摘 要：商事制度改革，是以簡政放權、職能轉變?yōu)楹诵牡男姓徟贫雀母锏闹匾e措，通過市場準入審批部門的自我革命、主動放權，打破了市場主體準入的重重限制，為“簡化審批流程，激發(fā)市場活力”提供了制度保障。但在放低門檻的“寬進”之后，如何輔之以有效監(jiān)管手段，確保進得來、管得住，是各級煙草專賣管理部門當前必須重視和解決的課題。本文從促進觀念更新、加快職能轉變?nèi)胧?，探究零售許可后續(xù)監(jiān)管實踐中的不足和成因，進而提出“更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機制”的措施建議。

關鍵詞：商事制度改革；零售許可；后續(xù)監(jiān)管

一、引言

“重許可，輕監(jiān)管”甚至“只許可，不監(jiān)管”的現(xiàn)象是多年來始終影響煙草專賣市場監(jiān)管體系有效運行的難題之一，一定程度上削弱了市場管控的實際成效，同時部分制度本身設計的不合理也使得現(xiàn)有監(jiān)管體制的作用大打折扣。在推行商事制度改革后，事中、事后監(jiān)管成為煙草專賣管理部門實施行政許可權的新趨勢、新要求，后續(xù)監(jiān)管工作必須突破傳統(tǒng)監(jiān)管觀念束縛，改變過去單純依靠行政手段實施監(jiān)管的方式方法，以適應新形勢下維護卷煙市場正常經(jīng)營秩序的迫切需要。

二、商事制度改革對煙草部門后續(xù)監(jiān)管工作帶來的影響

所謂行政許可后續(xù)監(jiān)管，是指行政機關在實施許可后對被許可人行使的監(jiān)督檢查權。以零售許可為例，行政許可后續(xù)監(jiān)管就是指煙草專賣管理部門對零售許可持證人實施零售許可活動所進行的督促和檢查，以確保持證人的證件使用和經(jīng)營行為能夠得到規(guī)范實施。在商事制度改革的大背景下，市場許可準入的門檻大大降低，這就催生了大量的卷煙市場零售主體，加大了基層煙草專賣管理部門后續(xù)監(jiān)管的壓力和工作量，也直接暴露出煙草專賣行政執(zhí)法、市場監(jiān)管管理職能方面的問題。

1.后續(xù)監(jiān)管主體不足，監(jiān)管效率低

近年來，部分煙草專賣管理部門認真貫徹落實國家局“簡政放權、放管結合”新要求，嘗試建立“法無禁止即允許”的煙草專賣零售許可負面清單制度，進一步放寬了準入條件，以此營造公平有序的卷煙零售市場環(huán)境。此舉在提高煙草專賣行政許可質(zhì)量、零售客戶滿意度、行業(yè)社會形象等方面起到了積極的推動作用，也最大限度地消除了專賣許可制度在實施過程中的隱患和風險。但是，零售市場準入門檻的降低，使持證零售戶規(guī)模逐步擴大，受管轄范圍廣、持證戶數(shù)多、監(jiān)管人員少等因素的制約，零售許可證管理常出現(xiàn)效率低下的問題。一些地區(qū)的專賣管理人員配置不足，人均監(jiān)管戶數(shù)接近400戶，并且要兼顧案件查辦等其他工作，致使市場走訪檢查的周期過長，零售戶長期處在無人監(jiān)管的“真空”狀態(tài)。

2.后續(xù)監(jiān)管流于形式，監(jiān)管不到位

一些專賣管理部門及其專賣管理人員對許可證審批發(fā)放高度重視，甚至存在隨意提高準入門檻、不當設置準入條件的思想和做法，但對于零售許可證后續(xù)管理的重要性則認識不夠，往往存在“重事前審批，輕事后監(jiān)管”的監(jiān)管誤區(qū)。對于后續(xù)監(jiān)管工作認識上的偏差，造成了缺乏對零售許可證實行動態(tài)管理的局面。在監(jiān)管實踐中，有的專賣管理人員對于停業(yè)、歇業(yè)、注銷等問題發(fā)現(xiàn)不及時、手續(xù)辦理不規(guī)范，使得部分零售許可證長期處于“休眠”狀態(tài)；零售戶許可證丟失或過期仍繼續(xù)經(jīng)營的現(xiàn)象也時有存在，甚至還存在人證不符、證照不符等現(xiàn)象。致使零售許可的后續(xù)監(jiān)管往往流于形式，起不到應有的監(jiān)管效果。

3.后續(xù)監(jiān)管方式落后，監(jiān)管手段單一

現(xiàn)今，煙草專賣管理部門主要采用日常巡查和專項治理的方式履行監(jiān)管職責，后續(xù)監(jiān)管缺乏標準化、規(guī)范化的制度、流程設計。雖然“APCD”工作法在各地得到了廣泛應用，但在目前的市場監(jiān)管中，專賣人員的工作方式仍未完全轉變，大部分時間是在市場進行例行巡查，或者對零售戶經(jīng)營場所進行檢查，缺乏對零售戶經(jīng)營行為的有效分析。同時，市場檢查主要針對零售戶的經(jīng)營行為，往往忽略了對持證人零售許可使用方面的監(jiān)督管理，如對私自轉讓零售許可證的行為，調(diào)查取證只局限于對相關人員的詢問，能夠采取的監(jiān)管查處手段過于單一。

三、加強煙草專賣零售許可后續(xù)監(jiān)管的對策和建議

商事制度改革的推行，要求各級煙草專賣管理部門必須圍繞“寬進嚴管”的原則尋求后續(xù)監(jiān)管工作的新模式，其核心就是要迅速轉變監(jiān)管理念，改變過去以許可審批替代后續(xù)監(jiān)管的慣性思維，變前端控制為后端控制，變靜態(tài)監(jiān)管為動態(tài)監(jiān)管，并充分預見基層專賣管理部門在監(jiān)管過程中可能會出現(xiàn)的問題、難題，及時調(diào)整監(jiān)管思路，以盡快適應商事制度改革后新的常態(tài)化監(jiān)管需求。

1.突出監(jiān)管重點，進一步完善改革制度

商事制度改革中“職能轉變、簡政放權”的著力點，就是加強后續(xù)監(jiān)管?？梢赃@樣說，放權的過程也是強化監(jiān)管的過程，監(jiān)管的過程也是創(chuàng)新的過程。在新形勢下，我們應當加深對后續(xù)監(jiān)管重要性的認識，通過厘清現(xiàn)有監(jiān)管體系，進一步完善制度，明確煙草專賣管理部門許可證后續(xù)監(jiān)管的監(jiān)管職責、監(jiān)管標準、監(jiān)管對象和監(jiān)管程序。一是在完善各項許可后續(xù)監(jiān)管制度的過程中，要突出對重點環(huán)節(jié)和熱點問題的監(jiān)管，細化各級煙草專賣監(jiān)管主體的權限功能和監(jiān)管的側重點，以便于基層煙草專賣管理部門集中力量實施有效監(jiān)管。二是要建立起“相互配合、齊抓共管”的工作機制，避免基層煙草專賣管理部門交叉監(jiān)管、模糊監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生，從而真正使多元監(jiān)管模式的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。

2.立足當前實際，優(yōu)化健全監(jiān)管執(zhí)法體系

在依法行政的總要求下，各級煙草專賣管理部門的后續(xù)監(jiān)管工作，應該按照“依據(jù)明確、責罰對等、監(jiān)督到位、規(guī)范高效”的基本要求，通過優(yōu)化健全執(zhí)法體系，建立科學合理的后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法組織體系和規(guī)范高效的后續(xù)監(jiān)管運行機制。一是在后續(xù)監(jiān)管工作中，要突出“提升監(jiān)管成效”和“科學配置資源”的原則，充分發(fā)揮一線煙草專賣管理部門和專賣人員的監(jiān)管“角色”作用，對卷煙市場零售主體實施精細、準確的管理控制，加快市場監(jiān)管創(chuàng)新轉型步伐，不斷提高工作效能。二是要完善“橫縱結合”的監(jiān)管執(zhí)法體系，以后續(xù)監(jiān)管“管、查、處、核”四項職能為主線，通過實施橫向聯(lián)合其他行政管理部門，縱向協(xié)調(diào)各級專賣管理部門的模式，明確各監(jiān)管主體的主要任務、職責分工和管理權限，提高后續(xù)監(jiān)管工作驅(qū)動性，形成“職責明確、相互監(jiān)督”的后續(xù)監(jiān)管協(xié)作機制。

3.轉變工作理念，探索監(jiān)管新模式

隨著卷煙零售主體數(shù)量的快速增長，監(jiān)管難度將不斷增加，各級煙草專賣管理部門只有不斷創(chuàng)新理念，探索新型市場監(jiān)管模式，才能實現(xiàn)真正意義上的“嚴管”。一是在實踐工作中，要從根本上突破現(xiàn)行市場監(jiān)管的主流模式，不再按固定線路、固定頻次漫無目的地檢查市場，通過有效運用“APCD”市場檢查工作法，落實“帶著問題上市場、提高市場檢查的針對性和有效性”的要求，實現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管的精細化管理，切實提高后續(xù)監(jiān)管的效率和水平。二是要提升專賣隊伍的整體分析研判能力，通過科學設定一系列指標和參數(shù)，由專賣管理人員科學分析判斷卷煙市場零售主體的真實經(jīng)營狀況，準確把握整個卷煙市場的脈搏，便于有的放矢地對后續(xù)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)進行有效的梳理、改進和提升。

4.創(chuàng)新信用體系建設，提高監(jiān)管效能

卷煙作為特殊商品，它不僅關系到國家經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，也直接涉及人民大眾的身體健康。隨著卷煙零售市場的快速發(fā)展，市場零售主體售假、售私等信用缺失問題也屢禁不止。因此，加強“卷煙零售主體誠信體系”建設，也是零售許可后續(xù)監(jiān)管的一個重要環(huán)節(jié)。一是要建立信用登記機制，加強信息互利共享。通過積極推動零售市場主體違法違規(guī)經(jīng)營和涉證信息庫的建立和完善，搭建零售市場主體信息資源共享與應用平臺，根據(jù)監(jiān)管需求暢通查詢市場主體誠信狀態(tài)、優(yōu)良誠信記錄及監(jiān)管警示信息的渠道，發(fā)揮“誠信系統(tǒng)”的監(jiān)督效應。二是建立信用制約機制，發(fā)揮信用制約效應，增大卷煙市場零售主體的失信違法成本，形成“一處失信、處處制約”、“一處違法、處處受限”的懲戒機制，進一步提升監(jiān)管效能。

四、結束語

商事制度改革，是黨中央、國務院的重大決策，也是當前各級煙草專賣管理部門的一項重要職能轉變，從某種程度上說是“牽一發(fā)而動全身”。各級煙草專賣管理部門要嚴格按照“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進嚴管”的原則，積極穩(wěn)妥推進“先照后證”等許可登記制度，并通過“更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機制”等手段，盡快適應改革推進需要，真正實現(xiàn)“寬進嚴管”的目標要求。

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作者簡介：吳春剛（1981.07- ），男，大學學歷，通過煙草專賣管理師職業(yè)資格（二級）鑒定，現(xiàn)任職于遼寧省沈陽市煙草專賣局，為煙草行業(yè)職業(yè)技能鑒定專業(yè)專家組成員，煙草專賣管理師職業(yè)技能鑒定培訓教材（三至五級）編寫專家