余曉芳+劉耀東

[摘要]美國(guó)建國(guó)初期，杰斐遜與漢密爾頓圍繞著中央與州及地方權(quán)力劃分、人民參政、弱勢(shì)行政首長(zhǎng)與強(qiáng)勢(shì)行政首長(zhǎng)等問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。從19世紀(jì)初到19世紀(jì)中期，美國(guó)圍繞著聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)發(fā)生過(guò)多次爭(zhēng)論，使公共行政中政治正義與政府效率兩大價(jià)值之間出現(xiàn)了交替式優(yōu)先的發(fā)展態(tài)勢(shì)。到19世紀(jì)中后期，城市化發(fā)展與市政管理滯后的矛盾、行政國(guó)家的發(fā)展與公共管理水平低下的矛盾、政黨分肥制與基于功績(jī)的文官制度之間的矛盾，迫切需要提升政府效率價(jià)值的地位，政府效率對(duì)于政治正義逐漸取得優(yōu)先地位。美國(guó)前公共行政學(xué)時(shí)期的行政價(jià)值爭(zhēng)論與變遷，不僅為公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展設(shè)定了兩種公共哲學(xué)與方法論基礎(chǔ)，而且使得公共行政避免因過(guò)分追求單一化的價(jià)值而走向極端。

[關(guān)鍵詞]政治正義；政府效率；公共行政：價(jià)值變遷

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界比較關(guān)注公共行政學(xué)產(chǎn)生以來(lái)（傳統(tǒng)公共行政到新公共行政，再到新公共管理）的范式轉(zhuǎn)變與價(jià)值變遷研究，并往往認(rèn)為公共行政的政治正義與政府效率價(jià)值之間存在著一種鐘擺效應(yīng)。這種看法雖然無(wú)可厚非，但也容易致使人們陷入一種錯(cuò)覺(jué)，即公共行政的價(jià)值變遷只存在于公共行政學(xué)產(chǎn)生之后，前公共行政學(xué)時(shí)期不存在行政價(jià)值更迭。事實(shí)上，自美國(guó)建國(guó)初期到19世紀(jì)末這段時(shí)間，公共行政學(xué)作為一門(mén)學(xué)科雖未產(chǎn)生，但公共行政的價(jià)值論爭(zhēng)卻一直存在，并與當(dāng)時(shí)美國(guó)的政治與行政生態(tài)緊密聯(lián)系，相伴而生。從建國(guó)初期杰斐遜與漢密爾頓的治國(guó)路線之爭(zhēng)，到聯(lián)邦黨的最終瓦解，再到聯(lián)邦黨精神的復(fù)活，直至杰克遜民主時(shí)代對(duì)聯(lián)邦主義的反擊，無(wú)不印證了政治正義與政府效率之間的價(jià)值論爭(zhēng)。而正是美國(guó)前公共行政學(xué)時(shí)期的行政價(jià)值爭(zhēng)論與變遷，不僅為公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展設(shè)定了兩種公共哲學(xué)與方法論基礎(chǔ)，而且還使得公共行政避免因過(guò)分追求單一化的價(jià)值而走向極端。

一、政治支配行政：美國(guó)建國(guó)初期

公共行政的境況與地位

美國(guó)建國(guó)初期，公共行政尚未與政治分離，公共行政在整個(gè)國(guó)家政治框架中處于附庸地位，公共行政的價(jià)值從屬于政治體制的價(jià)值，從而使得公共行政的政治正義價(jià)值得以凸顯，這是由美國(guó)建國(guó)初期的政治、經(jīng)濟(jì)與歷史文化等因素決定的。

首先，從政治上看，對(duì)政治權(quán)力制衡的重視程度甚于公共行政。由于許多建國(guó)初期的美國(guó)人有經(jīng)歷歐洲獨(dú)裁統(tǒng)治的體驗(yàn)，因此，美國(guó)當(dāng)時(shí)的頭等大事是設(shè)計(jì)一個(gè)權(quán)力相互制衡的政治體制，從而達(dá)到立法、行政和司法三者之間分權(quán)與制衡關(guān)系，而公共行政則被忽視，只能在政治體制中充當(dāng)配角。如1789年美國(guó)的憲法條文中只提到了“行政部門(mén)”與“文職官員”兩個(gè)名詞，而沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)作具體的規(guī)定?？梢?jiàn)，公共行政在當(dāng)時(shí)是不受重視的。

其次，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)看，經(jīng)濟(jì)上的不干預(yù)與社會(huì)管理事務(wù)相對(duì)較少導(dǎo)致政府部門(mén)地位不高。美國(guó)在建國(guó)初期到19世紀(jì)末之前，處于自由資本主義發(fā)展階段，這一時(shí)期美國(guó)奉行的是亞當(dāng)·斯密的古典自由主義經(jīng)濟(jì)思想，政府充當(dāng)“守夜人”的角色，并奉行不干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理念。此外，由于受當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平的影響，美國(guó)社會(huì)的分化程度不高，社會(huì)管理的事務(wù)相對(duì)較少，國(guó)家功能僅限于保護(hù)所有公民免遭暴力、偷竊、欺騙和強(qiáng)制履行契約等，任何過(guò)多的職能則會(huì)侵犯公民的權(quán)益。因此，美國(guó)建國(guó)初期社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理較為簡(jiǎn)單，公共部門(mén)的設(shè)置也較為簡(jiǎn)單，建國(guó)初期美國(guó)僅設(shè)置了4個(gè)行政部門(mén)：外交、財(cái)政、軍事和內(nèi)政部門(mén)。公共行政在當(dāng)時(shí)的美國(guó)人看來(lái)只是政治系統(tǒng)的一個(gè)部分，對(duì)公共行政的研究也只是出于政治角度的思考。這也是公共行政在憲政體制中處于附庸性地位的一個(gè)重要原因。

再次，從歷史文化來(lái)看，基督教文化使得美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉兏鼮殛P(guān)注自由、平等與民主等政治正義價(jià)值?；浇探塘x主張，人生而自由、平等，因?yàn)椤叭巳司鶠樯系鄣脑煳?，人只受上帝的奴役！”因而，人?quán)是天賦的。正是受基督教文化的影響，北美歷史上第一個(gè)政治契約性文件——《五月花號(hào)公約》主張要以上帝的名義繼續(xù)清教實(shí)驗(yàn)，來(lái)完成上帝的事業(yè)；篇幅不長(zhǎng)的《美國(guó)獨(dú)立宣言》中竟有四次提到上帝，假如刪去“上帝”二字，獨(dú)立宣言的精神就無(wú)法理解；《權(quán)利法案》第一條就是“宗教自由”條款等?？梢?jiàn)，美國(guó)基督教的歷史文化為天賦人權(quán)的自然權(quán)利理論、人生而平等以及限制一切權(quán)力等政治理念在美國(guó)政治社會(huì)中的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)，使美國(guó)的開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉儚囊婚_(kāi)始就把焦點(diǎn)定位于如何從政治體制上對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約，以保障個(gè)人權(quán)利，而公共行政則被置于次要的地位。

二、杰斐遜與漢密爾頓之爭(zhēng)：政治正義

與政府效率沖突之濫觴

美國(guó)建國(guó)初期，以杰斐遜為首的民主共和黨人與以漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨人圍繞著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論，并影響著美國(guó)的過(guò)去與未來(lái)。從政治與行政層面來(lái)看，兩派爭(zhēng)論的焦點(diǎn)體現(xiàn)為中央與地方權(quán)力劃分、人民參政方式、弱勢(shì)首長(zhǎng)與強(qiáng)勢(shì)首長(zhǎng)等方面，其爭(zhēng)論體現(xiàn)的價(jià)值為公共行政中的政治正義與政府效率的沖突設(shè)定了基調(diào)。

（一）中央與州及地方權(quán)力劃分之爭(zhēng)

在中央與地方權(quán)力劃分上，杰斐遜與漢密爾頓存在巨大的分歧。杰斐遜主張中央向地方層層分權(quán)，并認(rèn)為，美國(guó)要實(shí)現(xiàn)真正的民主自治制度，建立統(tǒng)一的聯(lián)邦政府是十分必要的，但中央過(guò)于集權(quán)就會(huì)增加投機(jī)、盜竊、掠劫、冗員及鉆營(yíng)的機(jī)會(huì)，這樣就可能使美國(guó)變得像英國(guó)政府那樣腐敗和暴虐。為此，他提出必須把國(guó)家權(quán)力盡可能層層分散到各級(jí)政府，這樣做既可以避免官僚主義，防止政府的腐化，又可以使人民關(guān)心國(guó)家事務(wù)，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。而漢密爾頓則希望加強(qiáng)中央集權(quán)，建立一個(gè)強(qiáng)有力的聯(lián)邦政府，并提出地方政府要受到中央的控制和領(lǐng)導(dǎo)。為此，他主張“各邦邦長(zhǎng)或主席將以聯(lián)邦的名義任命”。

（二）人民參政之爭(zhēng)

杰斐遜把人民參政看作是實(shí)現(xiàn)人民自治，防止暴政的最有效措施。他堅(jiān)持認(rèn)為人民是國(guó)家權(quán)力的源泉，是儲(chǔ)藏社會(huì)根本權(quán)力的寶庫(kù)。針對(duì)聯(lián)邦派對(duì)他這一觀點(diǎn)的指責(zé)，杰斐遜尖銳地反詰道：“如果不在社會(huì)的多數(shù)人那里尋找正義權(quán)力的源泉，那么能在什么地方找到它呢？難道是在少數(shù)人中間嗎？還是在少數(shù)人中間的某一個(gè)人身上呢？他認(rèn)為，人民才是可靠的，如果人民群眾中每一個(gè)人都享有幾分最高權(quán)勢(shì)，共和國(guó)就可以堅(jiān)如磐石了。而漢密爾頓則將人劃分為兩類(lèi)，即“少數(shù)人”和“多數(shù)人”，他主張有財(cái)產(chǎn)、有原則的“少數(shù)人”掌管?chē)?guó)家政權(quán)。在他看來(lái)，人民大眾是多變和喧囂的，這些人往往樂(lè)于戰(zhàn)爭(zhēng)，熱衷破壞，蠻橫無(wú)理與反復(fù)無(wú)常，且少有判斷是非的能力。而少數(shù)出身名門(mén)的人則能夠通情達(dá)理，嚴(yán)肅認(rèn)真，富有理性和知識(shí)，善于決斷，因此，他強(qiáng)調(diào)要讓“富人和出自名門(mén)的人”永久地執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，并在“政府中占有一種明顯的和永久的地位?！?

（三）弱勢(shì)行政首長(zhǎng)與強(qiáng)勢(shì)行政首長(zhǎng)之爭(zhēng)

在行政機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建方面，杰斐遜對(duì)于賦予總統(tǒng)強(qiáng)大的權(quán)力十分擔(dān)心，因此他強(qiáng)烈反對(duì)由聯(lián)邦憲法規(guī)定的總統(tǒng)連選連任制，并認(rèn)為這樣會(huì)產(chǎn)生專(zhuān)制獨(dú)裁政治。為此，杰斐遜主張總統(tǒng)至多只可連任一次。他還主張立法權(quán)的優(yōu)先地位，而行政權(quán)則處于弱勢(shì)地位。與杰斐遜相反，漢密爾頓則主張建立一種強(qiáng)大、獨(dú)立而富有活力的行政部門(mén)。在漢密爾頓看來(lái)，“軟弱無(wú)力的行政部門(mén)必然造成軟弱無(wú)力的行政管理，而軟弱無(wú)力無(wú)非是管理不善的另一種說(shuō)法而已；管理不善的政府，不論理論上有何說(shuō)辭，在實(shí)踐上就是個(gè)壞政府?！睗h密爾頓強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)應(yīng)該是具有強(qiáng)大的權(quán)力的，這樣才能夠使政府?dāng)[脫軟弱無(wú)力的局面，從而有利于提高政府管理效能。

三、政治正義與政府效率的交替式發(fā)展：19世紀(jì)中期以前美國(guó)公共行政價(jià)值的發(fā)展態(tài)勢(shì)

從美國(guó)建國(guó)至19世紀(jì)初之前，雖然公共行政中的政府效率在與政治正義的交鋒中敗下陣來(lái)，但在隨后美國(guó)的政府實(shí)踐中，二者的沖突從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。特別是19世紀(jì)中期之前美國(guó)圍繞著聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)進(jìn)行了激烈的角逐，從而使公共行政中政治正義與政府效率兩大價(jià)值呈現(xiàn)出交替式優(yōu)先的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（一）1809-1812：政治正義的延續(xù)與聯(lián)邦黨的瓦解

1809年3月，麥迪遜就任第四任總統(tǒng)。他上任后繼續(xù)執(zhí)行杰斐遜時(shí)期民主共和黨制訂的內(nèi)外方針。當(dāng)時(shí)，美國(guó)與英國(guó)在商業(yè)問(wèn)題上矛盾激化，戰(zhàn)爭(zhēng)一觸即發(fā)。當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于英國(guó)的蠻橫態(tài)度有戰(zhàn)與和兩派。主戰(zhàn)派是執(zhí)政的民主共和黨，反戰(zhàn)派是一向親英的聯(lián)邦黨。當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦黨在杰斐遜時(shí)代已逐漸失去了原來(lái)在全國(guó)的影響力，其主要?jiǎng)萘性谛掠⒏裉m地區(qū)。新英格蘭的聯(lián)邦黨人于1814年12月在康涅狄格州的哈特福德召開(kāi)會(huì)議，抗議政府對(duì)英開(kāi)戰(zhàn)，并商討召集各州修改聯(lián)邦憲法，甚至還建議成立新英格蘭聯(lián)盟，獨(dú)立出來(lái)。最后，穩(wěn)健派控制會(huì)議，通過(guò)的決議要求修正聯(lián)邦憲法，可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)的民主共和黨與聯(lián)邦黨、聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到了白熱化程度。會(huì)議直至《根特和約》簽字后，1815年1月才結(jié)束。然而，杰克遜將軍在新奧爾良勝利的消息給哈特福德會(huì)議迎頭痛擊，從此聯(lián)邦黨士氣低落，逐漸銷(xiāo)聲匿跡。民主共和黨從此一統(tǒng)天下，這種局面一直持續(xù)到1824年。

（二）1812-1828：政府效率的復(fù)興與聯(lián)邦黨精神的復(fù)活

1812年戰(zhàn)爭(zhēng)之后，隨著民主共和黨人的國(guó)家共和主義理想與實(shí)踐的迅速發(fā)展，新生代的民主共和黨人肯塔基州的亨利·克萊等人完全背棄了杰斐遜式的民主共和主張，他們大力鼓吹“美國(guó)體系”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想，主張用國(guó)家的力量幫助振興美國(guó)的國(guó)內(nèi)工業(yè)和商業(yè)，建議聯(lián)邦政府出資興建基礎(chǔ)工程。此外，他們還建議實(shí)行高關(guān)稅，保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)的工業(yè)，減少美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外國(guó)的依靠，并要求恢復(fù)1811年終止運(yùn)行的合眾國(guó)銀行，由其發(fā)行貨幣，并要國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼商業(yè)和工業(yè)開(kāi)發(fā)等。我們可以把新生代主張的“美國(guó)計(jì)劃”與當(dāng)年漢密爾頓的財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行對(duì)比，其結(jié)果發(fā)現(xiàn)，二者竟有驚人的相似之處。顯然，新生代的民主共和黨人已與當(dāng)年杰斐遜的思想分道揚(yáng)鑣，而成為當(dāng)年聯(lián)邦黨人強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)化的忠實(shí)代言人。

新老民主共和黨人經(jīng)歷幾個(gè)回合的爭(zhēng)斗，最終新生代占據(jù)上風(fēng)。1816年，國(guó)會(huì)通過(guò)了第二個(gè)合眾國(guó)銀行法，允許合眾國(guó)銀行運(yùn)行20年，又通過(guò)了關(guān)稅法。1819年詹姆斯·門(mén)羅就任總統(tǒng)后，繼續(xù)擴(kuò)大政府的權(quán)力，并對(duì)國(guó)會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的權(quán)力進(jìn)行了限制。此外，當(dāng)時(shí)對(duì)聯(lián)邦政府集權(quán)化有重大貢獻(xiàn)的是時(shí)任聯(lián)邦最高法院首席大法官馬歇爾創(chuàng)立的司法審查權(quán)。他認(rèn)為當(dāng)一條聯(lián)邦法律和憲法發(fā)生沖突時(shí)，最高法院必須就其合法性作出裁決。決定什么是法律以及哪一條法律是法院必須遵守的最終根據(jù)和準(zhǔn)則，是聯(lián)邦最高法院的權(quán)力和職責(zé)。另外，馬歇爾法院在一系列判決中十分注意協(xié)調(diào)政府與私人經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，尤其強(qiáng)調(diào)利用聯(lián)邦法來(lái)限制州法。在聯(lián)邦權(quán)和州權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，堅(jiān)決維護(hù)聯(lián)邦權(quán)力至上的原則。在論述合眾國(guó)銀行的合憲性時(shí)，馬歇爾首先推翻了1798至1799年間肯塔基和弗吉尼亞兩州決議中提出的州權(quán)為主的聯(lián)邦權(quán)理論。馬歇爾承認(rèn)州是有主權(quán)的，但他強(qiáng)調(diào)，當(dāng)州的主權(quán)與聯(lián)邦的主權(quán)相碰撞時(shí)，州的主權(quán)必須讓位于聯(lián)邦主權(quán)。他用當(dāng)年漢密爾頓的語(yǔ)言宣布說(shuō)，只要（聯(lián)邦立法的）目的是合法的，并在憲法允許以內(nèi)的，所有純粹用于實(shí)現(xiàn)此目的手段，只要是不被憲法所禁止，并與憲法的精神和文字相吻合，都是合憲的?？梢?jiàn)，在對(duì)待聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)的關(guān)系上，馬歇爾與漢密爾頓是一脈相承的?！榜R歇爾主張建立強(qiáng)大的中央政府，認(rèn)為私有制資本主義與一個(gè)有效有權(quán)威的中央政府并不矛盾的，相反，他認(rèn)為兩者可兼容。在他看來(lái)，一個(gè)強(qiáng)大的中央政府可建立一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境、幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則可反過(guò)來(lái)鞏固中央政府。

隨后，以亞當(dāng)斯-克萊派為核心的民主共和黨人延續(xù)著漢密爾頓的傳統(tǒng)，主張強(qiáng)大的中央政府，抵制州權(quán)，扶植工業(yè)的發(fā)展，其基本綱領(lǐng)乃是克萊等人所倡導(dǎo)的“美國(guó)體系”。

（三）1828-1836：政治正義的反擊與杰克遜式民主時(shí)代

雖然克萊所倡導(dǎo)的“美國(guó)體系”使聯(lián)邦黨的主張得以復(fù)活，然而，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府集權(quán)化的取向到了杰克遜總統(tǒng)時(shí)期有了根本性的改變，隨著1828年杰克遜入主白宮，標(biāo)志著傳統(tǒng)意義上的“權(quán)貴政治時(shí)代”的結(jié)束，“杰克遜民主”時(shí)代的開(kāi)啟。在杰克遜的總統(tǒng)選舉中，美國(guó)的政黨制度和選舉制度出現(xiàn)了新的變化。提名總統(tǒng)候選人的國(guó)會(huì)“核心會(huì)議”制已名存實(shí)亡，政治進(jìn)一步公開(kāi)化；由于各州普選權(quán)的擴(kuò)大，使參加投票的人由1824年的335000人增至1155000人。從而使選舉建立在一個(gè)更為廣泛的民眾基礎(chǔ)之上。這種基層選舉權(quán)擴(kuò)大的局面在某種程度上改變了權(quán)力過(guò)度集中于聯(lián)邦的現(xiàn)象，從而使杰斐遜創(chuàng)造的民主思想重新復(fù)活。此外，杰克遜十分厭惡由國(guó)民共和黨人克萊等提倡的“美國(guó)體系”。它只使得一部分人從聯(lián)邦政府得到合同，建橋修路，從中得到免稅、政府補(bǔ)貼和股票擔(dān)保的好處。與此同時(shí)，聯(lián)邦銀行的合資人也因政府的全部財(cái)產(chǎn)存入聯(lián)邦銀行而獲得了金融市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，聯(lián)邦銀行起著穩(wěn)定貨幣的作用，合資人一本萬(wàn)利。在這一時(shí)期，雖然聯(lián)邦政府的高關(guān)稅政策保護(hù)了美國(guó)工業(yè)和制造業(yè)，但也提高了物價(jià)。經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的分配不均以及由此造成的受益不均引起了許多人尤其是基層人民的強(qiáng)烈不滿。在杰克遜看來(lái)，馬歇爾和克萊等人代表的思想和實(shí)踐被認(rèn)為是破壞“平等權(quán)利”的共和原則。在這種背景下，杰克遜提出的鏟除特權(quán)利益集團(tuán)、建立以平民利益為主的聯(lián)邦的口號(hào)正好迎合了剛剛獲得選舉權(quán)的中下階層選民的政治期望和經(jīng)濟(jì)要求。“杰克遜的民主”對(duì)聯(lián)邦集權(quán)進(jìn)行了限制，有效地維護(hù)了州權(quán)的地位?？梢?jiàn)，杰克遜繼承了早年杰斐遜提出的基于政治正義的民主共和思想，他譴責(zé)舊式貴族政治和特權(quán)利益，聲稱(chēng)要建立一個(gè)權(quán)利平等、關(guān)注平民百姓利益的新聯(lián)邦。

總之，從19世紀(jì)初到19世紀(jì)中后期，美國(guó)圍繞著聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)的劃分發(fā)生過(guò)多次爭(zhēng)論與角逐，這種爭(zhēng)論在某種程度上是杰斐遜與漢密爾頓之爭(zhēng)的延續(xù)。爭(zhēng)論雙方的核心問(wèn)題在于擴(kuò)大聯(lián)邦政府或總統(tǒng)的權(quán)力與強(qiáng)調(diào)州政府與地方政府的權(quán)力、建立集權(quán)化的政府體制與分權(quán)化的政府體制之間的分歧。從深層次來(lái)看，二者之間爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是圍繞政府正義與政府效率的爭(zhēng)論。

四、政府效率的訴求：19世紀(jì)中后期

美國(guó)公共行政價(jià)值的發(fā)展

19世紀(jì)中后期，工業(yè)化的發(fā)展給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇，社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越繁重，由于政府管理效率低下，從而導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)了諸多新問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（～）城市化發(fā)展與市政管理滯后的矛盾

美國(guó)的城市化進(jìn)程出現(xiàn)了兩次高潮?！?860年至1900年，城市人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?9.8%上升到39.6%，這一速度在美國(guó)歷史上是空前的。到了1920年，城市人口超過(guò)了農(nóng)村人口，城市化率達(dá)到51.2%?！背鞘械拇笠?guī)模興起提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大批移民和農(nóng)村人口。就芝加哥而言，“早在1880年，芝加哥的人口只有50萬(wàn)，1890年跨過(guò)100萬(wàn)大關(guān)，1900年又超過(guò)200萬(wàn)，每10年翻一番，一躍成為美國(guó)第二大城市，在當(dāng)時(shí)世界各大城市中也名列第5位。這在世界城市發(fā)展史上是沒(méi)有先例的。”

美國(guó)城市的大規(guī)模興起，急需建立與健全相應(yīng)的市政機(jī)構(gòu)和管理體制，然而，建國(guó)已百余年的美國(guó)的絕大部分地區(qū)（除新英格蘭地區(qū)的市鎮(zhèn)會(huì)議外）的市政機(jī)構(gòu)還處于初創(chuàng)階段。城市迅速發(fā)展產(chǎn)生了交通、住房、衛(wèi)生等一系列亟待解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)對(duì)當(dāng)時(shí)的市政管理水平提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，時(shí)代呼喚新的市政管理理論的出現(xiàn)。

（二）行政國(guó)家的發(fā)展與公共管理水平低下的矛盾

眾所周知，工業(yè)化革命時(shí)期美國(guó)普遍奉行的是消極主義和放任主義的政策，政府職能十分有限，其功能僅限于保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保衛(wèi)國(guó)家免受侵略的消極守夜人的角色。然而，當(dāng)自由資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，開(kāi)始了第二次科學(xué)技術(shù)革命，生產(chǎn)技術(shù)方面發(fā)生巨大的變革與進(jìn)步，重工業(yè)取代輕工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，資本積累以前所未有的速度向前發(fā)展。到了19世紀(jì)末，資本主義壟斷正式取代了自由競(jìng)爭(zhēng)，由生產(chǎn)和資本集中所引起的壟斷資本主義時(shí)期，社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越繁重。此外，社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)了一系列社會(huì)問(wèn)題，矛盾沖突甚至演變成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。為了適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，解決各種社會(huì)矛盾，政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變過(guò)去那種消極、被動(dòng)的守夜人角色，轉(zhuǎn)而積極、主動(dòng)地干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活。隨著公共管理活動(dòng)日益重要，政府的行政職能也日趨擴(kuò)大，管理手段也變得日益復(fù)雜。其管理范圍涉及經(jīng)濟(jì)、稅收、教育、郵政、公用事業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)确椒矫婷?。管理領(lǐng)域的不斷發(fā)展造成了以行政組織與公共行政人員隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大及公共事務(wù)管理職能不斷膨脹為標(biāo)志的“行政國(guó)家”的出現(xiàn)。如1791年美國(guó)的政府雇員人數(shù)為4479人，1831年達(dá)到上萬(wàn)人，1881年達(dá)到10萬(wàn)人，1941年已突破百萬(wàn)。在這種背景下，政府行政費(fèi)用、財(cái)政支出、稅收負(fù)擔(dān)日益增長(zhǎng)，貿(mào)易、工業(yè)方面的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，這不斷對(duì)政府的效率提出了更高的要求，原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的要求，迫切需要有一門(mén)科學(xué)理論來(lái)指導(dǎo)國(guó)家行政管理活動(dòng)，以使政府更好地履行其職能和完成使命。

（三）政黨分肥制與基于功績(jī)的文官制度之間的矛盾

典型的政黨分肥制產(chǎn)生于美國(guó)。美國(guó)第二屆總統(tǒng)約翰·亞當(dāng)斯在去職前的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)任命了大批聯(lián)邦黨官員。與聯(lián)邦黨有政見(jiàn)分歧的托馬斯·杰斐遜繼任總統(tǒng)后，采取了清洗這些“午夜任命”的官員的措施。這時(shí)便有了政黨分肥制的萌芽。1828年安德魯·杰克遜就任總統(tǒng)之后，政黨分肥制便大規(guī)模實(shí)行起來(lái)。在其任期的8年內(nèi)，他大約用本黨黨員更換了1/5的政府官員。此后，政黨分肥制便愈演愈烈。新總統(tǒng)上臺(tái)以后，大小官員幾乎被總統(tǒng)的同黨所更換。隨著時(shí)代的發(fā)展，政黨分肥制以私人關(guān)系和政黨派別標(biāo)準(zhǔn)任免官員，必然使各種無(wú)能之輩充斥政府，從而使政府缺乏真正的人才，公共行政缺乏應(yīng)有的效率。

為了改變政黨分肥制的弊端，19世紀(jì)末，美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行了文官改革運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)的主要目的是廢除政黨分肥制，建立“價(jià)值中立”的以功績(jī)制為基礎(chǔ)的文官制度。1883年1月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了由議員彭德?tīng)栴D提出的《調(diào)整和改革美國(guó)文官制度的法案》，即彭德?tīng)栴D法。該法規(guī)定文官委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的文官制度在聯(lián)邦的任命中執(zhí)行功績(jī)制原則，雖然最初只有10%的聯(lián)邦雇員實(shí)行功績(jī)制，但卻有十分重要的意義。該法內(nèi)容主要包括：在招工制、競(jìng)爭(zhēng)考試制、政治中立和職位任期基礎(chǔ)上建立一種功績(jī)制；允許總統(tǒng)擴(kuò)大受文官制保護(hù)的人員比例；創(chuàng)立一個(gè)獨(dú)特的開(kāi)放式的人事制度；不以政治理由解雇人員；文官委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理等。彭德?tīng)栴D法的施行標(biāo)志著美國(guó)以功績(jī)制為主導(dǎo)的文官制度得以確立，為提高政府效率打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

可見(jiàn)，19世紀(jì)中后期的美國(guó)，由于生產(chǎn)力的發(fā)展與政府管理效能低下之間的矛盾，迫切需要提升政府效率價(jià)值的地位，政府效率對(duì)于政治正義的絕對(duì)優(yōu)先地位隨著后來(lái)公共行政學(xué)的誕生而得以真正確立。

五、價(jià)值爭(zhēng)論與變遷對(duì)公共行政學(xué)

產(chǎn)生之后的行政理論與實(shí)踐的影響

在公共行政學(xué)作為一門(mén)學(xué)科誕生之前，美國(guó)公共行政領(lǐng)域就一直存在著政治正義與政府效率兩大價(jià)值的論爭(zhēng)，其價(jià)值變遷不僅影響著當(dāng)時(shí)美國(guó)的政治與行政，而且還對(duì)公共行政學(xué)產(chǎn)生之后的行政理論與實(shí)踐的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（一）民主與效率之爭(zhēng)：為公共行政學(xué)預(yù)設(shè)了兩種公共哲學(xué)

政治正義與政府效率價(jià)值沖突源于杰斐遜與漢密爾頓之爭(zhēng)。杰斐遜強(qiáng)調(diào)的公共哲學(xué)是建立基于政治正義的自由、民主政府。杰斐遜認(rèn)為，在建立一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)邦政府的漢密爾頓的行政思想里，我們可能獲得了自由、帝國(guó)與權(quán)力，但我們也許失去了民主社會(huì)和人類(lèi)存在的靈魂，即民眾生活的共同分享的意義、彼此間的認(rèn)同感與生活意義。因此，杰斐遜對(duì)全能政府是十分厭惡的。他在給詹姆斯·麥迪遜的一封信中談到：“我不是全能政府的朋友，這種政府總是壓制性的，把政府放在為所欲為的地位，卻以人民為代價(jià)?！苯莒尺d堅(jiān)持認(rèn)為最好的政府就是最廣泛參與的政府，而且最廣泛參與的政府“不是官僚體制的朋友，不是公共行政專(zhuān)業(yè)主義的朋友，也不是作為國(guó)家發(fā)展塑造者和指揮者的行政國(guó)的朋友?！庇纱丝梢?jiàn)，杰斐遜奉行的是一種制約型的民主公共行政。這種公共哲學(xué)不僅在19世紀(jì)的大部分時(shí)間內(nèi)占據(jù)了統(tǒng)治地位，而且還對(duì)新公共行政學(xué)、黑堡學(xué)派以及新公共服務(wù)理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

與杰斐遜強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)注重正義、自由、民主的公共哲學(xué)相比，漢密爾頓所推崇的公共哲學(xué)是建立基于政府效率考慮的權(quán)力集中的政府。這種公共哲學(xué)對(duì)美國(guó)以后的公共行政發(fā)展奠定了一個(gè)工具理性的發(fā)展方向。正如蓋瑞·華斯雷和詹姆斯·沃夫所言：“漢密爾頓的公共哲學(xué)為后來(lái)美國(guó)公共行政與政治學(xué)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，它對(duì)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)、行政預(yù)算運(yùn)動(dòng)、威爾遜與古德諾的政治行政二分法、傳統(tǒng)公共行政運(yùn)動(dòng)以及當(dāng)今的政府改革運(yùn)動(dòng)都有深刻的影響。”無(wú)怪乎有的學(xué)者寫(xiě)到：“如果有任何人配得上美國(guó)行政學(xué)的奠基人稱(chēng)號(hào)的話，那個(gè)人就是亞歷山大·漢密爾頓?！笨梢?jiàn)，漢密爾頓奉行的是一種基于政府效率的集權(quán)型的公共行政模式，他的公共哲學(xué)不僅為公共行政學(xué)的產(chǎn)生提供了理論基礎(chǔ)，而且對(duì)傳統(tǒng)公共行政、新公共管理理論的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范主義與實(shí)證主義并存，完善了公共行政的方法論體系

總體而言，公共行政從歷史發(fā)展來(lái)看存在著兩大范式，一種是規(guī)范主義，它強(qiáng)調(diào)規(guī)約的方法，并主張公共行政的首要目的是維護(hù)正義、平等、公平等價(jià)值；另一種是實(shí)證主義范式，它主張用理性主義、技術(shù)性與客觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)公共行政進(jìn)行科學(xué)化研究，并強(qiáng)調(diào)公共行政研究的目的在于維護(hù)效率、經(jīng)濟(jì)、效能等價(jià)值。

杰斐遜作為美國(guó)民主的先驅(qū)，主張用憲法來(lái)限制政府的權(quán)力，保障公民基本權(quán)利，從而達(dá)到維護(hù)個(gè)人自由的終極目標(biāo)。他的觀點(diǎn)為公共行政的規(guī)范主義研究取向奠定了基石。此后，沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特洛姆、庫(kù)珀、登哈特等公共行政學(xué)家沿著規(guī)范主義的研究路徑來(lái)對(duì)公共行政進(jìn)行了深入的研究，從而在政治、價(jià)值與倫理等方面對(duì)公共行政進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?。而漢密爾頓則從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，主張政府部門(mén)應(yīng)強(qiáng)而有力，以提高政府的效能。他的觀點(diǎn)為公共行政的實(shí)證主義研究取向奠定了基礎(chǔ)。此后，威爾遜、威洛比、西蒙、奧斯本、蓋布勒等公共行政學(xué)家沿著實(shí)證主義的研究路徑來(lái)對(duì)公共行政進(jìn)行了深入的研究，從而使得實(shí)證主義價(jià)值在20世紀(jì)后期以來(lái)的絕大部分時(shí)間內(nèi)取得優(yōu)先地位。

從整個(gè)公共行政發(fā)展歷史來(lái)看，在規(guī)范主義占據(jù)主導(dǎo)地位的時(shí)代，實(shí)證主義從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)其呼聲，反之，在實(shí)證主義主導(dǎo)的時(shí)期，規(guī)范主義也沒(méi)有銷(xiāo)聲匿跡。兩種研究范式似乎總是如影隨形，相得益彰，共同構(gòu)建公共行政研究的方法論體系，而這種格局是在前公共行政學(xué)時(shí)期就已經(jīng)奠定其發(fā)展的基礎(chǔ)的。

（三）建構(gòu)全面的理論價(jià)值框架，避免單一性價(jià)值走向極端

自杰斐遜與漢密爾頓之爭(zhēng)到公共行政學(xué)產(chǎn)生之前，政治正義與政府效率兩大價(jià)值之爭(zhēng)表明，公共行政并非同質(zhì)的領(lǐng)域，它具有多元甚至是相互沖突價(jià)值并存的特質(zhì)。公共行政中的政治正義強(qiáng)調(diào)規(guī)范價(jià)值，從而保障了公共行政的合法性；而公共行政中的政府效率強(qiáng)調(diào)實(shí)證或科學(xué)價(jià)值，使公共行政走上了技術(shù)理性的道路。然而，兩大價(jià)值也各有其缺陷，就政治正義而言，其規(guī)范主義取向使得公共行政缺乏有形的標(biāo)準(zhǔn)，而容易陷入一種空洞的理論。如亨利針對(duì)第二次世界大戰(zhàn)后公共行政開(kāi)始向政治學(xué)回歸的現(xiàn)象指出，這會(huì)形成“有公共而無(wú)行政”的局面，對(duì)公共管理者知能的研究與培養(yǎng)，可以說(shuō)沒(méi)有多大的建樹(shù)。達(dá)布利克也指出：“規(guī)范主義者未能提高公共行政學(xué)在社會(huì)科學(xué)中的學(xué)科地位。從本質(zhì)上講，規(guī)范觀點(diǎn)促進(jìn)的是說(shuō)服而不是研究?！本驼识?，其所體現(xiàn)出來(lái)的實(shí)證與科學(xué)化取向容易忽視公共行政中的民主、自由等價(jià)值，從而使公共行政極易陷入合法化危機(jī)。其原因正如達(dá)爾所言：“科學(xué)不能證實(shí)道德價(jià)值之所在，它不能在“是”與“應(yīng)當(dāng)”二者之間架起一座橋梁?！贝送猓ダ椎吕锟松舱J(rèn)為：“行政國(guó)家的首要損失在于，它逐漸喪失了公共行政中的公共性……人們已經(jīng)剝奪了‘公共和‘公共責(zé)任這些概念所具有的豐富內(nèi)涵和生命力。”

由此可見(jiàn)，公共行政中的政治正義與政府效率兩大價(jià)值各有其優(yōu)缺點(diǎn)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共行政的單一價(jià)值只會(huì)使公共行政的理論與實(shí)踐走向極端。因此，前公共行政學(xué)時(shí)期政治正義與政府效率之間的價(jià)值爭(zhēng)論與變遷有利于在公共行政領(lǐng)域建立起一個(gè)全面的價(jià)值框架，從而使公共行政學(xué)朝著多元化的方向發(fā)展，這對(duì)公共行政理論與實(shí)踐的發(fā)展是十分有利的。正如羅伯特.B·登哈特所言：“如今在理論家中最流行的觀點(diǎn)是，公共行政最好被看作是一種從各種不同的理論觀點(diǎn)兼收并蓄的專(zhuān)業(yè)。”這可能是對(duì)公共行政理論與實(shí)踐發(fā)展的最好的箴言。