張哲昊

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南　長沙　410128)

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我國金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)及對策
——基于分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的視角

張哲昊

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南長沙410128)

基于分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的趨勢下，分析我國金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)：監(jiān)管沖突難以協(xié)調(diào)、難以有效監(jiān)管金融控股公司等新型混業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)、易滋生監(jiān)管套利行為、不利于金融創(chuàng)新等；并提出完善金融監(jiān)管體系、建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息共享機(jī)制、強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)、加強(qiáng)信息流、資金流和業(yè)務(wù)三重防火墻建設(shè)等對策，加快我國金融監(jiān)管的供給側(cè)改革。

混業(yè)經(jīng)營；金融監(jiān)管；金融創(chuàng)新；信息共享

1984年1月1日中國工商銀行的的成立，標(biāo)志著我國人民銀行從雙重職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT行使中央銀行職能，自此我國有了真正意義上的金融監(jiān)管。隨著中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(1992年)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(1998年)、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(2003年)的成立，中國從單一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式走向了“一行三會(huì)”的機(jī)構(gòu)型金融監(jiān)管體制。

一、金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢表現(xiàn)及加強(qiáng)金融監(jiān)管的必要性

從世界范圍來看，金融業(yè)的發(fā)展總體是從綜合走向分業(yè)，又逐步從分業(yè)走向綜合的過程。隨著我國對資本項(xiàng)目逐步開放，加上金融的自由化、全球化的影響，互聯(lián)網(wǎng)金融異軍突起，P2P、眾籌、第三方支付等業(yè)務(wù)模式的迅速發(fā)展給傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)帶來不小沖擊，迫使傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)加快改革步伐，朝著混業(yè)經(jīng)營的趨勢大力發(fā)展。中信集團(tuán)、平安集團(tuán)、光大集團(tuán)等金融集團(tuán)通過控股等方式直接或間接控制其他業(yè)務(wù)子公司，整個(gè)金融集團(tuán)涵蓋從事儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)、證券公司、信托公司；上海國際集團(tuán)、新希望集團(tuán)、招商局集團(tuán)等實(shí)業(yè)企業(yè)投資金融范圍不斷擴(kuò)大；商業(yè)銀行以理財(cái)產(chǎn)品為載體，通過證券公司、信托公司不斷將信貸資產(chǎn)從表內(nèi)轉(zhuǎn)向表外[1]，國家開發(fā)銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、招商銀行等已經(jīng)通過金融控股公司間接持有券商牌照，從事證券業(yè)務(wù)，上述公司具體設(shè)立控股公司情況如下表1所示。

在由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的大趨勢下，大型金融集團(tuán)、實(shí)業(yè)企業(yè)、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)的同時(shí)，也不可避免的擴(kuò)大了金融風(fēng)險(xiǎn)波及層面，商業(yè)銀行的表內(nèi)、表外業(yè)務(wù)聯(lián)系頗為緊密，資產(chǎn)證券化的復(fù)雜性增加了金融監(jiān)管當(dāng)局在信貸擴(kuò)張和貨幣供應(yīng)量等方面進(jìn)行監(jiān)管調(diào)控的難度，加強(qiáng)我國的金融監(jiān)管刻不容緩。

表1　國內(nèi)銀行設(shè)立控股公司的情況

資料來源：由公司網(wǎng)站及年報(bào)整理

二、混業(yè)經(jīng)營趨勢下我國監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)

2015年年中股市的劇烈波動(dòng)充分反映出我國現(xiàn)行的監(jiān)管框架與我國金融業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，面對我國金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢，迫切需要加強(qiáng)金融監(jiān)管的供給側(cè)改革，使監(jiān)管政策更具時(shí)效性、實(shí)用性。目前我國金融監(jiān)管存在如下問題：

(一)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突難以協(xié)調(diào)

一是銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)對于資本充足率及其他相關(guān)指標(biāo)的要求存在差異，對于涉及多個(gè)方面的金融問題，各個(gè)監(jiān)管部門的側(cè)重點(diǎn)不一，這就容易產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的監(jiān)管矛盾。一方面從國際角度來說，中國要想有完全獨(dú)立的金融監(jiān)管是難以實(shí)現(xiàn)的，由于各國金融背景的差異，針對涉及多國利益的金融監(jiān)管問題在解決方式上可能存在較大差異，監(jiān)管沖突也是不可避免的。另一方面從國家角度來說，混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，一行三會(huì)對某一涉案公司的看法不盡相同，也易產(chǎn)生沖突。二是易產(chǎn)生金融監(jiān)管的“灰色地帶”，即各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)推諉責(zé)任，忽略各金融行業(yè)邊界問題的處理?；鞓I(yè)經(jīng)營的大浪潮下，極易出現(xiàn)關(guān)聯(lián)性較大的風(fēng)險(xiǎn)交易，牽涉金融的各個(gè)方面，即產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，專業(yè)性強(qiáng)是機(jī)構(gòu)型監(jiān)管的顯著特征，但在混業(yè)經(jīng)營的大浪潮下，不利于應(yīng)對可能出現(xiàn)的金融危機(jī)[2]。

(二)金融控股公司的出現(xiàn)對金融監(jiān)管提出更高要求

金融控股公司是指在同一控制權(quán)下，在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中至少有兩個(gè)不相同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融集團(tuán)公司[3]。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)和金融創(chuàng)新的逐步深化，加上金融業(yè)內(nèi)在本質(zhì)聯(lián)系，金融機(jī)構(gòu)的形式也趨于多樣化，金融控股公司成為中國金融混業(yè)的主要模式，由于具有業(yè)務(wù)交錯(cuò)復(fù)雜、資金來源不一等特點(diǎn)，其在運(yùn)用大規(guī)模資金實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)經(jīng)營、有效分散風(fēng)險(xiǎn)、充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的同時(shí)，也可能產(chǎn)生特殊的風(fēng)險(xiǎn)，如擴(kuò)大金融問題的波及范圍，引發(fā)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)外的利益沖突等，分業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性強(qiáng)，但它越來越不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)相互交叉的新形勢，這就對當(dāng)局金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了更高的監(jiān)管要求。

(三)不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)容易滋生監(jiān)管套利行為

一是各國政府一般都以本國利益為出發(fā)點(diǎn)來制定金融監(jiān)管的具體政策及法規(guī)，因此金融監(jiān)管的法律制度具有差異化，資本家依靠敏銳的嗅覺選擇金融監(jiān)管較為有益的國家進(jìn)行套利套匯活動(dòng)，從而引發(fā)國際金融局勢動(dòng)蕩。《美國金融危機(jī)調(diào)查報(bào)告》中曾戲稱：“政府允許金融公司選擇他們更喜歡的監(jiān)管者，這就開始了一場尋求最弱監(jiān)管者的競賽[4]?！倍窃诨鞓I(yè)經(jīng)營的大浪潮下，母國出于鼓勵(lì)外資銀行發(fā)展的目的可能對本國銀行在中國設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的限制減少，而外資銀行的入駐則可以部分滿足我國的資金需要，隨著我國逐步對資本項(xiàng)目的開放和人民幣國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，特別是中國加入WTO后，對外資銀行的要求逐漸降低[2]，受這兩方面影響，對外資銀行的金融監(jiān)管處于相對寬松地帶，使其可利用我國的監(jiān)管疏漏區(qū)進(jìn)行套利，而外資銀行資本的跨國際性進(jìn)一步增加了其復(fù)雜性，加上辛迪加貸款的發(fā)展、銀行業(yè)對證券業(yè)的涉足越來越廣等，增加了我國金融監(jiān)管的難度。

(四)現(xiàn)有監(jiān)管模式不利于金融創(chuàng)新

我國“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管體制和美國的“傘式”金融監(jiān)管體制有諸多相同之處，兩者都屬于分業(yè)型監(jiān)管機(jī)制，而我國屬于機(jī)構(gòu)型監(jiān)管，美國偏向于功能型監(jiān)管。相較于功能型監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，機(jī)構(gòu)型監(jiān)管雖可嚴(yán)格隔離可交錯(cuò)運(yùn)行的業(yè)務(wù)，對金融機(jī)構(gòu)開發(fā)新的跨界金融產(chǎn)品起抑制作用，對其創(chuàng)新的積極性造成一定程度的損害。分業(yè)監(jiān)管體制人為的割裂了資金融通渠道，不利于金融市場發(fā)揮其特有功能。在分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管體制下，我國國有商業(yè)銀行的主要利潤來自于貸款業(yè)務(wù)，少部分利潤來源于表外業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)，大量混業(yè)經(jīng)營的外資銀行入駐，加上網(wǎng)絡(luò)金融的逐漸普及，“影子銀行”的不斷發(fā)展，我國本土銀行所面臨的壓力越來越大。此外，保險(xiǎn)行業(yè)的資金也有大量未被使用，而需要資金注入的未上市的中小企業(yè)卻難以從銀行貸款，也不能從證券市場上籌措運(yùn)營資金，阻礙我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、混業(yè)經(jīng)營趨勢下加強(qiáng)我國金融監(jiān)管的對策建議

在混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢下，出于金融自身的要求及防范金融風(fēng)險(xiǎn)的需要，我國的監(jiān)管體制必將由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管，但這還需要一個(gè)過程，在此期間，分業(yè)監(jiān)管體制可從以下幾方面進(jìn)行嘗試，應(yīng)對監(jiān)管瓶頸。

(一)完善金融監(jiān)管體系，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)

一是優(yōu)化金融控股公司等新型混業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入機(jī)制和市場退出機(jī)制。健全的市場準(zhǔn)入機(jī)制可有效防止混業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)因其業(yè)務(wù)的交叉性而放大某一金融問題波及層面的可能性，而市場退出機(jī)制可有效監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的目的，防范其不當(dāng)?shù)木蹟抠Y金從而從事過高風(fēng)險(xiǎn)的操作或?qū)οM(fèi)者權(quán)益造成損害，確保其運(yùn)行的穩(wěn)定性。二是完善專門針對“金融控股公司”監(jiān)管法規(guī)，應(yīng)對多類型的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行針對性監(jiān)管。三是提升監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。定期或不定期將監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融市場進(jìn)行聯(lián)系和溝通，確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持較高靈敏性，掌握金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前沿動(dòng)態(tài)，更好地行使金融監(jiān)管的職能，注重混業(yè)經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)道德教育。

(二)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息共享機(jī)制

一是響應(yīng)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，健全金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系，提升各監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息的能力，對已采取監(jiān)管措施的事項(xiàng)及時(shí)入庫，實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的金融監(jiān)管。一方面可使得被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)不用向多方監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)備，簡便其運(yùn)營成本，另一方面也可使監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解被監(jiān)管機(jī)構(gòu)整體的經(jīng)營狀況、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避水平等，避免同一問題被反復(fù)解決，節(jié)約監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管成本。二是充分發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì)議的作用，針對邊界不清的跨機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管問題進(jìn)行討論，明確統(tǒng)一金融監(jiān)管問題的職責(zé)，有效劃分監(jiān)管地帶，避免監(jiān)管空白區(qū)域的出現(xiàn)。

(三)加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)

一是加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與我國政府的協(xié)調(diào)聯(lián)系，確立統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，明確政策導(dǎo)向，完善監(jiān)管合作機(jī)制。中央政府和地方政府作為金融市場的重要行為主體之一，在金融市場行使職能的同時(shí)也可能存在利用職權(quán)便利包庇大型金融集團(tuán)，要加大對大型金融集團(tuán)的監(jiān)管力度，防范其不當(dāng)?shù)膶ぷ庑袨?，加?qiáng)對政府人員的道德約束，避免產(chǎn)生金融腐敗問題。二是加強(qiáng)國際間政府監(jiān)管的合作。由于人民幣國際化的步伐不斷加快，境外投資基金的套利機(jī)會(huì)涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)金融的高速發(fā)展，國際金融監(jiān)管問題易高發(fā)[5]，加強(qiáng)與G20國的聯(lián)系、確定統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)就顯得尤為重要。對于離岸金融中心的監(jiān)管，及時(shí)減少監(jiān)管漏洞并提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防范國家間的監(jiān)管空白，避免跨國監(jiān)管套利。

(四)加強(qiáng)信息流、資金流和業(yè)務(wù)三重防火墻建設(shè)

一是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)尤其是大型金融集團(tuán)的內(nèi)部信息建設(shè)，尤其對內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行監(jiān)管，包括資本充足性的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)集中的監(jiān)管，嚴(yán)防“財(cái)務(wù)的雙重杠桿”，機(jī)構(gòu)是否符合法律數(shù)額要求，建立健全信貸管理信息系統(tǒng)。二是在考慮資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)一定、國際宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及國際經(jīng)濟(jì)形勢的前提下，對資金來源進(jìn)行綜合考量評估，不一味追求收益最大化而忽略以上因素的影響，適度分離儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)的資金，避免商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到表內(nèi)業(yè)務(wù)。三是

重點(diǎn)監(jiān)控商業(yè)銀行的證券業(yè)務(wù)可能涉及到的關(guān)聯(lián)交易活動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)開展交叉綜合業(yè)務(wù)、設(shè)計(jì)跨界金融產(chǎn)品時(shí)在法律及監(jiān)管部門的允許范圍內(nèi)進(jìn)行，完善創(chuàng)新金融產(chǎn)品的信息披露制度和關(guān)聯(lián)交易管理制度，避免銀行的資金大量進(jìn)入證券市場而不足以支付給客戶，引起擠兌風(fēng)潮和金融風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)散。

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