孫家保

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究綜述
——基于2006-2015年國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)

孫家保

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

2006年國(guó)家開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，迄今為止取得了顯著的成果，但是隨著改革的逐步推進(jìn)，各種問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。文章基于2006-2015年國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制問(wèn)題這一主題進(jìn)行綜述。文章首先對(duì)該研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)進(jìn)行樣本分析，其次從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施的效果、出現(xiàn)的問(wèn)題和解決的對(duì)策三個(gè)方面進(jìn)行綜述，最后述評(píng)該領(lǐng)域研究成果和展望。

農(nóng)村；義務(wù)教育；經(jīng)費(fèi)保障

1　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究文獻(xiàn)分析

2006年以來(lái)，專(zhuān)家學(xué)者們對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制展開(kāi)了多視角的研究，并且取得了一定的成果。筆者以2006-2015年為時(shí)間段，在中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）分別以“義務(wù)教育”“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)”“義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)”和“義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)績(jī)效”四個(gè)主題進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，得到106 727、6 434、3 927、1 100種結(jié)果。

根據(jù)表1的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以知道2006年以來(lái)，盡管學(xué)者們?nèi)匀粚?duì)義務(wù)教育進(jìn)行了大量的研究，但是對(duì)義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)的研究則不是很多，約占總比的5%。對(duì)義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)的績(jī)效進(jìn)行研究的則更少，約占總比的0.78%，不足總研究量的1%。

表1　2006-2015年相關(guān)主體文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

2　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究成果綜述

2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)逐步全面推廣，受到了學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注，學(xué)者們從多個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行了學(xué)術(shù)研究。研究?jī)?nèi)容大體上分為三個(gè)方面，即實(shí)施的效果、出現(xiàn)的問(wèn)題和解決的對(duì)策。本文也從這三個(gè)方面進(jìn)行綜述。

2.1實(shí)施效果的研究

王蓉認(rèn)為，在“以學(xué)生為本”的政策理論的指導(dǎo)下，把握好“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)”的財(cái)政機(jī)制這一關(guān)鍵，保障全面加強(qiáng)農(nóng)村教育財(cái)政管理基礎(chǔ)建設(shè)，顯示出新機(jī)制兼顧了現(xiàn)實(shí)條件和長(zhǎng)遠(yuǎn)改革的約束性與必要性。

杜育紅、孫志軍 等人在新機(jī)制實(shí)施后，對(duì)廣西、湖北和浙江三個(gè)省的縣域進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中來(lái)源于財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)的水平和分配的公平程度得到了提高，改革之前獲得政府財(cái)政撥款相對(duì)較少的學(xué)校，在此次改革后獲得的財(cái)政撥款有了顯著的增加。周鐳、杜育紅通過(guò)對(duì)比2000年與2012年的平均公用經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)得出，初中和小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)分別提升了8.1倍和11.1倍，保障水平有了大幅度的提高?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策的實(shí)施，使1.3億農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免繳學(xué)雜費(fèi)和教科書(shū)費(fèi)，使符合條件的學(xué)生免繳寄宿費(fèi)、享受“一補(bǔ)”政策，減輕了義務(wù)教育階段子女對(duì)農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制的建立，保障了中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造資金的穩(wěn)定性，校舍面積穩(wěn)步增加，生均校舍面積大幅增加。

2.2運(yùn)行問(wèn)題的研究

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制運(yùn)行的過(guò)程中，由于是在改革中摸索前進(jìn)，不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題許多專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行了剖析。

張麗華 等人在對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入體制中“地方政府為主、多級(jí)政府承擔(dān)”進(jìn)行分析后提出，“以縣為主”仍然凸顯了重心過(guò)低這一缺陷。從全國(guó)財(cái)政資源分配的比例來(lái)看，縣級(jí)財(cái)政無(wú)疑是屬于弱勢(shì)群體的，其可以承擔(dān)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育管理的重?fù)?dān)，但是承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體責(zé)任則很是困難。

范先佐、朱蘇飛從公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)角度分析指出，農(nóng)村中小學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。在不同的地區(qū)，不同類(lèi)型的學(xué)校的運(yùn)行成本存在著差異，因此不能用“一刀切”的方法使用統(tǒng)一的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，否則將有部分規(guī)模較小的學(xué)校因?yàn)榻?jīng)費(fèi)緊張而難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。胡詠梅、盧珂在對(duì)西部地區(qū)五個(gè)省區(qū)的縣級(jí)農(nóng)村中小學(xué)入學(xué)率和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施的相關(guān)性的實(shí)地調(diào)研后指出，“新機(jī)制”實(shí)施后，西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及率得到了提升，表明“新機(jī)制”對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及有著積極的影響。同時(shí)，文章還指出，盡管西部地區(qū)五省實(shí)施了“新機(jī)制”，但是農(nóng)村中小學(xué)的危房比率仍是處于較高水平。

周鐳、杜育紅分析認(rèn)為按照當(dāng)前的三大地區(qū)劃分方式來(lái)確定中央與地方承擔(dān)比例的設(shè)計(jì)不甚合理，未充分考慮區(qū)域內(nèi)各地方政府的財(cái)政能力，加之省級(jí)及以下政府的承擔(dān)責(zé)任與方式不完善，使得“新機(jī)制”各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的全面落實(shí)難以得到保障。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，農(nóng)村投入的水平仍然處于不足的狀態(tài)，隨之而來(lái)的問(wèn)題便是城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件長(zhǎng)期差異，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件難以達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人大科教文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)湖南等四省份“新機(jī)制”實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研后指出，與實(shí)施改革之前相比較，教師的工資水平有所降低，津貼、補(bǔ)貼得不到確切的落實(shí)，致使相關(guān)教師的工資福利難以得到保障。

2.3問(wèn)題的對(duì)策研究

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)施以來(lái)，逐漸暴露出諸多問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，專(zhuān)家學(xué)者提出了自己的見(jiàn)解和建議。

2.3.1增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入

張麗華 等人建議借鑒國(guó)外籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征教育稅，并與一般的財(cái)政預(yù)算安排相結(jié)合的方法。利用中國(guó)全面推開(kāi)的增值稅轉(zhuǎn)型改革，設(shè)計(jì)出合理的增值稅、營(yíng)業(yè)稅的改革方案之際，巧妙的將教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)型成為教育稅。石利芳 等人則主張支持社會(huì)其他主體參與義務(wù)教育事業(yè)。例如，政府可以利用稅收和政策手段鼓勵(lì)支持社會(huì)非市場(chǎng)主體參與義務(wù)教育，鼓勵(lì)社會(huì)捐助義務(wù)教育事業(yè)；充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用，設(shè)立教育基金會(huì)，促進(jìn)義務(wù)教育資源配置多元化；仿效福利彩票，發(fā)行教育彩票，吸收社會(huì)資金。

2.3.2建立健全相關(guān)運(yùn)行機(jī)制

鄔志輝 等人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立并完善五個(gè)機(jī)制，分別是以項(xiàng)目分擔(dān)為核心的責(zé)任機(jī)制、以轉(zhuǎn)移支付為核心的資金流通機(jī)制、以提高效益為核心的財(cái)務(wù)管理機(jī)制、以增加動(dòng)力為核心的激勵(lì)機(jī)制和以強(qiáng)化落實(shí)為核心的監(jiān)督機(jī)制。

張麗華從中央轉(zhuǎn)移支付制度的角度分析提出，有兩大缺陷導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付手段低效，一是利益約束型制度，一是制度安排的盲從性。要提高效率，可嘗試新的辦學(xué)體制——“委托地方政府辦學(xué)，中央政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)”，統(tǒng)一中央轉(zhuǎn)移支付制度在教育投入運(yùn)作過(guò)程中的事權(quán)與財(cái)權(quán)。薛海平、丁延慶認(rèn)為，農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)偏低，政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)提高財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中東部地區(qū)貧困縣的現(xiàn)實(shí)狀況，提高中央財(cái)政在其免學(xué)雜費(fèi)資金中的分擔(dān)比例，以期促進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)保障水平的提高和地區(qū)內(nèi)校際間的均衡發(fā)展。

張紅偉、郝曉明 等人關(guān)注資金投入的同時(shí)，認(rèn)為必須加快法制進(jìn)程，把建設(shè)校舍要達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)以法律文件的形式確定下來(lái)。校舍建設(shè)的監(jiān)管力度也必須加強(qiáng)，加大違規(guī)的打擊力度，建立農(nóng)村校舍安全維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，并按照規(guī)定嚴(yán)格運(yùn)行?！皟擅庖谎a(bǔ)”是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制中的重要政策，是學(xué)生和家長(zhǎng)能夠直觀感受到的，其實(shí)施的結(jié)果直接影響到學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)新機(jī)制的評(píng)價(jià)。因此有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律法規(guī)手段加強(qiáng)“兩免一補(bǔ)”資金的籌集和管理，嚴(yán)格界定受資助對(duì)象，成立專(zhuān)門(mén)的檢查督導(dǎo)團(tuán)，強(qiáng)化監(jiān)督保障機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的心理疏導(dǎo)體系，為貧困學(xué)生創(chuàng)造積極的學(xué)習(xí)環(huán)境。

2.3.3完善相關(guān)法律法規(guī)體系

孟航鴻提出，應(yīng)當(dāng)盡早制定《義務(wù)教育投入法》，建立健全義務(wù)教育財(cái)政投入的法律制度，同時(shí)建立相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，勿使法律法規(guī)成為一紙空文，將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”真正的貫徹到義務(wù)教育財(cái)政領(lǐng)域。

3　農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究成果述評(píng)及展望

統(tǒng)計(jì)2006-2015年的文獻(xiàn)，從數(shù)量上來(lái)看，盡管以義務(wù)教育為主題的研究文獻(xiàn)相當(dāng)多，達(dá)到106 727篇，但是有關(guān)于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效研究的文獻(xiàn)數(shù)量只有1 100篇，約占義務(wù)教育方面總文獻(xiàn)量的0.78%，所以針對(duì)義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)績(jī)效的研究相對(duì)較少；從研究視角上看，研究融合了教育學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門(mén)學(xué)科；從研究方法上看，當(dāng)前仍然主要以定性的思辨研究為主，定量的實(shí)證研究較少。

研究義務(wù)教育的文獻(xiàn)總量相當(dāng)多，而研究義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效的文獻(xiàn)則很少，僅占總文獻(xiàn)量的0.78%，所以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效方面將有很大的研究空間。在實(shí)際的研究過(guò)程中，可以采取定量研究的方法，運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等學(xué)科手段，做到農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效的量化研究。

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2016-09-08