鄧　智 　 吳國(guó)代

(1.國(guó)土資源部頁巖氣資源勘查重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，重慶　400042；

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中國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策建議★

鄧智1,2,3吳國(guó)代1,2,3

(1.國(guó)土資源部頁巖氣資源勘查重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，重慶400042；

2.重慶市頁巖氣資源與勘查工程技術(shù)研究中心，重慶400042；3.油氣資源與探測(cè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重慶頁巖氣研究中心，重慶400042)

在借鑒美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策的基礎(chǔ)上，梳理查找了我國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策中存在的問題，并結(jié)合頁巖氣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及我國(guó)勘探開發(fā)頁巖氣的現(xiàn)狀，提出了我國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策建議，有利于推動(dòng)我國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

頁巖氣產(chǎn)業(yè)，勘探開發(fā)，扶持政策，稅收

0　引言

自頁巖氣成為我國(guó)第172號(hào)礦種以來，我國(guó)相關(guān)部門積極推進(jìn)相關(guān)政策的制訂。到目前為止，我國(guó)已出臺(tái)了一些相關(guān)政策法規(guī)12項(xiàng)，促進(jìn)了頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但目前頁巖氣勘探開發(fā)突破僅限于局部地區(qū)、個(gè)別層系，區(qū)域上尚未展開。我國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著一些挑戰(zhàn)：

1)資源類型多、成因復(fù)雜，基礎(chǔ)理論研究薄弱，勘探風(fēng)險(xiǎn)較大；

2)我國(guó)已出臺(tái)頁巖氣開發(fā)利用的財(cái)稅減免及補(bǔ)貼政策缺乏針對(duì)性，覆蓋面較窄，未到達(dá)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的；

3)與我國(guó)地質(zhì)特點(diǎn)相適應(yīng)的頁巖氣勘查開發(fā)技術(shù)體系尚未形成，開發(fā)成本較高。

我國(guó)頁巖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問題是技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)政策的缺乏和不完善，因此，在總結(jié)美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)成功的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及現(xiàn)狀，探索完善相關(guān)扶持政策，解決勘探開發(fā)中存在的問題，促進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

1　美國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)扶持政策

1.1長(zhǎng)期、穩(wěn)定的財(cái)稅優(yōu)惠政策

稅收減免及財(cái)稅補(bǔ)貼是美國(guó)支持頁巖氣勘探開發(fā)最重要的政策之一。美國(guó)國(guó)會(huì)通過《天然氣政策法案》《能源意外獲利法》《能源政策法案》及《納稅人減負(fù)法案》等相關(guān)法律、法規(guī)明確了頁巖氣財(cái)稅優(yōu)惠政策，其中包括了勘探開發(fā)企業(yè)鉆探費(fèi)用扣除、財(cái)政補(bǔ)貼以及石油管道公司的稅收減免，除聯(lián)邦當(dāng)局的稅收減免政策外，地方政府也制定了相應(yīng)的稅收減免政策。美國(guó)對(duì)頁巖氣的稅收減免政策實(shí)行了23年，這些政策的出臺(tái)極大的調(diào)動(dòng)了勘探企業(yè)的積極性,促進(jìn)了頁巖氣產(chǎn)量的連續(xù)增長(zhǎng)[1]。

1.2完善的科技配套資金，互補(bǔ)的科技戰(zhàn)略

早在20世紀(jì)70年代，美國(guó)能源部、能源研究和開發(fā)管理局啟動(dòng)了東部含頁巖氣項(xiàng)目，持續(xù)至1992年，項(xiàng)目支出達(dá)到1.37億美元[2]，該項(xiàng)目進(jìn)行基礎(chǔ)性研究，產(chǎn)生了大量的科研成果。另一方面，1976年美國(guó)創(chuàng)辦的非盈利性組織——美國(guó)天然氣研究院(GTI)，20世紀(jì)90年代，年均預(yù)算高達(dá)2億美元[2]，與美國(guó)能源部頁巖項(xiàng)目注重基礎(chǔ)研究不同，GTI致力于技術(shù)的應(yīng)用和轉(zhuǎn)讓。

1.3良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，靈活的技術(shù)服務(wù)模式

美國(guó)頁巖氣商業(yè)化的成功，很大程度是由于產(chǎn)業(yè)初期較低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)中小公司不竭的推動(dòng)技術(shù)革新，促進(jìn)了相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步，有效推動(dòng)了頁巖氣產(chǎn)業(yè)高速、規(guī)模發(fā)展。另外，在開放競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，美國(guó)培育了大量的頁巖氣專業(yè)化技術(shù)服務(wù)公司，鼓勵(lì)其自主創(chuàng)新，以滿足不斷增加的勘探開發(fā)難度和技術(shù)需求。

長(zhǎng)期、穩(wěn)定的財(cái)稅扶持政策調(diào)動(dòng)了勘探開發(fā)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資者的熱情，完善的配套資金及良好的科技創(chuàng)新環(huán)境為投資利潤(rùn)的增加創(chuàng)造了條件，正是兩者的相互結(jié)合和補(bǔ)充在很大程度上推動(dòng)美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康、高速成長(zhǎng)。

2　我國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)扶持政策

2.1財(cái)政補(bǔ)貼來源唯一，補(bǔ)貼周期未考慮我國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)只有中石油和中石化成功的實(shí)現(xiàn)了頁巖氣的開發(fā)利用，獲得了《關(guān)于出臺(tái)頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知(財(cái)建[2012]847號(hào))》規(guī)定的0.4元/m3中央財(cái)政補(bǔ)貼，但隨著財(cái)建[2015]112號(hào)的發(fā)布，財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行了階梯式遞減，進(jìn)度緩慢的企業(yè)實(shí)現(xiàn)開發(fā)利用后享受補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將減少，現(xiàn)行的補(bǔ)貼周期及標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)非油公司勘探開發(fā)現(xiàn)狀的考慮，影響大部分開發(fā)企業(yè)信心。另一方面，財(cái)建[2012]847號(hào)文中提及“地方財(cái)政也可對(duì)頁巖氣開發(fā)利用給予適當(dāng)補(bǔ)貼”，但我國(guó)各省市政府沒有出臺(tái)具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法，未形成穩(wěn)定的補(bǔ)貼政策，與美國(guó)聯(lián)邦與地方相互補(bǔ)充的補(bǔ)貼政策相比，我們財(cái)政補(bǔ)貼來源單一。

2.2稅收政策體系不完善，缺乏針對(duì)性

資源稅是調(diào)整資源級(jí)差而征收的一種稅，不受產(chǎn)品價(jià)格、成本和利潤(rùn)變化的影響，我國(guó)頁巖氣資源情況各不相同，勘探難度具有較大的差別，勘探開發(fā)成本差異較大，即使同一個(gè)勘探開發(fā)企業(yè)在不同勘探開發(fā)區(qū)塊其利潤(rùn)也存在較大差異，而頁巖氣按常規(guī)油氣統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收資源稅缺乏對(duì)頁巖氣資源情況和開發(fā)成本的考慮。

我國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)較美國(guó)、加拿大等國(guó)家起步晚，理論認(rèn)識(shí)深度不夠、技術(shù)設(shè)備攻關(guān)不足、頁巖氣開采技術(shù)要求高等因素是頁巖氣較常規(guī)油氣投入成本高的主要原因，但我國(guó)針對(duì)頁巖氣出臺(tái)的財(cái)稅政策較少，沿用常規(guī)油氣類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)行，缺乏對(duì)頁巖氣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的考慮，針對(duì)性不強(qiáng)[3]。

2.3享受稅收減免的主體單一

從1978至2011年間，美國(guó)先后出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，制定了相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，享受優(yōu)惠的對(duì)象涉及勘探開發(fā)企業(yè)、管網(wǎng)建設(shè)商、小生產(chǎn)商等。相對(duì)來說，除落戶西部的LNG制造商可享受企業(yè)所得稅的減免優(yōu)惠政策外，我國(guó)頁巖氣稅費(fèi)優(yōu)惠的對(duì)象是頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)(詳見表1)，與美國(guó)的稅收減免政策相比，享受減免的對(duì)象單一，未完全覆蓋頁巖氣勘探開發(fā)的相關(guān)企業(yè)，不利于頁巖氣產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展。

表1　中美主要財(cái)稅優(yōu)惠政策對(duì)比

3　頁巖氣產(chǎn)業(yè)扶持政策建議

3.1考慮頁巖氣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，制定頁巖氣稅收優(yōu)惠政策

1)考慮目前頁巖氣勘探開發(fā)較常規(guī)油氣勘探開發(fā)投入大的特點(diǎn)，制定不同于常規(guī)油氣的稅收繳納標(biāo)準(zhǔn)。

2)考慮地質(zhì)因素、開發(fā)難度，根據(jù)不同區(qū)塊勘探開發(fā)利潤(rùn)高低綜合制定企業(yè)資源稅繳納標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于頁巖氣勘探開發(fā)利潤(rùn)高的企業(yè)，根據(jù)常規(guī)油氣繳納標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)資源稅繳納標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于頁巖氣勘探開發(fā)利潤(rùn)低的區(qū)塊下調(diào)繳納標(biāo)準(zhǔn)。

3.2調(diào)整頁巖氣財(cái)政補(bǔ)貼周期及標(biāo)準(zhǔn)，拓寬頁巖氣稅收優(yōu)惠扶持面

針對(duì)我國(guó)目前頁巖氣勘探開發(fā)局部突破、整體進(jìn)展緩慢的現(xiàn)狀，建議根據(jù)區(qū)塊勘探開發(fā)進(jìn)程靈活制定財(cái)政補(bǔ)貼周期及標(biāo)準(zhǔn)，避免進(jìn)度緩慢的企業(yè)將錯(cuò)失補(bǔ)貼紅利，調(diào)動(dòng)各類型勘探開發(fā)企業(yè)的積極性。

1)在統(tǒng)一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼周期的情況下，對(duì)于勘探開發(fā)進(jìn)程較慢的區(qū)塊補(bǔ)貼期限延后；

2)建議補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的遞減方式以區(qū)塊產(chǎn)量為依據(jù)，當(dāng)產(chǎn)量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后開始補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遞減。

頁巖氣勘探開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及上游勘探開發(fā)、中游鉆井采氣及下游儲(chǔ)運(yùn)等多種產(chǎn)業(yè)，吸取美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠涉及面廣的特點(diǎn)，加大頁巖氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可借鑒《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》中相關(guān)規(guī)定，若企業(yè)當(dāng)年度主營(yíng)的頁巖氣相關(guān)業(yè)務(wù)收入占該企業(yè)收入總額70%以上，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核確認(rèn)后，該企業(yè)將按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

3.3營(yíng)造穩(wěn)定的科研環(huán)境，構(gòu)建市場(chǎng)技術(shù)服務(wù)體系

借鑒美國(guó)天然氣研究院(GTI)以收取的天然氣銷售附加費(fèi)作為技術(shù)研發(fā)和管理經(jīng)費(fèi)的運(yùn)作模式，將勘探企業(yè)繳納的所得稅、資源稅等稅收按一定比例撥付相應(yīng)科研機(jī)構(gòu)，作為其項(xiàng)目研究及管理經(jīng)費(fèi)，營(yíng)造以非盈利為目的的穩(wěn)定科研環(huán)境。

充分利用市場(chǎng)化的杠桿，采用靈活融資方式，鼓勵(lì)各級(jí)研發(fā)機(jī)構(gòu)與頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)加快設(shè)備研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)研究成果轉(zhuǎn)化；鼓勵(lì)通過整合研發(fā)、技術(shù)服務(wù)、投資決策、項(xiàng)目管理等方面的資源，構(gòu)建起適合我國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)特點(diǎn)及高度分工的技術(shù)市場(chǎng)服務(wù)體系。

4　結(jié)語

我國(guó)頁巖氣勘探開發(fā)尚處于起步階段，產(chǎn)業(yè)扶持政策面臨著不完善，借鑒美國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)頁巖氣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及勘探開發(fā)現(xiàn)狀，調(diào)整頁巖氣勘探企業(yè)稅收繳納標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)政補(bǔ)貼周期、加大頁巖氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠、創(chuàng)新機(jī)制營(yíng)造穩(wěn)定的科研環(huán)境，以望解決頁巖氣勘探開發(fā)投入大、技術(shù)難度高等問題，推動(dòng)頁巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)、全面發(fā)展。

[1]張宇馳，郝洪.非常規(guī)天然氣財(cái)稅激勵(lì)政策：美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)，2011，19(11)：33-36.

[2]王忠民，艾倫·克魯普尼克.美國(guó)頁巖氣開發(fā)回顧性調(diào)查：是什么促成了頁巖氣的繁榮[EB/OL].中國(guó)能源網(wǎng)，2014-03-05.http://www.china5e.com/energy/news-862237-1.html.

[3]趙國(guó)泉.國(guó)外頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)煤炭，2013(9)：41-45.

China shale gas industry support policy recommendations★

Deng Zhi1,2,3Wu Guodai1,2,3

(1.MinistryofLandandResourcesofShaleGasResourcesSurveyKeyLaboratory,Chongqing400042,China;2.ChongqingShaleGasResourcesandExplorationEngineeringTechnologyResearchCenter,Chongqing400042,China;3.OilandGasResourcesandExplorationStateKeyLaboratoryofShaleGasResearchCenter,Chongqing400042,China)

In reference to America’s shale gas industry support policies, this paper carded and look for the existing problems in China’s shale gas industry support policies, and combining with the characteristics of shale gas industry and the status quo of our exploration and development of shale gas, put forward the policy recommendations to support China’s shale gas industry, conducive to promote the comprehensive development of China’s shale gas industry.

shale gas industry, exploration and development, support policy, tax

1009-6825(2016)23-0231-02

2016-06-08★：中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策及環(huán)境保護(hù)政策研究”([2014]第325號(hào))

鄧智(1984- )，女，碩士，工程師

P621

A