此可以看出，特困地區(qū)低保對(duì)象中不僅老年人口占據(jù)大頭，而且有勞動(dòng)能力低保人口也高于全國(guó)平均水平。對(duì)于連片特困地區(qū)貧困對(duì)象的生活保障，雖然可以通過(guò)低保制度直接增加其貨幣收入，從而可以在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上達(dá)到預(yù)定的脫貧目標(biāo)，但是單純提供現(xiàn)金救助對(duì)其中的老年人、殘疾人等特殊人群而言，不見(jiàn)得生活會(huì)有實(shí)質(zhì)性改善。因此，為貧困對(duì)象提供除收入補(bǔ)償之外的支持是社會(huì)救助托底扶貧不可或缺的重要方面。

開(kāi)展貧困家庭的救助服務(wù)，需要立足于當(dāng)前貧困群體的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)需求，把發(fā)展生產(chǎn)性扶持服務(wù)放在優(yōu)先發(fā)展位置，包括引入社會(huì)工作者，通過(guò)社工的專業(yè)干預(yù)，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口“扶志”，增強(qiáng)其自我脫貧的主觀動(dòng)機(jī)；其次需要大力發(fā)展照料服務(wù)，包括通過(guò)支持群眾自治組織、延伸特困人員供養(yǎng)服務(wù)等途徑，為失能或高齡貧困老年人、重度殘疾人員提供必要的照料服務(wù)，緩解照料負(fù)擔(dān)較重家庭的負(fù)擔(dān)。社會(huì)組織和慈善資源參與救助服務(wù)，可以通過(guò)項(xiàng)目化設(shè)計(jì)、社會(huì)化運(yùn)作等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)救助精準(zhǔn)發(fā)力的保障措施

社會(huì)救助發(fā)揮兜底扶貧作用，離不開(kāi)相關(guān)配套性措施的同步加強(qiáng)。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出以下幾個(gè)方面：

第一，厘清扶貧對(duì)象與救助對(duì)象認(rèn)定方式上的差異。扶貧對(duì)象的識(shí)別和救助對(duì)象的認(rèn)定兩者之間存在不少差異。扶貧人口的識(shí)別主要有兩個(gè)環(huán)節(jié)，首先，各省將抽樣測(cè)算得出的貧困人口數(shù)逐級(jí)分解到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，即“分指標(biāo)”；其次，貧困人口數(shù)量指標(biāo)下達(dá)到村后，根據(jù)總量控制的原則，通過(guò)村級(jí)評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)審批等環(huán)節(jié)確定貧困戶，并對(duì)識(shí)別出來(lái)的貧困戶建檔立卡。貧困戶認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)主要是家庭收入低于扶貧線，也會(huì)綜合考慮住房、教育、健康狀況等因素。低保對(duì)象與扶貧對(duì)象識(shí)別的方法既有相同之處也存在明顯差異。比如，低保對(duì)象的認(rèn)定不存在“分指標(biāo)”的政策依據(jù)，并且已經(jīng)做到了動(dòng)態(tài)管理，而扶貧對(duì)象的認(rèn)定由于受成本限制，動(dòng)態(tài)審查調(diào)整的周期比低保要長(zhǎng)很多。與此同時(shí)，很多省市的扶貧標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)還不盡一致。對(duì)象識(shí)別方式的不同以及標(biāo)準(zhǔn)上的差異，導(dǎo)致部分扶貧對(duì)象不能納入低保制度。因此，厘清扶貧和救助各自對(duì)目標(biāo)對(duì)象的界定和識(shí)別的異同，是避免政策交叉不清，促進(jìn)救助與扶貧相銜接的首要前提。

第二，提高救助對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性。社會(huì)救助要發(fā)揮扶貧托底的作用，從精準(zhǔn)認(rèn)定救助對(duì)象來(lái)看，首先要落實(shí)對(duì)救助申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況的法定核查審批程序，同時(shí)擴(kuò)大家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息比對(duì)技術(shù)的應(yīng)用，使社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定不因扶貧目標(biāo)而放寬標(biāo)準(zhǔn)。在此前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化與低保、醫(yī)療救助、住房救助等救助項(xiàng)目相銜接的扶貧對(duì)象評(píng)估和認(rèn)定的指標(biāo)，比如，針對(duì)醫(yī)療救助，可以細(xì)化家庭成員健康信息的采集項(xiàng)目以及醫(yī)療費(fèi)用支出情況的認(rèn)定。理想狀態(tài)是，扶貧部門識(shí)別貧困戶（潛在救助戶）的標(biāo)準(zhǔn)，能直接與各類救助項(xiàng)目對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相一致。還需要建立扶貧對(duì)象信息與救助信息共享機(jī)制。目前，扶貧部門識(shí)別的貧困戶信息還不能完全對(duì)接社會(huì)救助對(duì)象信息管理的需要，亟待建立相互兼容的信息登記、傳輸?shù)钠脚_(tái)，增強(qiáng)信息的共享性。

第三，進(jìn)一步增加社會(huì)救助財(cái)政投入。越是經(jīng)濟(jì)下行，越需要擴(kuò)大社會(huì)救助財(cái)政投入，這樣才能應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致的貧困問(wèn)題。同時(shí)，完成2000萬(wàn)農(nóng)村扶貧對(duì)象低保兜底任務(wù)，擴(kuò)大醫(yī)療救助的覆蓋范圍和保障水平，同樣離不開(kāi)增加相應(yīng)的財(cái)政支出。應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持中央財(cái)政承擔(dān)救助投入主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)集中連片特困地區(qū)以及貧困人口規(guī)模較大縣區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)貧困地區(qū)社會(huì)救助財(cái)政保障程度；進(jìn)一步完善財(cái)政投入分擔(dān)機(jī)制，適當(dāng)增加省、市兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)的比例，逐步扭轉(zhuǎn)“中央和縣級(jí)兩頭大、省市兩級(jí)中間小”的財(cái)政支出分擔(dān)機(jī)制，建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的社會(huì)救助財(cái)政支出體制。

第四，引入政府購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助管理方式創(chuàng)新。精準(zhǔn)實(shí)施扶貧脫貧，要求精準(zhǔn)實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)救助政策，這對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)救助的經(jīng)辦管理工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須探索引入購(gòu)買服務(wù)的方式，助推社會(huì)救助管理走向精細(xì)化和個(gè)案化?，F(xiàn)階段，可以探索兩大類服務(wù)的購(gòu)買：其一是購(gòu)買管理服務(wù)，即在社會(huì)救助基層部門通過(guò)設(shè)置崗位或購(gòu)買基層自治組織服務(wù)等方式，充實(shí)和協(xié)助基層社會(huì)救助部門有效開(kāi)展對(duì)象認(rèn)定、家計(jì)調(diào)查、個(gè)案發(fā)現(xiàn)等工作。其二是探索建立政府“購(gòu)買項(xiàng)目”機(jī)制。針對(duì)某些貧困地區(qū)、貧困群體的個(gè)性化脫貧需求，設(shè)計(jì)相應(yīng)救助服務(wù)項(xiàng)目，并向社會(huì)公開(kāi)發(fā)包，或者允許當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織提出具有針對(duì)性的救助服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)政府評(píng)估后立項(xiàng)實(shí)施。通過(guò)引入購(gòu)買服務(wù)的方式，有效解決貧困地區(qū)救助管理和救助服務(wù)落后的問(wèn)題。

（江治強(qiáng)，民政部政研中心研究二室主任/責(zé)編張棟）