◎張琦 賀勝年

社會(huì)組織：2020年如期脫貧重要力量

◎張琦 賀勝年

為確保到2020年“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，要“健全社會(huì)力量參與機(jī)制。包括鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對(duì)接。引導(dǎo)社會(huì)扶貧重心下移，自愿包村包戶，做到貧困戶都有黨員干部或愛心人士結(jié)對(duì)幫扶。落實(shí)企業(yè)和個(gè)人公益扶貧捐贈(zèng)所得稅稅前扣除政策。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧。鼓勵(lì)有條件的企業(yè)設(shè)立扶貧公益基金和開展扶貧公益信托。實(shí)施扶貧志愿者行動(dòng)計(jì)劃和社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計(jì)劃。著力打造扶貧公益品牌，全面及時(shí)公開扶貧捐贈(zèng)信息，提高社會(huì)扶貧公信力和美譽(yù)度”。可以說(shuō)，充分動(dòng)員和發(fā)揮社會(huì)組織參與扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)2020年如期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)極其重要。

一、社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的一支重要力量

在我國(guó)，社會(huì)組織參與扶貧脫貧從20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始。如于1985年成立的南京愛德基金會(huì)，主要從事慈善扶貧、助殘助學(xué)、慈善醫(yī)療等；于1990年成立的深圳市青少年義務(wù)工作者聯(lián)合會(huì)，是一個(gè)自愿、無(wú)償為教育、衛(wèi)生、科技、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域提供支持性服務(wù)的公益組織。1994年，該組織實(shí)施“一助一”計(jì)劃，與貧困地區(qū)、受災(zāi)地區(qū)結(jié)對(duì)，提供定時(shí)、定點(diǎn)、定人、定項(xiàng)目上門入戶服務(wù)。1996年，實(shí)施青年志愿者扶貧接力計(jì)劃，到1998年，受該計(jì)劃援助的國(guó)家級(jí)貧困縣達(dá)200多個(gè)，覆蓋了中西部17個(gè)省、區(qū)、市。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，在參與扶貧工作廣度和深度方面都大大加強(qiáng)。從2000年至2007年，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量從153322個(gè)增加到386916個(gè)；2007年，社會(huì)組織從業(yè)人數(shù)是456.8萬(wàn)人，參與扶貧脫貧的內(nèi)容和對(duì)象更加具體，包括貧困地區(qū)艾滋病患者、殘疾人、流動(dòng)人口，改善農(nóng)村教育和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高災(zāi)害管理水平等，并主要通過(guò)提供小額貸款、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、改善教育條件等方式應(yīng)對(duì)造成農(nóng)村貧困的因素，從而為農(nóng)村貧困人口脫貧致富提供路徑選擇?！?.12”汶川地震發(fā)生后，社會(huì)組織在災(zāi)后重建中發(fā)揮的作用，以及一些具有較強(qiáng)綜合性、創(chuàng)新性和持續(xù)性的農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的出現(xiàn)，使得政府、企業(yè)、國(guó)內(nèi)基金會(huì)等開始對(duì)本土社會(huì)組織開放部分資源，加之這一時(shí)期新公益、社會(huì)企業(yè)、農(nóng)村社會(huì)工作等新的理念和方法不斷涌入，進(jìn)一步推動(dòng)了那些致力于農(nóng)村扶貧與社區(qū)發(fā)展的本土公益組織的創(chuàng)新和發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，我國(guó)社會(huì)組織達(dá)60.6萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人數(shù)達(dá)682.3萬(wàn)人。從2000年至2014年新增社會(huì)組織個(gè)數(shù)45.3萬(wàn)個(gè)，平均每年新增3萬(wàn)多個(gè)。從業(yè)人數(shù)從2006年的425.2萬(wàn)人增加至2014年的682.2萬(wàn)人，增加了257.1萬(wàn)人，平均每年增加28.6萬(wàn)人，平均增幅為每年6.2%；女性從業(yè)人數(shù)從2006年的106.3萬(wàn)人增加到2014年的200.4萬(wàn)人，平均每年增加10.5萬(wàn)人，平均增幅為8.5%（數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》）。其中有很大一部分主要就是從事或參與扶貧脫貧以及慈善事業(yè)。

二、社會(huì)組織在扶貧工作中具有獨(dú)特的作用和優(yōu)勢(shì)

第一，社會(huì)組織的扶貧脫貧補(bǔ)充和輔助作用明顯。我國(guó)以政府為主導(dǎo)的開發(fā)式扶貧模式，在解決區(qū)域性整體性貧困方面成績(jī)突出，不容置疑。但這一模式在解決個(gè)體性、分散性和差異性貧困問(wèn)題，以及在實(shí)施扶貧脫貧的最后一公里和項(xiàng)目與能力維護(hù)等方面尚有缺陷，社會(huì)組織則正好能在這些地方起到補(bǔ)充和輔助作用。例如“5.12”汶川地震發(fā)生后，社會(huì)組織在心理救助、婦女兒童和老人等看護(hù)和心理援助等方面發(fā)揮的作用就充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

第二，機(jī)制靈活成本小，項(xiàng)目投入績(jī)效高。以政府為主導(dǎo)的扶貧模式，其優(yōu)勢(shì)在于擁有強(qiáng)大的人力、物力和財(cái)力等資源，但其在傳遞環(huán)節(jié)卻不容易精確達(dá)到扶貧對(duì)象，因而會(huì)存在投入多而效益小的現(xiàn)象。而社會(huì)組織因其機(jī)制靈活，能夠直接到達(dá)扶貧救助對(duì)象，因而運(yùn)行成本小，績(jī)效明顯。通過(guò)對(duì)四川農(nóng)村發(fā)展組織的實(shí)證研究，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，貧困人口的受益程度與社會(huì)組織對(duì)扶貧項(xiàng)目的投入之間呈指數(shù)關(guān)系，并且社會(huì)組織在生存相關(guān)類項(xiàng)目扶貧上績(jī)效較高（張海霞，莊天慧，2010）。

第三，扶助對(duì)象和扶貧產(chǎn)品精準(zhǔn)化。從社會(huì)組織參與農(nóng)村貧困治理的歷程可見，其扶助對(duì)象瞄準(zhǔn)性強(qiáng)，有特定的群體指向，這也是提升扶貧效率的保證。扶貧產(chǎn)品則以項(xiàng)目的形式落地，一方面將有用信息和技術(shù)技能傳授給受益人，提高貧困人口的參與度，另一方面則以小額信貸等扶貧項(xiàng)目引導(dǎo)建立起有約束功能的信用鏈及其關(guān)系制度，從社會(huì)資本和生產(chǎn)制度上改變貧困人口的生活狀態(tài)。

第四，在動(dòng)員國(guó)內(nèi)外資源投入扶貧方面作用明顯。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)尤其是發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)組織在反貧困斗爭(zhēng)中具有不可替代的作用。實(shí)踐證明，社會(huì)組織在動(dòng)員本土資源和海外資源參與扶貧工作方面有重要作用，其能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新、示范來(lái)促進(jìn)扶貧資源使用效率的提高。例如，截止2015年，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)所屬的全國(guó)希望工程累計(jì)接受捐款118.32億元，資助學(xué)生5350560名，援建希望小學(xué)18982所，援建希望工程圖書室23490套、希望廚房5023個(gè)、快樂體育7795套、快樂音樂1323套、快樂電影620套、電腦教室1215套（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)官方網(wǎng)站）。

第五，社會(huì)組織是參與扶貧工作的專業(yè)機(jī)構(gòu)，效率高，自我改善能力強(qiáng)。社會(huì)組織一方面能更多動(dòng)員社會(huì)資金用于消除貧困，另一方面可以通過(guò)實(shí)際操作各種項(xiàng)目確保善款、善資能夠落實(shí)到各種消除貧困的活動(dòng)中去。此外，社會(huì)組織的工作人員在項(xiàng)目開展過(guò)程中逐步積累經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)、技能，成為扶貧領(lǐng)域的專家，進(jìn)而更直接、有效地針對(duì)各種貧困問(wèn)題開展針對(duì)性扶貧活動(dòng)。

三、社會(huì)組織參與扶貧工作的困境和解決路徑

盡管社會(huì)組織具有能夠深入基層，傾聽最貧困的老百姓聲音，了解到他們的需求；目標(biāo)明確，機(jī)制靈活；創(chuàng)新性強(qiáng)，能將扶貧效力達(dá)到政府部門達(dá)不到或無(wú)法達(dá)到的廣度和深度等優(yōu)勢(shì)，也確實(shí)在扶貧開發(fā)工作中發(fā)揮了重要的作用，但就目前社會(huì)組織與各級(jí)政府部門之間的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)組織仍然還是政府的從屬，扮演著“助手”的角色，還遠(yuǎn)未成為扶貧治理體系的一極，在參與扶貧工作方面仍然面臨很多困境，如資源動(dòng)員有限，扶貧投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致扶貧效率及其專業(yè)化程度遭質(zhì)疑；社會(huì)組織參與扶貧等公益活動(dòng)的氛圍缺失，無(wú)法滿足社會(huì)期望；資金來(lái)源壓力較大——80%的社會(huì)組織目前面臨著“資金來(lái)源”方面困境，接近半數(shù)（46%）機(jī)構(gòu)將“政府購(gòu)買服務(wù)”排在了所需支持首位，“政府購(gòu)買服務(wù)”（71%）被納入社會(huì)組織所需支持前兩位。只有不到一半接受過(guò)國(guó)內(nèi)基金會(huì)資助，半數(shù)社會(huì)組織接受過(guò)企業(yè)捐贈(zèng)，有三分之一的社會(huì)組織獲得過(guò)政府資助。而隨著有關(guān)政策的變化，受國(guó)際機(jī)構(gòu)資助的社會(huì)組織數(shù)量下降，資金量在縮減，有明顯下降趨勢(shì)；等等。這些困境既有社會(huì)組織自身發(fā)展的規(guī)范化問(wèn)題，也有宏觀環(huán)境的優(yōu)化問(wèn)題。因此，健全和完善公益扶貧的制度體系，倡導(dǎo)公益扶貧理念和創(chuàng)新公益扶貧方式，提升社會(huì)組織在公益扶貧中的治理能力和水平，也同樣是新時(shí)期我國(guó)扶貧脫貧重要任務(wù)之一。

第一，建構(gòu)社會(huì)組織參與扶貧攻堅(jiān)的制度空間。一方面可以從法律上加以明確，另一方面可以從政策上給予傾斜。事實(shí)上，隨著社會(huì)組織的發(fā)展，現(xiàn)有法律體系在有些方面已稍顯滯后，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)社會(huì)組織參與扶貧攻堅(jiān)的法律體系，完善有關(guān)法律、法規(guī)，促進(jìn)社會(huì)組織參與扶貧攻堅(jiān)。如應(yīng)盡快出臺(tái)《社會(huì)組織法》，用法律的形式明確社會(huì)組織的地位、職能、組織機(jī)構(gòu)等，規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)行，為社會(huì)組織合法權(quán)益提供法律保障。同時(shí)，扶貧部門應(yīng)該配合制定、出臺(tái)有關(guān)社會(huì)組織參與扶貧攻堅(jiān)的相關(guān)部門規(guī)章，進(jìn)一步明確社會(huì)組織參與扶貧攻堅(jiān)的權(quán)利與義務(wù)，一方面規(guī)范社會(huì)組織行為，另一方面也能保障社會(huì)組織權(quán)利。此外，政府應(yīng)在政策上給予優(yōu)惠條件與扶持，為社會(huì)組織參與農(nóng)村扶貧創(chuàng)建良好的政策環(huán)境。

第二，提升社會(huì)組織扶貧治理能力。社會(huì)組織終究還是需要一定的能力來(lái)履行好有關(guān)職能，勝任扶貧攻堅(jiān)相關(guān)工作，因此，加強(qiáng)社會(huì)組織的自身建設(shè)，是擺在各類社會(huì)組織面前的一個(gè)重要課題。一要完善組織成員管理機(jī)制。一方面，提高社會(huì)組織成員的扶貧能力以及綜合素質(zhì)，成為扶貧工作的專業(yè)人才。另一方面，制定科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、薪酬制度等，為社會(huì)組織成員提供良好的福利待遇，并采取靈活的工作方式，以多樣化的扶貧策略指導(dǎo)扶貧工作。二要優(yōu)化組織資金來(lái)源構(gòu)成。雖然我國(guó)社會(huì)組織資金來(lái)源多元化，但是其構(gòu)成比例不協(xié)調(diào)，社會(huì)捐贈(zèng)比例較小，而政府財(cái)政支援所占比例較大。因此，社會(huì)組織在積極獲取政府財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，也應(yīng)積極采取多種方式吸納與整合更多的社會(huì)捐贈(zèng)。三要提高組織的社會(huì)公信力。一方面，要做好組織信息發(fā)布工作，使組織信息公開透明；建立形式多樣的監(jiān)督機(jī)制，使組織的工作處于有力的各種監(jiān)督之下，另一方面，要打造具有特色的扶貧公益品牌，重點(diǎn)抓好組織的運(yùn)營(yíng)能力建設(shè)。公益品牌作為一種標(biāo)識(shí)，不僅代表有形的產(chǎn)品，也代表著無(wú)形的服務(wù)，是社會(huì)組織與捐贈(zèng)者、支持者之間的相互承諾，對(duì)于塑造社會(huì)組織良好社會(huì)形象、整合公益資源、推動(dòng)組織發(fā)展等有重要的推進(jìn)作用。因此，打造公益品牌是形成社會(huì)組織核心競(jìng)爭(zhēng)力的必要條件，是社會(huì)組織提高自身能力的核心任務(wù)。

第三，要提升公眾參與扶貧攻堅(jiān)的意識(shí)與能力。公眾也是推進(jìn)社會(huì)組織參與扶貧的有生力量，能夠放大社會(huì)組織在扶貧攻堅(jiān)中的能量。但目前，由于普遍缺乏扶貧參與意識(shí)，使得我國(guó)公眾參與扶貧攻堅(jiān)呈現(xiàn)出精英化趨向。因此，應(yīng)當(dāng)為公眾參與扶貧攻堅(jiān)營(yíng)造參與氛圍、創(chuàng)造參與條件。促進(jìn)公眾積極了解與關(guān)注社會(huì)組織的扶貧行動(dòng)，根據(jù)自身所面臨的困境主動(dòng)尋求相關(guān)社會(huì)組織的幫助，積極配合參與社會(huì)組織開展的扶貧行動(dòng)，促進(jìn)扶貧工作的順利進(jìn)行；積極參與社會(huì)監(jiān)督，關(guān)注社會(huì)組織扶貧項(xiàng)目開展、資金使用等方面的情況，促使社會(huì)組織公開扶貧工作相關(guān)信息，譴責(zé)挪用、擠占慈善基金等不良行為。

（張琦，北京師范大學(xué)中國(guó)扶貧研究中心主任；賀勝年，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院博士研究生。本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧機(jī)制、路徑和創(chuàng)新模式研究”<15AZD074>階段性研究成果/責(zé)編劉玉霞）