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        我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)之歷史必然性及現(xiàn)實緊迫性

        2016-11-09 04:54:16趙峰李清章蔡玉龍
        現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息 2016年24期

        趙峰++李清章++蔡玉龍

        摘要:機(jī)構(gòu)編制工作是行政管理工作重要的組成部分,一個運行暢順、管理科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)都在編制上有著科學(xué)精致的設(shè)計。在“四個全面”的偉大歷程中,機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)有著歷史必然性和現(xiàn)實的緊迫性。

        關(guān)鍵詞:機(jī)構(gòu)編制;法制化;必然性;現(xiàn)實性

        中圖分類號:D630.1;D922.1 文獻(xiàn)識別碼:A 文章編號:1001-828X(2016)024-000-02

        機(jī)構(gòu)編制工作是行政管理工作重要的組成部分,一個運行暢順、管理科學(xué)的行政機(jī)構(gòu)都在編制上有著科學(xué)、精致的設(shè)計。我黨歷來高度重視機(jī)構(gòu)編制工作。毛澤東主席說“正確的路線確定之后,干部就是決定的因素”,從一方面說明機(jī)構(gòu)編制中人這一“活的因素”的重要性。黨和國家對編制工作非常重視,黨的十六大首次將“實現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化”寫入報告,開啟了我國機(jī)構(gòu)編制法治化的進(jìn)程,黨的十八大進(jìn)一步提出“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制,減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),降低行政成本”,為機(jī)構(gòu)編制管理的精密化提出了更高的要求。習(xí)近平總書記在《領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)點歷史》中強(qiáng)調(diào)“要學(xué)習(xí)和借鑒中國歷史上治國理政的豐富經(jīng)驗”,則為進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)編制工作提出了傳統(tǒng)的借鑒和本土化要求。因此,本文不揣谫陋,通過對機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行歷史的反思和借鑒,對我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)的歷史必然性和現(xiàn)實緊迫性予以分析,以增強(qiáng)我國機(jī)構(gòu)編制工作的法治化進(jìn)程,從而為我國“四個全面”建設(shè)提供一定的機(jī)構(gòu)支撐。

        一、歷史的必然:傳統(tǒng)官僚體制的鏡鑒

        作為有著悠久歷史的我國,在官僚體制改革上有自己比較成熟的管理經(jīng)驗和一套較為完整的官僚機(jī)制。早在西周時期,《禮記》里面就對大司寇、小司寇等機(jī)構(gòu)的職責(zé)就有明確的規(guī)定,之后歷代王朝都有因有革,總之這個過程是一個不斷完善的過程。在唐代,還出現(xiàn)了中國第一部行政法典《唐六典》,該法典可以認(rèn)為是對唐以前機(jī)構(gòu)編制的歷史概括和精簡提升,這一做法也為后代王朝所借鑒。總起來,我國官制機(jī)構(gòu)有以下幾個特征:

        重視機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定化?!叭呗闪睿耸鲁銎渲小盵1]。我國古代官制出于綜合政治考慮,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上重視法定化,防止設(shè)置的任意性。所以如此,是和中國的禮法傳統(tǒng)不可分。“古者天子建國,諸侯立家,自卿大夫以至于庶人,各有等差,是以民服事其上,而下無覬覦”。 [1]

        不難發(fā)現(xiàn),這種做法既能通過“各有等差”,滿足于人一定的向上愿望,同時又通過“民服事其上”,建立一定的等級程序,杜絕官制中的奔逐之風(fēng)。通過用法的形式明確職責(zé),“典正法度,以職相參”,從而改變“職事難分明,無益于治亂”的不當(dāng)運行[1]。這種做法不影響設(shè)置上的靈活性,而這種做法則多通過兼職的方式解決,既防止存在推諉情形,又可節(jié)約編制。如金代為解決榷鹽問題,就采取這種辦法。章宗泰和三年(1203年)二月“以解鹽司使治本州,以副治安邑” [2]這種通過使、副的關(guān)系,就體現(xiàn)了在機(jī)構(gòu)設(shè)置上一定的靈活性。

        重視考課內(nèi)容的穩(wěn)定。中國古代官制一大特點就是非常重視官制考課,通過考課既能增進(jìn)官員任職的自覺性和積極性,又通過考課發(fā)現(xiàn)廉吏、能吏,從而實現(xiàn)官吏的良性流動和有效激勵。即使如魏晉南北朝時期,盡管王朝更迭頻繁,但對于官員考課仍不放松。晉武帝規(guī)定“五條詔書”以考課官員“一曰正身,二曰勤百姓,三曰撫孤寡,四曰敦本息末,五曰去人事”[3]內(nèi)容就包括官員道德,勸勵百姓,撫恤孤寡,獎勵農(nóng)業(yè)和禁止腐敗等內(nèi)容,覆蓋面可謂很廣。而且內(nèi)容也隨時有所調(diào)整,體現(xiàn)時代性,但重視考核官員道德和獎勵農(nóng)桑等內(nèi)容變化不大,這反映了中國官制重視官德的良好傳統(tǒng)。即使對于有惠政于民的官員,在獎勵的基礎(chǔ)上,也給予一定的限制,反映了古代政治的理性。如北魏孝文帝規(guī)定:“自今牧守溫仁清儉、克己奉公者,可久于其任,歲積有成,遷位一階?!?[4]對于官員有政績者,除了獎勵,且可以“久于其任”,對任期多久沒有限制。而到宋代,則除了獎勵外,對于官員任期連續(xù)則給予禁止。明確規(guī)定“文臣以四年,武臣以五年” [5],而且考課內(nèi)容也發(fā)生了些許變化?!爸秀尶颊n之法,以才實為差;外臺薦籍之章,以干廉為重” 。[6]但這些變化中恒定不變的仍然是對官德的重視。

        重視官員選任的程序化。中國官制盡管從西周到唐宋發(fā)生了很大的變化,但重視對官員選舉的程序,即如漢代的“察舉”也有嚴(yán)格的程序。隋唐以后科舉制度,為寒族庶民進(jìn)入官僚系統(tǒng)打開了渠道,從而一洗中國官制的貴族傳統(tǒng)。但其重視對官員的選任是一脈相承的?!疤浦疲悍裁?,遷除、磨勘、移易、差遣,中書皆命詞以告?!盵7]宋代對唐代選官程序予以改革,取出了其蕪雜的成分,更加重視程序選任。在宋代,進(jìn)士釋褐即做官,似乎很隨意,其實也是有嚴(yán)格程序的,因為對進(jìn)士官員選任對時代風(fēng)尚有很大影響?!斑M(jìn)士試御前,考官定名號來上,所謂高第者,天子常親擢賜之,天子以此占上意好,而士之遇否,治之通塞系焉。”[5]為此還設(shè)立了專門負(fù)責(zé)考核的“審官院”,“國朝之制,自諸司四品暨尚書郎,卿寺丞屬,皆委之審官考核其賢否?!盵6]通過和考課的結(jié)合,形成機(jī)構(gòu)管理精致合作,從而保障了官制運行的順暢、穩(wěn)健?!敖裰屵x之法至為詳密,以歲課校其勞勤,以薦章視其操守。二者備矣,然后敘遷,美秩榮資,由此階漸”。 [6]所以如此就是為了改變“輕重不相準(zhǔn),失位次之序”的不當(dāng)情形。[1]

        二、現(xiàn)實的緊迫:現(xiàn)代政治發(fā)展的歸向

        當(dāng)前我國政治體制改革在穩(wěn)健運行,隨著“四個全面”戰(zhàn)略的實施,為我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)增加了現(xiàn)實緊迫感。加之與國際社會的接軌,一些機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)定也成為對外交往的障礙。盡管改革開放以來我國出臺了有關(guān)機(jī)構(gòu)編制的法律、法規(guī)不少,《全國人民代表大會組織法》和《國務(wù)院組織法》等相關(guān)法律也對機(jī)構(gòu)編制提出了相應(yīng)的要求,但總的來看,效果不甚理想。超編制配備領(lǐng)導(dǎo)干部,超規(guī)定增設(shè)機(jī)構(gòu),甚至一些臨時機(jī)構(gòu)也隨著時間推移而成了固定的機(jī)構(gòu),這種情形要求必須加大對機(jī)構(gòu)編制工作法制化的建設(shè),同時也凸顯了其緊迫性。

        國際接軌的需要。我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實體,與國際交往日漸頻繁,一些機(jī)構(gòu)編制建設(shè)落后,也呼喚我國機(jī)構(gòu)編制必須盡快通過法制化的形式,加大與國際接軌的力度,從而進(jìn)一步提升我國國際政治形象。這表現(xiàn)在很多方面。一方面要通過機(jī)構(gòu)的整合,加大與國外相機(jī)構(gòu)的接軌。我國現(xiàn)行機(jī)構(gòu)的運轉(zhuǎn)臃腫,常常因為機(jī)構(gòu)設(shè)置的過于抽象,而造成交流的障礙,引起無謂的爭論。一方面,隨著國際間、區(qū)域間合作的加強(qiáng),必須通過機(jī)構(gòu)建設(shè)來加強(qiáng)政治交流順暢。這就要求必須通過法制化的形式,增加機(jī)構(gòu)編制建設(shè)的穩(wěn)定性和權(quán)威性。機(jī)構(gòu)建設(shè)的法制化不是為了維護(hù)某些非法定利益,也不是為了利益固化而通過機(jī)構(gòu)的設(shè)置以維護(hù)。其目的就是通過維護(hù)編制內(nèi)的利益,通過實行行政節(jié)約,從而維護(hù)編制內(nèi)人員的利益,只有通過維護(hù)編制內(nèi)人員入編利益和申請編制保護(hù)的權(quán)利,并設(shè)立一定的救濟(jì)體制,才能激活編制內(nèi)人的“活的因素”,也進(jìn)而保證行政機(jī)構(gòu)透明、節(jié)約、廉效的建設(shè)。在這方面英國的“小政府大社會”和美國依照《政府績效與結(jié)果法案》建立的國家績效評審委員會都很有啟發(fā)和借鑒意義。國外通過法制建設(shè)解決濫用權(quán)力的做法也為解決我國機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)效率不高和濫用權(quán)力提供了途徑,這是因為“在文明社會,對于濫用權(quán)力,唯一可采用的解決辦法就是依靠法律。為了保證依靠法律,重要的是對于無論來自哪方面的誤用或濫用權(quán)力,法律本身應(yīng)提供充足而有效的解決辦法” [8],必須通過機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè),使形成機(jī)構(gòu)利益共同體,讓機(jī)構(gòu)編制內(nèi)的人員明白,如果他玷污了他的崗位,那么“整個制度以及任命他的人就失去信任” [8]。

        依法治國的需要。全面依法治國作為“四個全面”的重要組成部分,在我國未來政治、社會、經(jīng)濟(jì)生活中將發(fā)揮越來越積極的作用。習(xí)近平總書記在紀(jì)念憲法頒布三十年大會上指出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略,法治是治國理政的基本方式,要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用,全面推進(jìn)依法治國,加快建設(shè)社會主義法治國家”,這為我國機(jī)構(gòu)編制法法治化建設(shè)提出了明確的方向。這就要求我國機(jī)構(gòu)編制法制化,一方面充分重視和提升法律在機(jī)構(gòu)編制建設(shè)中的戰(zhàn)略地位作用。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員定額等工作上要做科學(xué)評估和精細(xì)設(shè)定。要強(qiáng)化編制法規(guī)的剛性,取消任意性。如果地方編制規(guī)定與法律法規(guī)有沖突,就應(yīng)無條件服從法律規(guī)定,不應(yīng)有任何緩沖余地。另一方面要理性認(rèn)識國內(nèi)法律和國際法規(guī)接軌的問題。盡管目前我國編制法規(guī)尚不盡完善,但在借鑒國外法律時也必須有理性、謹(jǐn)慎的態(tài)度,“我們應(yīng)該完全相信我們自己的法律,我們認(rèn)為它與條約的義務(wù)是一致的。在解釋我們的法律時,我們應(yīng)該參考條約,把它看作是我國法律的一種借助力量。”[8]只有確實樹立法律在機(jī)構(gòu)編制管理中的權(quán)威作用,才能切實發(fā)揮編制管理在組織政治文明,推進(jìn)人文提升中的重要作用。

        機(jī)構(gòu)改革的需要。2016年6月27日,李克強(qiáng)總理在2016年夏季達(dá)沃斯論壇中提出:“我們還要進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,來營造公平競爭的市場環(huán)境,堅決把政府該放的權(quán)放出去,能放給市場的直接放給市場,同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,而且還要探索包容有效的審慎監(jiān)管方式?!边@也為今后機(jī)構(gòu)編制法制化提出了時代的緊迫。我國現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)多是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,在機(jī)構(gòu)設(shè)置上小而全,小而碎的情形,而且許多機(jī)關(guān)職能存在交叉、重疊、互為制約的特質(zhì),這為我國社會主義特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了許多人為的機(jī)構(gòu)羈絆,迫切需要進(jìn)行改革。在這方面必須舉起法律的利劍,斬斷一切機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理上存在的“戈亞迪之結(jié)”。要通過簡政放權(quán),放寬行政審批職權(quán),明晰政府和市場權(quán)力之界。讓政府歸政府,讓市場歸市場。使科學(xué)精干的政府機(jī)構(gòu)和市場中介組織相互補(bǔ)充,相得益彰,增強(qiáng)機(jī)制合作,有效推動政府機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行,實現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

        三、小結(jié)

        目前,我國機(jī)構(gòu)編制法制化工作在有序進(jìn)行,但這種運行取得的成績不能過分樂觀。在這方面機(jī)構(gòu)臃腫、效能低下、與市場脫節(jié)等現(xiàn)象仍未得到有效解決,甚而在一些地方還出現(xiàn)反復(fù),成為機(jī)構(gòu)編制工作中的痼疾。這就要求我們在未來機(jī)構(gòu)編制法制化過程中,一方面要大膽借鑒和汲取我國歷史上官制改革的歷史經(jīng)驗,增加我國機(jī)構(gòu)編制法制化工作的歷史內(nèi)涵和人文情懷,做到“慎防其端,禁于未然,不以私恩害公義?!盵1]另一方面在學(xué)習(xí)和借鑒國外機(jī)構(gòu)編制先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮法律在機(jī)構(gòu)編制管理中的權(quán)威和固化作用,增加編制工作的穩(wěn)定性和權(quán)威性。對編制法制化過程中出現(xiàn)的新情況,必須從“促使立法的總目的實現(xiàn)” [9]的原則出發(fā),不能因為社會新情況的出現(xiàn)而唐突法律,削弱對法律的信仰。我們有理由相信,隨著“四個全面”戰(zhàn)略的實現(xiàn),我國機(jī)構(gòu)編制必將在其中發(fā)揮積極而充分的作用。

        參考文獻(xiàn):

        [1]班固.漢書.北京:中華書局,1962.

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        [3]房玄齡.晉書.北京:中華書局,1974.

        [4]魏收.魏書.北京:中華書局,1974.

        [5]葉適.葉適集.北京:中華書局,1961.

        [6]蘇頌.蘇魏公文集.北京:中華書局,1988.

        [7]馬端臨.文獻(xiàn)通考.北京:中華書局,1986.

        [8]丹寧勛爵.法律的未來.北京:法律出版社,2011.

        [9]丹寧勛爵.法律的訓(xùn)誡.北京:法律出版社,2011.

        作者簡介:趙 峰(1979-),男,河北邯鄲人,河北工程大學(xué)文法學(xué)院講師,研究方向:外國法制史研究。

        李清章(1969-),男,河北邯鄲人,歷史學(xué)博士,河北工程大學(xué)文法學(xué)院講師,研究方向:中國古代法制史研究。

        蔡玉龍(1980-),男,河北石家莊人,博士,河北省人大常委會副處長,研究方向:立法研究。

        基金項目:2016年度河北省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室研究課題《我國機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)之路徑抉擇》(20162006)。

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