● 張宏偉

我國開發(fā)區(qū)人事管理制度研究——以A省為例

● 張宏偉

開發(fā)區(qū)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中占有重要地位。與體制機(jī)制相適應(yīng)，開發(fā)區(qū)人事管理制度的創(chuàng)新實(shí)踐也具有鮮明的中國特色，其所呈現(xiàn)的機(jī)關(guān)型、企業(yè)型、事業(yè)型、混合型四種人事管理制度并行的形態(tài)，體現(xiàn)制度變遷的內(nèi)在規(guī)律。由于涉及發(fā)展中的核心要素——人的潛能發(fā)揮，上述形態(tài)的人事管理制度對開發(fā)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，同時(shí)，也帶來諸多實(shí)踐困惑，其突出表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)運(yùn)行體制、管理職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用特點(diǎn)等與我國現(xiàn)行人事管理制度安排之間存在部分錯(cuò)位，從長遠(yuǎn)意義上將可能抑制開發(fā)區(qū)管理人員工作潛能的發(fā)揮。為此，進(jìn)一步選擇A省開發(fā)區(qū)為例，在案例研究的基礎(chǔ)上，通過不同人事管理制度的實(shí)踐比較和SWOT分析，找到影響因素，進(jìn)而有針對性地提出優(yōu)化開發(fā)區(qū)人事管理制度的管理策略。

開發(fā)區(qū) 人事管理制度 SWOT分析 管理策略

一、問題的提出

興辦開發(fā)區(qū)是中國改革開放的一項(xiàng)重大決策，可以說，開發(fā)區(qū)是改革開放的標(biāo)志性產(chǎn)物和重要成果（郭小碚、張伯旭，2007）。自1984年創(chuàng)建開發(fā)區(qū)以來，開發(fā)區(qū)的建設(shè)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。按照長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，開發(fā)區(qū)未來的發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由硬軟環(huán)境見長向軟環(huán)境轉(zhuǎn)變。這就需要管理體制機(jī)制的改革和完善，其中，開發(fā)區(qū)人事管理制度是一個(gè)重要方面。開發(fā)區(qū)是各級(jí)政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎、對外開放的重要載體和體制機(jī)制創(chuàng)新的先行區(qū)，在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中占有重要地位。管理體制創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，“小政府大社?huì)、小機(jī)構(gòu)大服務(wù)”成為開發(fā)區(qū)堅(jiān)持的方向，其目標(biāo)在于建立與國際接軌的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和精簡統(tǒng)一高效的管理服務(wù)體系（馬明龍，2015）。

開發(fā)區(qū)人事管理制度既是開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也為開發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展奠定了重要的人才基礎(chǔ)。就全國而言，開發(fā)區(qū)人事管理制度并無統(tǒng)一模式，各地做法具有地域特色，總體上體現(xiàn)了與不同開發(fā)區(qū)功能的匹配。以A省為例，按照開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的定性，開發(fā)區(qū)是地方黨委、政府的派出機(jī)構(gòu)，受其委托，除承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能外，還承擔(dān)所轄區(qū)域的公共事務(wù)管理職能。開發(fā)區(qū)實(shí)行黨政職務(wù)一身兼，“幾塊牌子、一套人馬”的人事管理模式。按照公務(wù)員法的規(guī)定，對于使用國家行政編制、依法履行公職的開發(fā)區(qū)管理人員應(yīng)實(shí)施公務(wù)員制度。然而，事實(shí)并非如此，尤其是歷屆政府均重視精簡政府機(jī)構(gòu)，控制行政編制和財(cái)政供養(yǎng)人員增長，行政編制難以及時(shí)補(bǔ)充，加之開發(fā)區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷拓展，管理人員需求擴(kuò)張較快，從而形成了實(shí)踐中的管理悖論。A省大多數(shù)地區(qū)的開發(fā)區(qū)管理隊(duì)伍由不同身份的人員組成，本應(yīng)實(shí)施單一的公務(wù)員管理制度，但多年來已演變?yōu)楣珓?wù)員制度、事業(yè)單位人事管理制度、企業(yè)人事管理制度混合并行的型態(tài)。在立法和制度建構(gòu)尚未明確的條件下，開發(fā)區(qū)管理體制和人事管理制度的適配存在先天的不足，特別在我國全面深化改革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，以及開發(fā)區(qū)本身轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)背景下，開發(fā)區(qū)人事管理制度如仍沿多年不變的固有模式運(yùn)行，則可能制約開發(fā)區(qū)新一輪發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)存在的多類型人事管理制度是否合理，各制度之間有何矛盾？不同人事制度安排的優(yōu)勢和劣勢在哪里？開發(fā)區(qū)管理人員潛在積極性是否受到抑制？在人事管理實(shí)務(wù)中有何隱憂？不同人事管理機(jī)制是否會(huì)對開發(fā)區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展帶來負(fù)向影響？所有相關(guān)問題都應(yīng)立足國情地情，通過案例研究和比較分析，找到解決問題的正確路徑。本研究選擇A省開發(fā)區(qū)人事管理制度作為研究對象，在分析開發(fā)區(qū)人事管理制度現(xiàn)狀和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，借助SWOT分析工具，厘清四種人事管理制度的運(yùn)行邊界，繼而提出管理建議和相關(guān)展望。

二、A省開發(fā)區(qū)人事管理制度現(xiàn)狀

在現(xiàn)行體制下，與開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)相適應(yīng)，A省開發(fā)區(qū)人事管理制度安排實(shí)行分類管理的原則，對于同一開發(fā)區(qū)內(nèi)的不同類型人員，實(shí)施不同人事管理制度并行的辦法。

（一）開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及人事管理制度分類

A省自80年代初期建立首個(gè)開發(fā)區(qū)以來，目前已建立各級(jí)各類開發(fā)區(qū)321個(gè)，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其下屬單位共計(jì)1347個(gè)，其中，省級(jí)以上開發(fā)區(qū)131個(gè)。從開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格看，副處級(jí)以上占54%，科級(jí)以下占46%。盡管開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)70%為機(jī)關(guān)性質(zhì)，但行政編制僅占全省開發(fā)區(qū)編制總數(shù)的20.8%，事業(yè)編制占71.9%。與開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)編制管理相匹配，開發(fā)區(qū)人事管理制度也具有相應(yīng)的特點(diǎn)，其中，人員主要實(shí)施公務(wù)員制度的開發(fā)區(qū)占比僅占25%左右；主要實(shí)施事業(yè)單位人事管理制度，約占60%；還有部分開發(fā)區(qū)管理人員實(shí)施企業(yè)化的人事管理制度。在開發(fā)區(qū)管理人員隊(duì)伍中，公務(wù)員占比小，事業(yè)性質(zhì)人員占比大。其人員的來源也具有多樣性，來自機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的調(diào)入和整建制劃入人員占50%以上（詳見表1）。

表1 A省開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及人事管理制度分類

（二）開發(fā)區(qū)人事管理制度的特點(diǎn)

開發(fā)區(qū)的特殊地位使得其在管理體制和機(jī)制上也成了某種意義上的“特區(qū)”。開發(fā)區(qū)的人事管理具有高度集權(quán)化的特征，在綜合利用各種渠道的基礎(chǔ)上，開發(fā)區(qū)獲得了更加集中的人事管理權(quán)（陳科霖，2015）。這種對人事管理權(quán)的控制充分體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制、人員管理和使用等各個(gè)方面。當(dāng)?shù)攸h委、政府及相關(guān)部門均對開發(fā)區(qū)人事管理制度創(chuàng)新給予積極支持，不同人事管理制度得以在同一開發(fā)區(qū)同時(shí)并行，為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)履行職能，組織和領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作提供重要支撐。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置務(wù)實(shí)化。開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)是開發(fā)區(qū)所在地黨委和人民政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按管理權(quán)限由機(jī)構(gòu)編制管理部門合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，但實(shí)踐中遵循發(fā)展需要，并未形成統(tǒng)一規(guī)范，部分開發(fā)區(qū)超規(guī)格設(shè)置，部分設(shè)置為參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，部分對機(jī)構(gòu)性質(zhì)、規(guī)格等作模糊化處理。二是編制管理彈性式。開發(fā)區(qū)混合使用行政、事業(yè)、企業(yè)編制，部分機(jī)構(gòu)使用“地方行政編制”或是“機(jī)關(guān)事業(yè)編制”，體現(xiàn)了較大的彈性，規(guī)避了目前開發(fā)區(qū)立法滯后以及制度不匹配帶來的掣肘。盡管如此，編制和人手不足仍是開發(fā)區(qū)的共性問題。在中央政府和地方政府關(guān)于“行政編制只減不增”的制度約束下，開發(fā)區(qū)在本地區(qū)內(nèi)調(diào)劑解決行政編制的要求難以落實(shí)。如A省J市的開發(fā)區(qū)共有行政編制僅為139人，而實(shí)有公務(wù)員人數(shù)卻達(dá)到了511人。三是人員使用統(tǒng)籌性。人員混崗使用是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的普遍做法，其原因既有機(jī)構(gòu)編制設(shè)置不規(guī)范、不充足的問題，也有開發(fā)區(qū)自身利益驅(qū)動(dòng)的因素，相當(dāng)多的基層管理者認(rèn)同“人員統(tǒng)籌使用、身份進(jìn)入檔案，實(shí)施分類管理”作為開發(fā)區(qū)人事管理制度的“創(chuàng)新”模式。以J市為例，其4個(gè)開發(fā)區(qū)共招聘了1207名自聘人員，與行政、事業(yè)人員混崗使用、同工同酬。四是人員身份模糊化。盡管單一的“身份管理”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但在依法管理的當(dāng)下，按照公務(wù)員法和《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，公務(wù)員、參照管理人員、事業(yè)單位人員、企業(yè)人員還是應(yīng)該邊界清晰、分類管理，而實(shí)踐中開發(fā)區(qū)管理人員“身份”總體較為難以厘清。K市2個(gè)開發(fā)區(qū)68人是在園區(qū)初創(chuàng)時(shí)入園，至今身份不明確；而H市6家省級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)置為全額撥款事業(yè)單位，人員卻參照公務(wù)員制度管理，更有些開發(fā)區(qū)將人員編制掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他部門。

基于開發(fā)區(qū)的特殊性，開發(fā)區(qū)內(nèi)部人事管理制度安排上呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，既有實(shí)施公務(wù)員制度、參照實(shí)行公務(wù)員制度的，也有實(shí)行事業(yè)和企業(yè)人事管理制度的，更多的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是三種人事管理制度混合并行。此外，還疊加編外自聘、勞務(wù)派遣用工、開發(fā)區(qū)雇員等復(fù)雜的人事管理模式。由于制度的不統(tǒng)一，給人員的分類統(tǒng)籌和科學(xué)管理帶來障礙，在涉及晉升、交流、薪酬分配等利益調(diào)整時(shí)，內(nèi)部人員之間的相互攀比和矛盾在部分開發(fā)區(qū)表現(xiàn)較為突出，并形成人事管理中的遺留問題，影響了人員積極性的發(fā)揮，成為制約開發(fā)區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的瓶頸。

三、A省開發(fā)區(qū)人事管理制度的三種模式及其SWOT分析

（一）三種制度模式

就A省開發(fā)區(qū)人事管理制度的主要模式而言，主要有三種。1.公務(wù)員制度。即按照公務(wù)員法及其配套法規(guī)進(jìn)行人員錄用、考核、任免、流動(dòng)、培訓(xùn)、工資、退休等日常管理。但開發(fā)區(qū)在具體操作時(shí)采取打破人員編制性質(zhì)和人員身份界限的做法，不少開發(fā)區(qū)推行崗位目標(biāo)管理責(zé)任制和績效工資制，對開發(fā)區(qū)內(nèi)所有管理人員，不論其編制性質(zhì)和身份，根據(jù)工作需要，均按崗定責(zé)，按績效定報(bào)酬，做到人盡其才。其中，原具有公務(wù)員身份的，由公務(wù)員管理部門予以認(rèn)可，人力資源社會(huì)保障部門審批的工資作為檔案工資（實(shí)際工資以工作業(yè)績、招商業(yè)績和考核結(jié)果核發(fā)）。目前，A省部分市縣開發(fā)區(qū)實(shí)行這一形式的身份檔案制。2.事業(yè)單位人事管理制度。即按照《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》及其配套法規(guī)進(jìn)行人員招聘、崗位聘用、考核獎(jiǎng)懲任免、流動(dòng)、培訓(xùn)、績效工資、退休等日常管理。尤其是行政編制不足的開發(fā)區(qū)，對使用事業(yè)編制的開發(fā)區(qū)管理人員，主要實(shí)行事業(yè)單位“進(jìn)、管、出”的人事管理政策。3.企業(yè)人事管理制度。鑒于開發(fā)區(qū)實(shí)行管委會(huì)、開發(fā)總公司聯(lián)合運(yùn)作的體制，部分開發(fā)區(qū)在其下屬公司執(zhí)行企業(yè)人事管理制度，按照企業(yè)化、市場化的管理制度進(jìn)行人員管理。其中，編外人員實(shí)行雇員制度、人事代理制度或勞務(wù)派遣制度。在特定的歷史階段，上述三種主要制度模式在一定程度上避免了傳統(tǒng)單一人事管理制度的不足，對于整體開發(fā)區(qū)內(nèi)人力資源，選用優(yōu)秀人才，挖掘人員潛能，促進(jìn)開發(fā)區(qū)的發(fā)展起到積極作用。但就長遠(yuǎn)而言，特別是從依法管理的意義上分析，對照組織法、機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制性質(zhì)與人員管理之間的制度匹配將成為規(guī)制行為，因此，如何在現(xiàn)行干部人事制度框架內(nèi)，合理配置資源，減少制度摩擦和交易成本將成為開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新中一個(gè)繞不過去的重要課題。

以上分析可見，開發(fā)區(qū)人事管理制度的實(shí)踐困惑和政策瓶頸，主要源于開發(fā)區(qū)立法尚未完善，管理體制機(jī)制尚未成熟定位，機(jī)構(gòu)編制管理尚存有灰色地帶。究其根本，與開發(fā)區(qū)作為發(fā)展特區(qū)的體制機(jī)制相適配，開發(fā)區(qū)人事管理制度的現(xiàn)狀是一種“被動(dòng)的適應(yīng)”和“最不壞”的制度選擇。當(dāng)然，少數(shù)開發(fā)區(qū)盲目開發(fā)、無序發(fā)展和缺乏監(jiān)管，造成開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)編制及其人事管理制度“亂相”環(huán)生，也加劇了其與公務(wù)員法和《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的貫徹實(shí)施之間的不和諧色彩，這恰又構(gòu)成開發(fā)區(qū)人事管理制度變革的另一重要背景。

（二）A省開發(fā)區(qū)不同人事管理制度的SWOT分析

根據(jù)前述梳理，本文將A省開發(fā)區(qū)人事管理制度分為四種類型，分別為機(jī)關(guān)型、事業(yè)型、企業(yè)型、混合型四種類型，并分別進(jìn)行SWOT分析，通過因素的比較分析，試圖找到與開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制更為匹配的人事管理制度實(shí)踐策略。

1.機(jī)關(guān)型（公務(wù)員管理制度）

機(jī)關(guān)型人事管理制度指的是依據(jù)公務(wù)員法及其配套法規(guī)實(shí)行公務(wù)員制度管理的類型。其特征為依據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定實(shí)施人員的“進(jìn)管出”以及收入分配等政策。主要分布在A省的北部市縣（SWOT分析詳見表2）。

表2 機(jī)關(guān)型（公務(wù)員管理制度）的SWOT分析

表3 事業(yè)型（事業(yè)單位人事管理制度）的SWOT分析

2.事業(yè)型（事業(yè)單位人事管理制度）

事業(yè)型人事管理制度指的是依據(jù)事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例及其配套政策法規(guī)對開發(fā)區(qū)人員進(jìn)行管理的類型。其特征是按照事業(yè)單位人事管理政策進(jìn)行人員“進(jìn)、管、出”的管理，主要包括事業(yè)單位公開招聘、崗位績效工資管理、崗位聘任制度等。分布在A省多數(shù)開發(fā)區(qū)（SWOT分析詳見表3）。

3.企業(yè)型（企業(yè)單位人事管理制度）

企業(yè)型人事管理制度指的是依據(jù)國家勞動(dòng)人事政策法規(guī)和公司章程等對人員進(jìn)行管理的類型。其特征是人員全員聘用、合同制管理、競爭機(jī)制，薪酬參照市場價(jià)值，用人自主權(quán)和靈活度較大。A省部分中南部市縣對此類人事管理制度有政策偏好（SWOT分析詳見表4）。

4.混合型（機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)人事管理制度并行）

混合型指的是根據(jù)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)編制和人員歷史情況等，在開發(fā)區(qū)內(nèi)對管理人員實(shí)行機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)人事管理制度并行的類型。其特征是對于不同的對象采取不同的人事管理制度，體現(xiàn)分類管理、尊重歷史的原則，與當(dāng)前開發(fā)區(qū)管理體制的不確定性和立法的不完備性相適應(yīng)。A省各地開發(fā)區(qū)普遍存在該類型。該類型具有過渡性、短期性和探索性的特點(diǎn)，但也是符合開發(fā)區(qū)歷史發(fā)展階段特征的一種實(shí)事求是的實(shí)踐（SWOT分析詳見表5）。

表4 企業(yè)型（企業(yè)人事管理制度）的SWOT分析

表5 混合型（機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)人事管理制度并行）的SWOT分析

四、管理建議和相關(guān)展望

（一）管理建議

A省開發(fā)區(qū)人事管理制度具有典型性，對于我國開發(fā)區(qū)人事管理制度具有啟示。在管理實(shí)踐中，本研究認(rèn)為，其核心在于設(shè)計(jì)一個(gè)規(guī)范、簡明、匹配、效能的制度。一是機(jī)構(gòu)編制方面，明晰人事管理制度性質(zhì)，解決源頭性障礙。不管何種類型的開發(fā)區(qū)，須從機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備上界定開發(fā)區(qū)性質(zhì)，杜絕兩可狀態(tài)，為開發(fā)區(qū)最終采取公務(wù)員制度、事業(yè)單位人事制度或是企業(yè)人事制度提供依據(jù)，減少模糊化帶來的摩擦成本。二是人員分類方面，根據(jù)承擔(dān)職責(zé)不同，實(shí)施分類管理，解決“人事相稱”、“人崗相適”的問題?；陂_發(fā)區(qū)的功能定位和管理特點(diǎn)，對承擔(dān)黨務(wù)和行政管理職能的人員，實(shí)施公務(wù)員制度；對承擔(dān)延伸性公共服務(wù)職能的人員，實(shí)施事業(yè)單位人事管理制度；對承擔(dān)招商引資、企業(yè)開發(fā)、市場運(yùn)作等職能的人員，實(shí)施企業(yè)人事管理制度。三是激勵(lì)安排方面，立足用好人才，解決內(nèi)部流動(dòng)障礙和人才流失問題。對于特殊崗位的骨干人才，在防止“兩頭占”的前提下，可探索檔案身份、檔案職級(jí)、檔案工資等制度，實(shí)施崗位績效工資激勵(lì)；對于實(shí)施企業(yè)化管理的人員，探索年薪制，收入分配重實(shí)績、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜；針對公共部門固有的人力資本特性——厭惡風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行體制內(nèi)外人才的交流機(jī)制及任期制。對于骨干人才，可建立開發(fā)區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)流動(dòng)的綠色通道，讓人才在不同崗位歷練和發(fā)揮作用。對于急需的緊缺人才，可按照公務(wù)員法的規(guī)定，對于專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。四是能力建設(shè)方面，針對開發(fā)區(qū)新一輪發(fā)展的需求，加大培訓(xùn)力度，解決開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中人員素質(zhì)不匹配的問題。重點(diǎn)是自貿(mào)區(qū)建設(shè)、管理新技術(shù)、跨文化溝通能力等方面的培訓(xùn)。五是紀(jì)律約束方面，按照存量從寬，增量從嚴(yán)的原則，解決冗員和膨脹的問題。嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)，堅(jiān)持“無編不進(jìn)、無編不任、進(jìn)人核編、任職核職”，對于原有混編混崗人員，本著尊重歷史、以人為本的原則，鈍化矛盾，減少震蕩，通過政策渠道及時(shí)歸位。嚴(yán)格禁止超職數(shù)、超規(guī)格配備干部，嚴(yán)禁超限額、超規(guī)格設(shè)置工作機(jī)構(gòu)（張俊，2016）。對于新進(jìn)人員，除了領(lǐng)導(dǎo)班子配備和引進(jìn)緊缺人才外，堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”。對于編外用工實(shí)行總量控制，可探索勞務(wù)派遣和采用購買服務(wù)的方式，并建立審核備案制度。

（二）相關(guān)展望

開發(fā)區(qū)在我國改革開放進(jìn)程中扮演重要角色，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。過去，為了發(fā)揮開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)龍頭作用，各地采取了許多特殊的政策，但因管理體制與人事管理制度安排之間的不匹配，矛盾累積不可避免。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善、深化改革和依法治國全面推進(jìn)的背景下，開發(fā)區(qū)人事管理制度也將通過漸進(jìn)式改革，逐步形成與管理體制機(jī)制相匹配的框架，從而為開發(fā)區(qū)特殊功能的發(fā)揮提供堅(jiān)實(shí)的人力資源保障。未來開發(fā)區(qū)人事管理制度的研究，將進(jìn)一步深化本文討論的相關(guān)問題。

1. 理論探索方面。開發(fā)區(qū)人事管理制度改革可抽象為一個(gè)特殊的制度變遷過程，運(yùn)用制度變遷過程中制度供給與需求分析框架、制度變遷收益與成本分析框架、制度變遷方式分析框架、動(dòng)力與過程分析框架等工具，研究分析開發(fā)區(qū)人事管理制度改革的主體、動(dòng)力、動(dòng)因及制度變遷模型。也可將人事管理制度作為內(nèi)生變量，研究其對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的潛在影響，并進(jìn)行制度成本的分析，在此基礎(chǔ)上，提出開發(fā)區(qū)人事管理制度創(chuàng)新的匹配模型。

2. 動(dòng)態(tài)治理方面。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展態(tài)勢，部分開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事務(wù)管理職能將進(jìn)行分離，主要承擔(dān)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展職能，當(dāng)?shù)卣畡t承擔(dān)保障支持工作，這將倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，防止回到開發(fā)區(qū)行政化和機(jī)構(gòu)膨脹的老路。對此，可立足動(dòng)態(tài)發(fā)展，針對不同類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展前景，建立開發(fā)區(qū)發(fā)展定位--機(jī)構(gòu)編制配置--人事管理制度安排的動(dòng)態(tài)治理框架。對于將來視發(fā)展態(tài)勢申報(bào)自貿(mào)區(qū)的開發(fā)區(qū)、市場開發(fā)型開發(fā)區(qū)、區(qū)政合一的開發(fā)區(qū)等，可探索全新治理框架下動(dòng)態(tài)適配的人事管理制度。

3.體制機(jī)制創(chuàng)新方面。開發(fā)區(qū)人事管理制度與開發(fā)區(qū)的法律地位及其管理體制密切相關(guān)，開發(fā)區(qū)可抓住當(dāng)前全面深化改革的有利契機(jī)，合理界定政府和市場的作用邊界，在保留必要的監(jiān)管職能之外，減少對市場的干預(yù)，將工作重心轉(zhuǎn)向綜合服務(wù)（劉繼紅，2015）。將來，一方面，要明確開發(fā)區(qū)的法律地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和管理權(quán)限，另一方面，要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，理清管理職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，試行大部門制改革，促進(jìn)開發(fā)區(qū)行政管理和服務(wù)創(chuàng)新，為實(shí)施高效人事管理制度提供體制機(jī)制支撐。

4.人事管理實(shí)務(wù)方面。針對開發(fā)區(qū)人事管理制度運(yùn)行中的問題和矛盾，在保持現(xiàn)有三種模式人事管理制度總體穩(wěn)定的前提下，關(guān)注人的激勵(lì)，對開發(fā)區(qū)內(nèi)部管理資源進(jìn)行重配，體現(xiàn)分類管理和崗位管理的理念；在激勵(lì)機(jī)制上，在機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)人事政策框架內(nèi)，探索績效考核辦法和多元分配模式；在交流機(jī)制上，破除人才流動(dòng)障礙，使得開發(fā)區(qū)的優(yōu)秀管理人才不因?qū)嵤┤耸鹿芾碇贫阮愋偷牟煌鵁o法互通。同時(shí)，建立組織、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門的協(xié)作機(jī)制，落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制，按規(guī)定保障相關(guān)人員的正當(dāng)權(quán)益。

1.陳科霖：《開發(fā)區(qū)治理中的 “政企統(tǒng)合” 模式研究》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015 年第 4 期，第47頁。

2.郭小暗、張伯旭：《對開發(fā)區(qū)管理體制的思考和建議》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第10期，第9頁。

3. 馬明龍：《江蘇商務(wù)發(fā)展2014》，南京大學(xué)出版社，2015年版，第97-98頁。

4.劉繼紅：《江蘇高新區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)因與對策》，載《南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第5期，第19頁。

5.張?。骸陡母飫?chuàng)新行政體制機(jī)制，再造開發(fā)區(qū)發(fā)展新優(yōu)勢》，載《中國行政管理》，2016年第1期，第151-152頁。

■ 責(zé)編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Research on Development Zone of the Personnel Management System in China——A Case of A Province

Zhang Hongwei
（Jiangsu Administration of Civil Service）

Development zone plays an important role in the overall situation of local economic and social development. The practice of the personnel management system of the development zone is an exploration of the institutional innovation with Chinese characteristics. There are four parallel forms which are Administrative organ type，enterprise type， government-affiliated institution type， mixed type of the personnel management system of the development zone. And the practice is a kind of institutional change. As the core elements involved in the development of people's potential to play， the personnel management systems have a profound impact on the long-term development of the development zone， but also bring a lot of practical confusion. The outstanding performance is that there is a certain degree of partial dislocation between Development zone management system， management functions and the establishment of institutions， the current personnel management system in our country. This will inhibit the enthusiasm of the staff of the Development Zone. Therefore， further select Development zone of A province as an example， on the basis of case study， Identify the influence factors through the SWOT analysis of different personnel management system. Finally， put forward the management suggestion of optimizing the personnel management system of development zone.

Development Zone；Personnel Management System；SWOT Analysis；Application Strategy

張宏偉，江蘇省公務(wù)員局，副研究員。電子郵箱：hwzhang1996@163.com。