劉斌

當(dāng)前，隨著信息化建設(shè)的不斷深入發(fā)展，信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目數(shù)量越來越多，工程建設(shè)資金越來越大，工程應(yīng)用范圍越來越廣，不斷加強(qiáng)信息系統(tǒng)工程審計(jì)的研討，明確信息系統(tǒng)工程審計(jì)范圍、內(nèi)容及承擔(dān)機(jī)構(gòu)等問題，已成為確保信息系統(tǒng)工程審計(jì)順利實(shí)施的重要內(nèi)容。本文擬對信息系統(tǒng)工程審計(jì)范圍、內(nèi)容及承擔(dān)機(jī)構(gòu)等問題做些初步研究及探討。

一、什么是信息系統(tǒng)工程

2002年12月原信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于發(fā)布《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信〔2002〕570號文件）的通知第三條明確指出：“本規(guī)定所稱信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級、改造工程。（一）信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是指以信息技術(shù)為主要手段建立的信息處理、傳輸、交換和分發(fā)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；（二）信息資源系統(tǒng)是指以信息技術(shù)為主要手段建立的信息資源采集、存儲、處理的資源系統(tǒng)；（三）信息應(yīng)用系統(tǒng)是指以信息技術(shù)為主要手段建立的各類業(yè)務(wù)管理的應(yīng)用系統(tǒng)”。

2005年5月中國國家標(biāo)準(zhǔn)化委正式發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》（GB/T19668.1-2005），包括：“通用布纜系統(tǒng)工程、電子設(shè)備機(jī)房系統(tǒng)工程、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程、軟件工程、信息化工程安全等”。

由此可見，信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級、改造工程。如：政務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程、天網(wǎng)工程、智慧城市工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、金稅金水金土金保等工程、應(yīng)急指揮系統(tǒng)工程、安防監(jiān)控系統(tǒng)工程及各類應(yīng)用軟件工程等，這些工程均需按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施信息系統(tǒng)工程審計(jì)。

二、信息系統(tǒng)工程與建筑（建設(shè)）工程的區(qū)別

信息系統(tǒng)工程具有點(diǎn)多、面廣、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高等特點(diǎn)，與建筑（建設(shè)）工程具有明顯的區(qū)別。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.技術(shù)濃度

建筑工程項(xiàng)目屬于勞動密集型；而信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目屬于技術(shù)密集型。

2.可視性

建筑工程項(xiàng)目通常為一棟樓或一個(gè)建設(shè)群，可視性、可檢查性強(qiáng)；信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目可能分布在全省、市，地域廣泛，可視性差，在度量和檢查方面管控難度較高。

3.設(shè)計(jì)獨(dú)立性

建筑工程的設(shè)計(jì)通常是由專門的設(shè)計(jì)單位承擔(dān)的，或者說，建筑工程的設(shè)計(jì)單位通常不承擔(dān)施工任務(wù)，而是由施工單位根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的設(shè)計(jì)圖紙和說明書進(jìn)行施工，施工過程中是不能改變原設(shè)計(jì)；而信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與實(shí)施通常是由一個(gè)系統(tǒng)集成商（承建單位）承擔(dān)，至少需要進(jìn)行工程深化設(shè)計(jì)再實(shí)施工程施工。

建筑設(shè)計(jì)行業(yè)已存在了多年，有若干單位專門從事這一行當(dāng)，但到目前為止尚不存在專門從事信息系統(tǒng)工程設(shè)計(jì)的公司和行業(yè)，也不存在不進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)而專門等著別人設(shè)計(jì)好了而自己去施工以完成信息系統(tǒng)工程的公司和行業(yè)。

4.變更性

建筑工程一旦施工開始，則投資單位一般不再對該建筑的功能需求、設(shè)計(jì)等方面提出變更，建筑工程隊(duì)只需嚴(yán)格按設(shè)計(jì)圖紙和說明書施工直至完成；而信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目則不然，承建單位常常在實(shí)施過程中面對“變更”問題，特別是用戶需求變更。

5.復(fù)制成本

如果由同一套筑建設(shè)計(jì)生成N套建筑工程，則一般而言，其總投資（設(shè)為TI）就應(yīng)為一套建筑工程投資（設(shè)為i）的幾倍（即TI=ni）；而在信息系統(tǒng)建設(shè)中，則有TI﹤ni或TI﹤﹤ni。所以，只要花較小甚至很小的代價(jià)，就可以將一個(gè)信息系統(tǒng)的軟件和集成方案經(jīng)過再造而成一個(gè)新的信息系統(tǒng)去滿足類似用戶需求，從而使該信息系統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)所有者蒙受重大損失。

6.投資規(guī)模

建筑工程項(xiàng)目的投資規(guī)模與信息系統(tǒng)的投資規(guī)模不在同一數(shù)量級上，后者比前者小得多。所以，在確定審計(jì)費(fèi)用占整個(gè)工程項(xiàng)目費(fèi)的比例上會遇到一定困難。

7.關(guān)于工作周期

建筑工程審計(jì)期一般始于項(xiàng)目驗(yàn)收以后，不介入工程設(shè)計(jì)和施工單位招投標(biāo)。而在信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目中，如果等待工程完工后實(shí)施審計(jì)時(shí)則難以掌握工程項(xiàng)目中所使用的高技術(shù)設(shè)備、材料選型是否準(zhǔn)確、數(shù)量是否屬實(shí)，有可能已為國家造成一定損失或重大損失。因此，為避免信息系統(tǒng)工程審計(jì)滯后，更好地避免投資損失，可進(jìn)行“前審計(jì)”，即對工程資金投入較大、項(xiàng)目復(fù)雜的信息系統(tǒng)工程從工程設(shè)計(jì)階段對工程造價(jià)概算、工程重要設(shè)備選型、工程實(shí)施階段計(jì)劃等實(shí)施項(xiàng)目前審計(jì)，從源頭上先預(yù)防問題的發(fā)生；待項(xiàng)目驗(yàn)收后再實(shí)施工程后審計(jì)，以確實(shí)達(dá)到審計(jì)效果。

8.關(guān)于變更

信息系統(tǒng)工程實(shí)施中的設(shè)備、材料“變更”問題比較突出，由于其專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，單項(xiàng)資金較大，可能直接影響、有時(shí)甚至?xí)?yán)重影響到工程質(zhì)量、進(jìn)度、成本，而且必然引起合同的修改、補(bǔ)充，這不僅增大了工作量、復(fù)雜性，而且增加了風(fēng)險(xiǎn)。

9.關(guān)于方法與手段

建筑工程可視性強(qiáng)，所以廣泛采用工程驗(yàn)收后根據(jù)工程材料核查等。同樣的手段對信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目審計(jì)則難以適用，而需要獨(dú)辟蹊徑。例如，在設(shè)計(jì)階段采用參加專家會審，在項(xiàng)目實(shí)施過程中對具有里程碑意義的關(guān)鍵點(diǎn)上進(jìn)行會診、把關(guān)，在驗(yàn)收階段則強(qiáng)調(diào)定量測試等方法實(shí)施。

由此可見，信息系統(tǒng)工程與一般建筑（建設(shè)）工程具有十分明顯的不同專業(yè)特性，不能混為一談。正是因?yàn)樾畔⑾到y(tǒng)工程與建筑工程具有較明顯區(qū)別，因此在信息系統(tǒng)工程審計(jì)中不能簡單依照建筑工程審計(jì)的“老經(jīng)驗(yàn)”、“老辦法”去實(shí)施，而是要根據(jù)信息系統(tǒng)工程的“新形式”、“新特點(diǎn)”，區(qū)別對待，認(rèn)真組織，才能有針對性地、圓滿地完成信息系統(tǒng)工程審計(jì)任務(wù)。

三、信息系統(tǒng)工程審計(jì)范圍

信息系統(tǒng)審計(jì)是指審計(jì)人員接受委托或授權(quán)，收集并評估證據(jù)以判斷一個(gè)信息系統(tǒng)是否有效做到保護(hù)資產(chǎn)、維護(hù)數(shù)據(jù)完整并最有效率地完成組織目標(biāo)的活動過程。正是由于信息系統(tǒng)工程審計(jì)具有專業(yè)性強(qiáng)、應(yīng)用范圍廣等特點(diǎn)，審計(jì)部門如果對哪些工程項(xiàng)目需要審計(jì)，哪些工程項(xiàng)目不需要審計(jì)都不清楚，實(shí)施信息系統(tǒng)工程審計(jì)就可能陷于盲目，沒有針對性。因此，掌握、了解信息系統(tǒng)工程審計(jì)范圍是搞好工程審計(jì)的基礎(chǔ)。

1.中華人民共和國《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：（1）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。

2.信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于發(fā)布《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信〔2002〕570號文件）的通知規(guī)定：“下列信息系統(tǒng)工程應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理：（一）國家級、省部級、地市級的信息系統(tǒng)工程；（二）使用國家政策性銀行或者國有商業(yè)銀行貸款，規(guī)定需要實(shí)施監(jiān)理的信息系統(tǒng)工程；（三）使用國家財(cái)政性資金的信息系統(tǒng)工程；（四）涉及國家安全、生產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)工程；（五）國家法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理的其他信息系統(tǒng)工程”。

由此可見，審計(jì)部門應(yīng)對國家早已明文規(guī)定的招投標(biāo)、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理等范圍的工程項(xiàng)目實(shí)施信息系統(tǒng)工程審計(jì)。

四、信息系統(tǒng)工程審計(jì)主要內(nèi)容

確定了信息系統(tǒng)工程審計(jì)范圍后，還需要明確審計(jì)什么內(nèi)容？否則就可能使審計(jì)工作產(chǎn)生偏差。因此，明確信息系統(tǒng)工程審計(jì)主要內(nèi)容，是實(shí)施信息系統(tǒng)工程審計(jì)的重要一環(huán)。

我們知道，信息系統(tǒng)工程是一項(xiàng)復(fù)雜的、技術(shù)含量高、實(shí)施周期較長的系統(tǒng)工程，即包括立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)、應(yīng)用、維護(hù)等主要階段，并不僅僅包括工程造價(jià)等財(cái)務(wù)結(jié)算內(nèi)容。

比如：江西省發(fā)展改革委下發(fā)的關(guān)于印發(fā)《江西省電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》的通知（贛發(fā)改高技字〔2007〕1334號）規(guī)定“第十二條電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行信息工程監(jiān)理制度。監(jiān)理費(fèi)用須納入電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算。第十三條項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模組織實(shí)施。項(xiàng)目建設(shè)單位變更項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容或調(diào)整投資概算超過百分之十的，應(yīng)報(bào)發(fā)改委審核。第十四條項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)組織監(jiān)理單位按照國家有關(guān)規(guī)定對項(xiàng)目進(jìn)行初步驗(yàn)收，初步驗(yàn)收合格的項(xiàng)目投入試運(yùn)行，未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目不得投入運(yùn)行。第十五條項(xiàng)目試運(yùn)行后，項(xiàng)目建設(shè)單位可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量和安全檢測，檢測通過后，項(xiàng)目建設(shè)單位組織項(xiàng)目驗(yàn)收，并報(bào)發(fā)改委備案，發(fā)改委會同有關(guān)部門對項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)行監(jiān)督。面向全省跨部門的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)或應(yīng)用系統(tǒng)，由省發(fā)改委組織相關(guān)部門對項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收”等規(guī)定。

由此可見，對信息系統(tǒng)工程審計(jì)，不應(yīng)只是進(jìn)行單純的工程造價(jià)審計(jì)，而應(yīng)包括：

——項(xiàng)目是否已經(jīng)實(shí)施信息系統(tǒng)工程監(jiān)理；

——業(yè)主單位是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的實(shí)施內(nèi)容和規(guī)模組織實(shí)施；

——工程實(shí)施程序是否規(guī)范；

——工程設(shè)備器材是否符合合同要求；

——工程設(shè)備材料變更是否確有理由及是否實(shí)施變更手續(xù)申報(bào)；

——工程決算是否完整；

——工程是否確實(shí)完成招標(biāo)書及合同要求；

——工程投資是否合理；

——工程完工是否進(jìn)行了檢測及驗(yàn)收；

——工程質(zhì)量是否符合國家相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；

——工程是否存在安全隱患等方面內(nèi)容；

——工程文檔是否齊全。

五、信息系統(tǒng)工程審計(jì)承擔(dān)機(jī)構(gòu)的選擇

正是由于信息系統(tǒng)工程審計(jì)范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，已經(jīng)不是一般的建筑（建設(shè)）工程造價(jià)評估機(jī)構(gòu)能夠了解及掌握的，應(yīng)該由國家法定的信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理及財(cái)務(wù)、審計(jì)等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。其理由是：

1.由于目前信息系統(tǒng)工程審計(jì)的前提是該工程已經(jīng)完工后實(shí)施，工程造價(jià)只是工程尚未開始時(shí)申請工程立項(xiàng)、可研編制、方案設(shè)計(jì)階段其中的一項(xiàng)基本內(nèi)容。因此，信息系統(tǒng)工程審計(jì)內(nèi)容不僅僅是審計(jì)工程造價(jià)審核。

2.由于信息系統(tǒng)工程造價(jià)確定后已經(jīng)政府采購招投標(biāo)法定工作程序，按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)參與政府采購招投標(biāo)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人不能再參與工程審計(jì)。且一般情況下審計(jì)部門也不應(yīng)按照工程完成數(shù)年后的市場價(jià)格來審計(jì)數(shù)年前的設(shè)備、材料價(jià)格。這樣既與已經(jīng)實(shí)施完成的政府法定工作程序相沖突，也對已經(jīng)完成的信息系統(tǒng)工程按照數(shù)年后的市場價(jià)格來審核當(dāng)年已經(jīng)政府采購的設(shè)備、材料價(jià)格沒有相應(yīng)審計(jì)法律依據(jù)。

3.信息系統(tǒng)工程審計(jì)應(yīng)由第三方信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理機(jī)構(gòu)及財(cái)務(wù)人員組成審計(jì)項(xiàng)目組實(shí)施。

第三方通常指合同關(guān)系雙方的兩個(gè)主體之外相對獨(dú)立的，有一定公正性的第三主體，一般引入第三方的目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐。而信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理機(jī)構(gòu)是由業(yè)主單位委托，不與被監(jiān)理項(xiàng)目的承建單位存在隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方法定機(jī)構(gòu)，所提供的信息系統(tǒng)工程專項(xiàng)審計(jì)服務(wù)是以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同的第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

依據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于發(fā)布《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信〔2002〕570號文件）的通知“第四條本規(guī)定所稱信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具備相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位（以下簡稱監(jiān)理單位），受業(yè)主單位委托，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理。第十條 從事信息系統(tǒng)工程監(jiān)理活動，應(yīng)當(dāng)遵循守法、公平、公正、獨(dú)立的原則。第十八條 監(jiān)理單位的權(quán)利和義務(wù)：（一）應(yīng)按照“守法、公平、公正、獨(dú)立”的原則，開展信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工作，維護(hù)業(yè)主單位與承建單位的合法權(quán)益；（二）按照監(jiān)理合同取得監(jiān)理收入；（三）不得承包信息系統(tǒng)工程；（四）不得與被監(jiān)理項(xiàng)目的承建單位存在隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，不得作為其投資者或合伙經(jīng)營者；（五）不得以任何形式侵害業(yè)主單位和承建單位的知識產(chǎn)權(quán)；（六）在監(jiān)理過程中因違反國家法律、法規(guī)，造成重大質(zhì)量、安全事故的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任”及“第九條監(jiān)理的主要內(nèi)容是對信息系統(tǒng)工程的質(zhì)量、進(jìn)度和投資進(jìn)行監(jiān)督”的規(guī)定，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理主要方法包括對工程項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制、信息管理、合同管理、協(xié)調(diào)多方面關(guān)系（三控制、二管理、一協(xié)調(diào)），保障工程項(xiàng)目按預(yù)期目標(biāo)完成。其中投資控制包括：工程立項(xiàng)階段投資概算審核、工程設(shè)計(jì)階段投資預(yù)算審核、招標(biāo)階段投資控制、施工階段工程計(jì)量與付款控制、驗(yàn)收階段工程決算審核。由此可見，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)具有對所承擔(dān)的工程監(jiān)理項(xiàng)目投資進(jìn)行監(jiān)督及協(xié)助政府主管部門（發(fā)改、工信、財(cái)務(wù)、審計(jì)等）進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利、義務(wù)及不可推卸的責(zé)任。

因此，在目前沒有法定第三方信息系統(tǒng)工程專門審計(jì)機(jī)構(gòu)，而原有建筑、財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)對信息系統(tǒng)工程審計(jì)又難以具體組織實(shí)施的情況下，可由政府主管部門采用購買服務(wù)的方式，委托具有法定資質(zhì)、熟悉工作程序、業(yè)務(wù)規(guī)范、可承擔(dān)法律責(zé)任的第三方信息系統(tǒng)工程咨詢或監(jiān)理公司派出專門人員或行業(yè)專家，與財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)派出的人員或財(cái)務(wù)、審計(jì)專家共同組成專項(xiàng)審計(jì)組承擔(dān)相應(yīng)信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目的審計(jì)任務(wù)。

當(dāng)然，根據(jù)回避的原則，已經(jīng)參與某項(xiàng)被審計(jì)工程的信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理及財(cái)務(wù)、審計(jì)機(jī)構(gòu)人員，不得參與此工程項(xiàng)目的信息系統(tǒng)工程審計(jì)。