■邊　正/文

流動(dòng)人口城市融入問題與對(duì)策研究

■邊正/文

一、問題提出

城市化進(jìn)程給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了翻天覆地的變化，不僅發(fā)揮了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的資源配置決定性作用，也建立了長(zhǎng)效穩(wěn)定的法治化社會(huì)治理體系，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要步驟?，F(xiàn)階段，一些地方的城市化進(jìn)程已經(jīng)逐漸趨于后期階段，后城市化時(shí)期的主要任務(wù)是解決城市化進(jìn)程中因過分追求城市化率所暴露出來的問題，鞏固城市化進(jìn)程的文明成果。其中，外來流動(dòng)人口的城市融入問題是現(xiàn)階段所要解決的重要問題。外來流動(dòng)人口在城市發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用，城市發(fā)展離不開外來流動(dòng)人口，但是外來流動(dòng)人口的城市融入?yún)s異常艱難，外來流動(dòng)人口難以對(duì)城市擁有歸屬感和忠誠(chéng)感。

城市化可以說是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)持續(xù)性的動(dòng)態(tài)過程，也可以稱之為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到一定水準(zhǔn)的狀態(tài)。城市化包涵三個(gè)方面的內(nèi)容：一是系統(tǒng)層面的整合，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等層面的整合，以系統(tǒng)性思維進(jìn)行全方位的整合，突出城市治理體制的包容性，絕不能在經(jīng)濟(jì)層面對(duì)外來流動(dòng)人口吸納，而在其他方面對(duì)外來流動(dòng)人口排斥；二是社會(huì)層面的融合，促進(jìn)外來流動(dòng)人口與城市居民在生活方式和社會(huì)活動(dòng)等方面的融合，突出城市文化的多樣性；三是內(nèi)在心理的融合，通過構(gòu)建各種活動(dòng)載體密切外來流動(dòng)人口與城市居民的關(guān)系，促進(jìn)兩者心理認(rèn)同和文化接納。綜上所述，外來流動(dòng)人口的城市融入指的是完全與城市生活相匹配，而不是“半融入”狀態(tài)，即外來人口雖然在城市生活，但卻因政治、社會(huì)等方面的原因難以獲得存在感而始終無法真正對(duì)城市產(chǎn)生歸屬感和忠誠(chéng)感，更談不上對(duì)城市的責(zé)任感。當(dāng)城市化進(jìn)程的“質(zhì)”達(dá)到一定層次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破，意味著人口流動(dòng)更加自由。因此，探索出一套具備可持續(xù)性特征的外來流動(dòng)人口管理機(jī)制，其重要性不言而喻。

二、原因分析

在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)消費(fèi)方面，外來流動(dòng)人口不存在城市難以融入的問題，但這不并意味著外來流動(dòng)人口與城市居民這兩個(gè)群體在物質(zhì)消費(fèi)方面處于絕對(duì)同等水平，而是從相對(duì)的角度看待兩個(gè)群體的消費(fèi)差距，外來流動(dòng)人口也可以基本滿足日常生活開支，并且城市發(fā)展需要外來流動(dòng)人口創(chuàng)造財(cái)富。在生活方式、生活觀念方面，外來流動(dòng)人口已經(jīng)開始逐步與城市生活融合，但還是存在難以融入的問題，如居住和活動(dòng)空間的差異無形中將外來流動(dòng)人口標(biāo)簽化，并反映出兩個(gè)群體的身份差異；流動(dòng)人口在城市中可支配性的資源缺乏，很少或者沒有參與公共活動(dòng)的機(jī)會(huì)，難以形成對(duì)城市的認(rèn)可；身份的差異、文化的差異、活動(dòng)載體的缺乏，導(dǎo)致外來流動(dòng)人口與城市居民交往不足。

（一）客觀因素

1.制度因素

以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)的制度因素是導(dǎo)致外來流動(dòng)人口難以真正融入城市生活的最大障礙。當(dāng)我國(guó)戶籍制度開始實(shí)行以來，為了方便人口管理，每個(gè)人的身份都被劃分為農(nóng)村和城鎮(zhèn)的“二元”戶籍。從此，戶籍標(biāo)簽便一直與個(gè)人形影不離。戶籍劃分作為一種社會(huì)管理的方式無可厚非，但以戶籍制度為基礎(chǔ)的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)療制度、教育制度等將人群分為了兩個(gè)不平等的群體。戶籍制度的“附加值”隨著社會(huì)的發(fā)展越來越明顯，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距也越來越大。在各種不平等制度的作用下，社會(huì)群眾被劃分為占有優(yōu)勢(shì)資源的城鎮(zhèn)戶口和處于劣勢(shì)地位的農(nóng)村戶口。外來流動(dòng)人口雖然在城市生活，但依然沒有擺脫農(nóng)村戶口的身份，在城市中享受不了城市居民所享有的各種福利政策，甚至就連最基本的公共服務(wù)也存在差異化待遇。

2.社會(huì)文化因素

外來流動(dòng)人口來自全國(guó)各地，擁有不同的文化背景、生活方式與語言習(xí)慣，這也是導(dǎo)致外來流動(dòng)人口與城市居民關(guān)系陌生的一個(gè)重要原因。外來流動(dòng)人口大多來自農(nóng)村，在家鄉(xiāng)維系其交往關(guān)系的主要依靠血緣和地緣，是一個(gè)由“熟人”組成的交往圈子。來到城市中，傳統(tǒng)的人際交往的基礎(chǔ)被打破，彼此之間都是孤立的陌生人，地緣和血緣被冰冷的鋼筋水泥所隔斷。人與人之間缺乏必要的溝通和了解，更難在短時(shí)間內(nèi)形成互幫互助的“鄰里價(jià)值”。外來流動(dòng)人口缺少對(duì)城市的歸屬感和忠誠(chéng)感，將城市僅僅當(dāng)作一個(gè)謀生的地方，難以真正融入城市。

（二）主觀因素

1.流動(dòng)人口自身心理因素

大部分的外來流動(dòng)人口都來自農(nóng)村，所享受到的公共服務(wù)與城市居民存在較大差距。在城市化的過程中，城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系異化，城市成為先進(jìn)的象征，鄉(xiāng)村成為落后的標(biāo)志。外來流動(dòng)人口已成型固化的生活方式和生活理念難以適應(yīng)城市生活的節(jié)奏，自我評(píng)價(jià)較低、自卑感較重，主動(dòng)將自己排除于城市群體之外，在城市群體生活中缺乏主動(dòng)交往能力和主體參與意識(shí)。加上城市生活的不平等待遇，迫使外來流動(dòng)人口對(duì)城市居民產(chǎn)生不平等的階層意識(shí)，兩個(gè)群體之間的隔閡進(jìn)一步加深。

2.城市居民對(duì)外來人口的排斥

城市的運(yùn)作和發(fā)展離不開外來流動(dòng)人口帶來的活力。但是在一些城市居民看來，外來流動(dòng)人口來到城市中會(huì)分享和侵占他們享受的公共資源和服務(wù)。個(gè)別外來流動(dòng)人口的不文明行為，更助長(zhǎng)了城市居民的偏見。部分城市居民對(duì)外來流動(dòng)人口持有偏見，而忽略他們對(duì)城市所做的貢獻(xiàn)。外來流動(dòng)人口從事比較危險(xiǎn)或者比較臟累的工作時(shí)，會(huì)被一些人認(rèn)為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

三、對(duì)策探討

城市社區(qū)是城市最基本的構(gòu)成單位，也是外來流動(dòng)人口生活和活動(dòng)的區(qū)域。隨著外來人口的激增，外來流動(dòng)人口以及與城市居民之間矛盾的產(chǎn)生，將會(huì)阻礙城市穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。切實(shí)安頓好外來流動(dòng)人口，增進(jìn)外來流動(dòng)人口與城市居民之間的互相理解和包容，可以上升到社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度。因此，解決外來流動(dòng)人口的城市融入問題，需要在宏觀制度環(huán)境得到完善的前提下，從社區(qū)層面開展具體的安置措施。

（一）完善流動(dòng)人口城市融入的制度體系

1.深化戶籍制度改革

當(dāng)我國(guó)戶籍制度開始實(shí)行之后，戶籍制度及其“附加值”造成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和不平等，阻礙了流動(dòng)人口城市融入。緩解外來流動(dòng)人口數(shù)量劇增與城市包容度之間的張力，切實(shí)解決外來流動(dòng)人口城市融入困境，就要消除外來流動(dòng)人口與城市居民之間以戶籍制度為依據(jù)的事實(shí)不平等。黨的十八大以來，中央進(jìn)一步提出了推進(jìn)戶籍制度改革的要求，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。深化戶籍制度改革，一是要取消二元戶口性質(zhì)，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度，打破戶口類別的區(qū)分；二是要以“合法固定居所”為參考條件，完善戶口遷移政策；三是要建立全國(guó)統(tǒng)一的身份證信息管理制度和信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)從戶口登記到人口登記的轉(zhuǎn)變。

2.完善社會(huì)保障制度

全國(guó)統(tǒng)一戶籍管理制度的建立，意味著城鄉(xiāng)二元戶口性質(zhì)的廢除。以戶籍制度為基礎(chǔ)的各項(xiàng)社會(huì)保障制度也逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共資源在城市和鄉(xiāng)村之間的公平合理流動(dòng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。外來流動(dòng)人口最關(guān)注的是子女受教育問題、住房問題以及醫(yī)療保障問題。建立覆蓋外來流動(dòng)人口的公共服務(wù)體系，需要政府轉(zhuǎn)變理念。由單方面的管理戶籍人口變?yōu)閷⑼鈦砹鲃?dòng)人口納入管理和服務(wù)的范圍；由排斥、管理、防范外來流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕降墓卜?wù)。既要重視外來流動(dòng)人口的生存問題，也要重視外來人口流動(dòng)的生活問題。

（二）從社區(qū)層面推動(dòng)外來流動(dòng)人口城市融入的措施

城市社區(qū)是推動(dòng)外來流動(dòng)人口城市融入的基本單位，具有可指導(dǎo)性和可行性。以往的外來流動(dòng)人口管理傾向于剛性的維穩(wěn)目的，很少真正體現(xiàn)以人為本的服務(wù)理念。外來流動(dòng)人口不僅有最基本的生理需要，還擁有參與社會(huì)管理獲得尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求。將外來流動(dòng)人口納入公平服務(wù)的范疇，承認(rèn)其社會(huì)治理主體的地位，提供實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值的機(jī)會(huì)，可以讓其在參與社會(huì)管理過程中熟悉城市的環(huán)境和運(yùn)行規(guī)則，培養(yǎng)城市的認(rèn)同感和責(zé)任感。豐富社會(huì)活動(dòng)形式和載體，包括流動(dòng)人口在內(nèi)的居民通過各種社會(huì)活動(dòng)，學(xué)會(huì)相互理解相互包容，消除歧視和偏見。將消極的被動(dòng)管制變?yōu)榉e極的主動(dòng)融入。

1.構(gòu)建溫情家園，滿足外來流動(dòng)人口的情感需求

外來流動(dòng)人口與城市居民之間存在群體隔離現(xiàn)象，是外來流動(dòng)人口城市融入無法跨越的現(xiàn)實(shí)障礙。加強(qiáng)正確引導(dǎo)，幫助外來流動(dòng)人口樹立對(duì)城市的責(zé)任心和歸屬感，鼓勵(lì)外來流動(dòng)人口自我管理和主動(dòng)融入。通過宣傳外來流動(dòng)人口對(duì)城市所做的貢獻(xiàn)和真人事跡，幫助城市居民接納外來流動(dòng)人口，消除他們的偏見和隔閡，以平等包容的心態(tài)對(duì)待外來流動(dòng)人員。此外，加強(qiáng)輿論宣傳，反映外來流動(dòng)人口真實(shí)的生活狀況，呼吁全社會(huì)關(guān)注并改善其生存環(huán)境。

2.發(fā)展社會(huì)組織，助力外來流動(dòng)人口城市融入

社會(huì)組織是社會(huì)有效治理的重要主體，發(fā)展社會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我治理的有效途徑。外來流動(dòng)人口的城市融入是流動(dòng)人口在城市中生活能力和生活秩序的構(gòu)建過程。發(fā)展社會(huì)組織，培育流動(dòng)人口城市生活的重要載體，搭建溝通平臺(tái)，通過社會(huì)組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富的社會(huì)活動(dòng)，吸引市民和外來流動(dòng)人口參與。在參與社會(huì)活動(dòng)的過程中，逐漸建立起來對(duì)城市的歸屬感和對(duì)外來流動(dòng)人口的認(rèn)同感，生成相互之間良好互動(dòng)的協(xié)作秩序。

（作者單位：中共浙江省委黨校）