◎唐麗霞

中國(guó)對(duì)國(guó)際減貧經(jīng)驗(yàn)的借鑒

◎唐麗霞

當(dāng)前，中國(guó)在減貧方面的顯著成就已經(jīng)成為全球發(fā)展領(lǐng)域的一個(gè)基本共識(shí)，世界銀行的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，如果沒(méi)有中國(guó)的減貧成就，全世界貧困人口是不減反增的。如果按照中國(guó)的官方貧困線，貧困人口從1978年的2.5億減少到了2014年的7017萬(wàn)，即使按照1天1美元的貧困線，中國(guó)的貧困發(fā)生率也已經(jīng)從1981年的63.8%下降到了2011年的6.3%，中國(guó)從1981年到2001年的20年間的減貧人數(shù)是東亞地區(qū)所有國(guó)家減貧人數(shù)的81%，占全世界減貧人數(shù)的108%。自2004年國(guó)際扶貧大會(huì)在上海召開(kāi)以來(lái)，中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際化日益成為減貧研究和實(shí)踐的重要領(lǐng)域之一。眾多研究者和政策實(shí)踐者一般會(huì)將政府的主導(dǎo)、社會(huì)的廣泛參與以及貧困人口的自我發(fā)展等內(nèi)生性發(fā)展要素作為中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)，但這并不意味著中國(guó)的減貧和國(guó)際減貧領(lǐng)域是割裂的。在過(guò)去三十多年的減貧實(shí)踐中，中國(guó)也對(duì)國(guó)際減貧經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了借鑒和本土化，本文將對(duì)此進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理。

1979年，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）批準(zhǔn)了第一個(gè)援華方案，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始接受國(guó)際發(fā)展援助，中國(guó)減貧實(shí)踐也有了一個(gè)學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái)。根據(jù)UNDP在1997年編寫(xiě)的參與中國(guó)扶貧、糧食安全和婦女三類項(xiàng)目的國(guó)際組織名錄，有50多個(gè)各類國(guó)際組織從不同角度參與了中國(guó)的扶貧活動(dòng)，從1995年到2000年期間，國(guó)際組織在中國(guó)扶貧領(lǐng)域投入了約55億元人民幣，其中扶貧軟貸款44億元，扶貧捐贈(zèng)11億元，對(duì)中國(guó)脫貧的貢獻(xiàn)率為4%。1995年，中國(guó)政府批準(zhǔn)成立了國(guó)務(wù)院扶貧辦外資項(xiàng)目管理中心，具體負(fù)責(zé)扶貧國(guó)際合作項(xiàng)目的組織管理，同時(shí)也負(fù)責(zé)推廣國(guó)際機(jī)構(gòu)先進(jìn)的扶貧理念、管理模式與方法?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)概要（2001-2010年）》明確要求，新階段的扶貧開(kāi)發(fā)要“發(fā)展扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，繼續(xù)爭(zhēng)取國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家援助性扶貧項(xiàng)目”；要“加強(qiáng)與國(guó)際組織在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域里的交流，借鑒國(guó)際社會(huì)在扶貧開(kāi)發(fā)方面創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的方式、方法，進(jìn)一步提高我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的工作水平和整體效益”。

一、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)和中國(guó)官方貧困線

貧困線是一個(gè)國(guó)家測(cè)算貧困人口規(guī)模的重要依據(jù)，各國(guó)官方貧困線的測(cè)算主要有兩種范式：一種是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常采用的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即收入比例法。經(jīng)合組織（OECD）建議以一個(gè)國(guó)家或地區(qū)中等收入或社會(huì)中位收入的50～60%作為貧困線；另一種是欠發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常采用的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即通過(guò)測(cè)算食物貧困線和非食物貧困線之和的方式來(lái)確定。中國(guó)在1985年開(kāi)始制定官方貧困線，采用的是食物貧困線和通過(guò)恩格爾系數(shù)法測(cè)算的非食物貧困線之和的方法，當(dāng)時(shí)確定的貧困線是1985年農(nóng)村年人均純收入206元。之后每年會(huì)根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)進(jìn)行微調(diào)，但由于不同人群在消費(fèi)結(jié)構(gòu)上的差異以及收入增長(zhǎng)速度要高于物價(jià)上漲速度，使得貧困線在人均收入水平中的比重越來(lái)越低，到1995年，僅相當(dāng)于33.59%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局也認(rèn)識(shí)到這一方法的不足，并于1997年采納了世界銀行的建議，根據(jù)食品消費(fèi)支出函數(shù)回歸模型來(lái)客觀計(jì)算低收入群的非食物消費(fèi)支出，也就是通常說(shuō)的馬丁法。測(cè)算出貧困標(biāo)準(zhǔn)是1995年價(jià)格水平上的人均純收入625元，隨后每年再根據(jù)物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。這條貧困線一直使用到2008年。

全球大約有86個(gè)國(guó)家有自己的官方貧困線，由于各自計(jì)算方法、測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)品價(jià)格等的差異，各國(guó)的官方貧困線難以進(jìn)行比較。1990年，世界銀行選取當(dāng)時(shí)一組最貧窮國(guó)家來(lái)對(duì)絕對(duì)貧困水平進(jìn)行測(cè)算，確定人日均1美元為國(guó)際絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。后來(lái)，該標(biāo)準(zhǔn)被用于監(jiān)測(cè)全球千年發(fā)展目標(biāo)的減貧進(jìn)展，逐漸，人日均1美元成為全球通用的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)（世界銀行于2005年和2015年分別將該標(biāo)準(zhǔn)提高到1.25美元和1.9美元）。

該國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生以后，中國(guó)政府也在一直關(guān)注中國(guó)官方貧困線和國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系。最初的官方絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于世界銀行1美元標(biāo)準(zhǔn)的60%，這種差異使得中國(guó)官方公布的貧困人口規(guī)模和世界銀行估算的貧困人口規(guī)模相差甚遠(yuǎn)。因此，提高國(guó)內(nèi)官方貧困標(biāo)準(zhǔn)提上了議事日程，“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”、“實(shí)施新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)等”等文字散見(jiàn)于中國(guó)政府出臺(tái)的各種文件中，成為提高貧困線的重要政策依據(jù)。2008年以來(lái)，中國(guó)對(duì)官方貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了兩次比較重要的調(diào)整。第一次調(diào)整是在2008年，取消了1985年確定的“絕對(duì)貧困線”（大約為世界銀行1美元標(biāo)準(zhǔn)的60%），而將從2000年以來(lái)開(kāi)始實(shí)施的低收入線作為官方貧困線（相當(dāng)于1美元標(biāo)準(zhǔn)的80%）。第二次調(diào)整是在2011年，在當(dāng)年的中央扶貧工作會(huì)議上，將貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元/年，這比原有標(biāo)準(zhǔn)提高了92%。雖然政府部門(mén)并沒(méi)有公布2300元的測(cè)算依據(jù)和方法，但這條貧困線獲得比較一致的認(rèn)可，“按照當(dāng)前人民幣對(duì)美元的匯率6.3來(lái)算，現(xiàn)在的貧困線標(biāo)準(zhǔn)恰好是一天1美元。而如果按照購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)來(lái)測(cè)算的話，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)還要高48%”。最新的評(píng)論是現(xiàn)在中國(guó)的官方貧困標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)價(jià)相當(dāng)于1.6美元，這個(gè)數(shù)據(jù)高于世界銀行1美元，略低于世界銀行調(diào)整后的新的1.90美元的標(biāo)準(zhǔn)。

二、小額信貸和中國(guó)的金融扶貧及社區(qū)發(fā)展基金

國(guó)際小額信貸扶貧方式起源于諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者穆罕默德·尤努斯教授1976年在孟加拉國(guó)發(fā)起的、致力于解決鄉(xiāng)村貧困人群金融服務(wù)問(wèn)題的鄉(xiāng)村銀行。20世紀(jì)80年代，小額信貸在廣大發(fā)展中國(guó)家興起，90年代以來(lái)快速發(fā)展，成為許多發(fā)展中國(guó)家傳統(tǒng)正規(guī)金融體系的一個(gè)有益的補(bǔ)充。和正規(guī)金融系統(tǒng)相比，小額信貸以低收入群體為目標(biāo)客戶，最主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容是向窮人發(fā)放微型信貸和吸收存款，尤其是向非常貧窮的家庭及微型企業(yè)提供非常少量的貸款（微型信貸），幫助他們進(jìn)行生產(chǎn)性活動(dòng)或小本經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著向貸款者提供技能培訓(xùn)、提供必要信息等社會(huì)責(zé)任。迄今為止，小額信貸已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)成熟的產(chǎn)業(yè)，全球大約有1.5億小額信貸客戶，有8000萬(wàn)貸款者，大約有7000～12000家不同類型的小額貸款機(jī)構(gòu)，每年進(jìn)入小額信貸金融服務(wù)體系的資金達(dá)到了45億美元。根據(jù)Sam Daley-Harris（2009年）的統(tǒng)計(jì)，貧困客戶在小額信貸客戶總數(shù)中的比例基本維持在60%以上。小額信貸的一個(gè)典型特點(diǎn)是更傾向于為貧困婦女提供服務(wù)，根據(jù)MicroCredit Summit的報(bào)告，有完整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的284家全球小額信貸機(jī)構(gòu)中，有84家的客戶全部是婦女，占到29.58%；根據(jù)The MIX的統(tǒng)計(jì)，2007年全球小額信貸的借款者達(dá)到了1940萬(wàn)人，女性借款者占63.4%。小額信貸在亞洲及太平洋地區(qū)的發(fā)展最為快速。上世紀(jì)90年代中期，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和中國(guó)國(guó)際交流中心（CICETE）等陸續(xù)在中國(guó)開(kāi)展了小額信貸示范項(xiàng)目，愛(ài)德基金會(huì)和中國(guó)扶貧基金會(huì)等各種非政府組織也進(jìn)行嘗試，將小額信貸這種扶貧方式引入中國(guó)，為后來(lái)中國(guó)農(nóng)村金融體制改革，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)造了良好的信用環(huán)境。在新一輪的扶貧工作中，各地開(kāi)始深化金融扶貧方式，建立了貧困農(nóng)戶無(wú)抵押信用擔(dān)保貸款體系，這與中國(guó)開(kāi)展幾十年的小額信貸扶貧方式有著必然聯(lián)系。

社區(qū)發(fā)展基金是建立在小額貸款基礎(chǔ)上的另一種扶貧方式。小額信貸雖然部分滿足了農(nóng)戶的金融需求，但其操作過(guò)程中農(nóng)戶只是資金的承貸者，并不參與資金的管理和運(yùn)作，所產(chǎn)生的利息和效益也通常由發(fā)放小額信貸的機(jī)構(gòu)或組織所使用和管理，不能用作社區(qū)公共事務(wù)發(fā)展資金。所謂社區(qū)發(fā)展基金，即在一個(gè)封閉的社區(qū)內(nèi)，基金由社區(qū)成員自愿集資一部分，外來(lái)援助機(jī)構(gòu)資助一部分共同構(gòu)成，是具有互助合作金融性質(zhì)的發(fā)展基金，在解決社區(qū)成員生產(chǎn)、生活資金之不足的同時(shí)，可以培養(yǎng)其民主意識(shí)和自組織能力，利息收入一般用于社區(qū)公益事業(yè)。中國(guó)早期在社區(qū)發(fā)展基金方面的嘗試基本來(lái)自國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，主要有香港樂(lè)施會(huì)在廣西、云南等地的實(shí)踐，荷蘭政府在安徽霍山開(kāi)展的扶貧干預(yù)實(shí)踐以及全球環(huán)境基金（GEF）和UNDP資助的“中國(guó)云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目（YUEP項(xiàng)目）”等。這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)本土的實(shí)踐產(chǎn)生了良好的扶貧效果。2006年，國(guó)家財(cái)政部和國(guó)務(wù)院扶貧辦開(kāi)始在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)民自主管理扶貧資金（即互助資金）的試點(diǎn)，共選擇了100個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)，到2013年，全國(guó)大約有1.7萬(wàn)個(gè)貧困村建立了社區(qū)互助資金，已經(jīng)成為中國(guó)扶貧的重要方式之一。

三、參與式扶貧與中國(guó)的整村推進(jìn)

中國(guó)扶貧工作的主要特點(diǎn)之一是政府主導(dǎo)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府是反貧困的主體，農(nóng)民只是被動(dòng)地從政府的各項(xiàng)扶貧活動(dòng)中受益。而在國(guó)際反貧困實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)為貧困群體“賦權(quán)”的參與式是一個(gè)重要特點(diǎn)，例如通過(guò)評(píng)估農(nóng)戶的扶貧需求，開(kāi)展參與式的項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)測(cè)與評(píng)估等，讓農(nóng)民成為農(nóng)村發(fā)展的真正主體。20世紀(jì)80年代末90年代初，參與式發(fā)展方法和工具被國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)引入中國(guó)，如中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)際農(nóng)村發(fā)展中心和云南省參與性發(fā)展協(xié)會(huì)等開(kāi)始將參與式方法運(yùn)用到扶貧和社區(qū)發(fā)展中，開(kāi)創(chuàng)了新的參與式扶貧模式。在后來(lái)的十幾年中，參與式方法不斷地被運(yùn)用到各種類型和各種組織資助的國(guó)際發(fā)展項(xiàng)目中，取得了明顯的扶貧和發(fā)展效果。這也促成了中國(guó)政府反思貧困人口在扶貧工作中的作用，開(kāi)始重視開(kāi)發(fā)貧困人口的潛力。2001年，亞洲開(kāi)發(fā)銀行為中國(guó)政府提供了旨在開(kāi)發(fā)參與式村級(jí)規(guī)劃的技術(shù)援助項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)出一套適合中國(guó)國(guó)情的參與式村級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃的制定程序和方法體系。這一體系從貧困村和貧困戶的識(shí)別、扶貧項(xiàng)目計(jì)劃制定以及后續(xù)監(jiān)測(cè)評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，要求貧困農(nóng)戶的全程有效參與，從而制定出能夠反映貧困村和貧困戶真正發(fā)展需求的綜合性村級(jí)發(fā)展規(guī)劃，扶貧部門(mén)根據(jù)該規(guī)劃來(lái)安排扶貧資金，實(shí)施整村推進(jìn)，這改變了過(guò)去扶貧資金使用自上而下的決策過(guò)程。2001年，中國(guó)一共確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村，逐村制定包括基本農(nóng)田、道路、貧困農(nóng)戶收入、社會(huì)事業(yè)等內(nèi)容的扶貧規(guī)劃，整合各類支農(nóng)惠農(nóng)資金和扶貧專項(xiàng)資金，來(lái)促進(jìn)貧困村的脫貧與發(fā)展。截至2010年底，已在12.6萬(wàn)個(gè)貧困村實(shí)施整村推進(jìn)。其中，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣中的革命老區(qū)、人口較少民族聚居區(qū)和邊境線地區(qū)貧困村的整村推進(jìn)已基本完成。在新一輪的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，整村推進(jìn)仍然是扶貧資源配置的重要途徑。

四、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與中國(guó)的補(bǔ)貼政策

有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Conditional Cash Transfers，CCT）指的是貧困人口獲取補(bǔ)貼將必須采取某種行為，如將改善健康或接受教育等能夠提高家庭成員人力資本的行為作為受益者獲得現(xiàn)金補(bǔ)貼的前提條件。這種方式可以快速減緩暫時(shí)貧困并通過(guò)人力資本投資來(lái)緩解長(zhǎng)期貧困。自上世紀(jì)90年代墨西哥最早實(shí)施CCT項(xiàng)目以來(lái)，拉丁美洲和亞洲的很多國(guó)家紛紛實(shí)施類似項(xiàng)目，到目前為止，全球大約有30個(gè)國(guó)家已經(jīng)有了CCT項(xiàng)目。此外，中歐國(guó)家甚至美國(guó)的一些州市也開(kāi)始采用CCT方法來(lái)實(shí)施一些社會(huì)保障的項(xiàng)目。CCT項(xiàng)目已經(jīng)成為實(shí)施世界銀行社會(huì)保護(hù)戰(zhàn)略的重要工具，并被納入聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)“社會(huì)保護(hù)論壇”創(chuàng)新行動(dòng)中，致力于保障“處在當(dāng)前和未來(lái)危機(jī)中的個(gè)人所獲得的基本服務(wù)和收入安全的最低水平”。CCT項(xiàng)目成為全球發(fā)展最為迅速的并被視為是非常有效的扶貧方式之一。在地方財(cái)政資源難以有效滿足普惠式社會(huì)公共服務(wù)的情況下，CCT項(xiàng)目能夠盡可能擴(kuò)大社會(huì)公共服務(wù)的受益范圍，通過(guò)對(duì)教育、健康等方面的投入來(lái)提高人力資本。CCT項(xiàng)目都是瞄準(zhǔn)貧困和極端貧困家庭，并且有著非常明顯的性別傾向，因?yàn)榇蟛糠脂F(xiàn)金都是直接支付給家庭中的女性。一些項(xiàng)目，尤其是與營(yíng)養(yǎng)有關(guān)的項(xiàng)目，通常都是以兒童、孕婦或者哺乳期婦女為直接受益對(duì)象的。中國(guó)政府近年來(lái)也十分重視這種直接補(bǔ)貼式的方式，如通過(guò)扶貧“雨露計(jì)劃”為農(nóng)村貧困家庭的“兩生”（初中畢業(yè)生和高中畢業(yè)生）參加職業(yè)教育提供補(bǔ)貼，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力參加職業(yè)培訓(xùn)提供直接補(bǔ)貼，改革新型合作醫(yī)療的支付方式，甚至一些地方開(kāi)始嘗試在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立公益性崗位為貧困人口補(bǔ)貼收入等。雖然沒(méi)有直接的證據(jù)表明這些政策和國(guó)際有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付之間的直接關(guān)系，但不可否認(rèn)的是這些項(xiàng)目的操作機(jī)制與其有著異曲同工之處。

五、總結(jié)

中國(guó)的減貧實(shí)踐是國(guó)際減貧與發(fā)展的重要組成部分。雖然，中國(guó)的減貧成就絕大部分來(lái)自于近30年有利于窮人的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及勞動(dòng)力密集型制造業(yè)的發(fā)展；與此同時(shí)，中國(guó)政府還從1986年開(kāi)始了專門(mén)的有針對(duì)性的政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，對(duì)貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村和貧困人口給予了大量的財(cái)政支持和政策支持——中國(guó)的扶貧實(shí)踐有著強(qiáng)烈的中國(guó)特色，尤其是政府的主導(dǎo)性，在新一輪的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得更為突出。但是，不能否認(rèn)的是，中國(guó)的減貧也一直在向國(guó)際社會(huì)學(xué)習(xí)和借鑒經(jīng)驗(yàn)，其對(duì)國(guó)際上一些在特定區(qū)域內(nèi)或針對(duì)特定人口取得成效的扶貧方式的借鑒以及進(jìn)行的本土化實(shí)踐，也構(gòu)成了中國(guó)政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略不可或缺的一部分。

（唐麗霞，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授/責(zé)編劉玉霞）