李廣德

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京　100084)

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社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型及其路徑

李廣德

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京100084)

國家治理現(xiàn)代化的命題包含兩個要素：治理和治理的現(xiàn)代化，前者是相對于傳統(tǒng)的管制等模式而言，后者則強(qiáng)調(diào)了治理的路徑依賴和結(jié)果取向，即治理法治化。作為國家治理基礎(chǔ)工程的社區(qū)治理，在治理現(xiàn)代化背景下，治理的方式轉(zhuǎn)型規(guī)定了社區(qū)治理的自治邏輯和制度重構(gòu)，而社區(qū)治理的現(xiàn)代化則意味著以法治作為推進(jìn)社區(qū)自治的方式并以實(shí)現(xiàn)社區(qū)法治作為最終的價(jià)值目標(biāo)。

社區(qū)治理；自治；治理現(xiàn)代化；治理法治化；社區(qū)法治

黨的十八屆三中全會《決定》指出改革的總體目標(biāo)是要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理無疑是一個包含系統(tǒng)內(nèi)容的框架性概念，即治理對象包含政治、社會等諸多領(lǐng)域。毫無疑問，其中社會治理構(gòu)成國家治理體系的重要組成部分，而“社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)性工程”*唐忠新：《社區(qū)治理：國家治理的基礎(chǔ)性工程》，《光明日報(bào)》2014年4月4日。。習(xí)近平總書記指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！?2016年3月5日，習(xí)近平總書記參見全國第十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時(shí)做了上述重要講話，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0305/c1024-28174494.html。因此，契合治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景的社區(qū)治理理論和制度形態(tài)應(yīng)成為社區(qū)治理方式變革的方向。那么問題是國家治理現(xiàn)代化為社區(qū)治理提供了何種理論和實(shí)踐上的背景，社區(qū)治理現(xiàn)代化又面臨著怎樣的制度邏輯和挑戰(zhàn)，社區(qū)治理現(xiàn)代化又該如何實(shí)現(xiàn)，最終的目標(biāo)又是什么等等。在這些問題上，以往的研究主要由公共管理學(xué)、社會和政治學(xué)等學(xué)科和學(xué)者在探索?？紤]到相關(guān)權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)等話語在社區(qū)治理研究中的缺失，本文擬從法學(xué)視角，并結(jié)合十八屆四中全會所確立的全面依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)來探索社區(qū)治理現(xiàn)代化的問題。

一、國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型及其路徑

在我國當(dāng)下語境下，國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)包含兩層意思：一是國家治理的轉(zhuǎn)向，即由傳統(tǒng)的管制方式向治理方式轉(zhuǎn)向；二是國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。因此，有必要先對治理作為概念理論的涵義和治理方式本身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型及其方法和路徑等基礎(chǔ)問題作出簡要說明。

(一)治理理論及其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

治理(governance)作為一個學(xué)術(shù)概念，興起于上世紀(jì)90年代，學(xué)者和官方也對治理進(jìn)行了難以計(jì)算的定義。系統(tǒng)而言，治理理論的內(nèi)涵主要表現(xiàn)在六個方面：一是治理主體多元和平等，二是主體間擁有共同目標(biāo)，三是重視政府相對人的參與，四是管理手段和方式多樣，五是責(zé)任合理分配，六是強(qiáng)調(diào)治理效率。*參見施雪華、張琴：《國外治理理論對中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示》，《學(xué)術(shù)研究》2014年第6期。據(jù)此，治理是一種不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管制、管理等的新方式和新理念，治理是基于共同目標(biāo)、協(xié)商和共識，在沒有強(qiáng)權(quán)力的情況下，主體之間克服利益分歧、達(dá)成觀念共識，最終實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。*See Rosenau, J. N., Governance, Order and Change in World Politics, in Rosenau, J. N. and Czempiel, E. 0., eds. , Governance without Government, Cambridge University Press, 1992, p.7.因此，治理基于共同事務(wù)的基礎(chǔ)來凝聚最大的共識以達(dá)至主體之間利益的最大公約數(shù)，從而使得治理具備協(xié)商的民主基礎(chǔ)和平等基礎(chǔ)。服從是權(quán)威的基礎(chǔ)，治理的生成機(jī)制決定了其能夠成為解決諸多社會和管理問題的最佳方式?！爸卫硎且粋€多元的概念，它的解釋力生發(fā)于社會實(shí)踐的復(fù)雜性”*李培志：《走向治理的業(yè)主委員會：基于18個業(yè)主委員會的觀察》，《山東社會科學(xué)》2014年第8期。，面對全球范圍內(nèi)不斷復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢和政治權(quán)威式微，市場和政府作為調(diào)節(jié)的方式都存在失效的情形下，治理理論應(yīng)運(yùn)而生并不斷深入到各個領(lǐng)域發(fā)揮作用。

治理亦成為中國政府的選擇，自十八大報(bào)告首次出現(xiàn)“治理”概念后，其不斷成為熱門詞匯。國家治理、社會治理、公司治理、社區(qū)治理等新概念逐漸成為官方和學(xué)術(shù)上的主流詞匯。這些口號和概念緣起于我國政府試圖對政府職能與結(jié)構(gòu)、政府與市場以及政府與社會關(guān)系等進(jìn)行一系列調(diào)整的背景下提出的，而改革的起點(diǎn)是傳統(tǒng)的政府這一單一主體和縱向命令控制所形成的層級體制在應(yīng)對公共問題時(shí)面臨嚴(yán)重能力不足的挑戰(zhàn)。*參見田凱、黃金：《國外治理理論研究：進(jìn)程與爭鳴》，《政治學(xué)研究》2015年第6期。正是在這個背景和框架之下，執(zhí)政黨正式提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題和戰(zhàn)略選擇，并把實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總體價(jià)值目標(biāo)。無疑，其目的就是要不斷推進(jìn)國家治理向治理的手段和方式轉(zhuǎn)型以及治理方式本身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以回應(yīng)政府單一主體管制和縱向命令控制方式的低效以及政府應(yīng)對能力的不足。

(二)治理現(xiàn)代化的體系

所謂現(xiàn)代化，就是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從低級到高級的一系列突破性的改良。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是國家不斷建設(shè)、完善其治理的制度規(guī)范體系，不斷提高制度運(yùn)行理性和規(guī)范執(zhí)行能力的過程?，F(xiàn)代化的價(jià)值取向旨在表明：國家治理制度及規(guī)范體系不斷由不完善到完善、由粗糙到精致、由傳統(tǒng)精神到現(xiàn)代理念、由威權(quán)到權(quán)威、由一元主義到多元主義等等的變化過程；國家治理能力的配置從不科學(xué)到科學(xué)、治理過程從神秘到透明、治理方式由決斷到商談、治理結(jié)果由不公到公平等等觀念和實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”*習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報(bào)》2014年1月1日。。這一代表官方原旨的權(quán)威論述圈定了國家治理體系和國家治理能力的體系框架和范圍內(nèi)容。從語義闡釋的角度而言，國家治理現(xiàn)代化包括靜態(tài)規(guī)范和動態(tài)運(yùn)行兩個部分：國家治理的靜態(tài)實(shí)體和現(xiàn)代化的動態(tài)發(fā)展取向。從靜態(tài)實(shí)體而言，包括國家治理體系和國家治理能力兩個方面；從動態(tài)發(fā)展的角度而言，國家治理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，從而表現(xiàn)出過程的一面。

表1　國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)容框架*參見胡鞍鋼：《中國國家治理現(xiàn)代化的特征與方向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

(三)治理現(xiàn)代化的路徑與目標(biāo)

在當(dāng)下中國語境下，治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的命題不僅意味著從傳統(tǒng)管制型到現(xiàn)代治理型轉(zhuǎn)變以及與之伴隨的制度體系的完善和治理能力的提高，還意味著是以一種現(xiàn)代化理論作為設(shè)計(jì)依據(jù)和目標(biāo)取向，現(xiàn)代化的動態(tài)過程來歸攝國家治理的系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)了完善治理體系、提高治理能力的路徑依賴。那么，現(xiàn)代化理論為國家治理轉(zhuǎn)型所提供的路徑又是什么？從抽象層面而言，答案是法治。這主要是因?yàn)椋?/p>

第一，從現(xiàn)代化與法治的邏輯關(guān)聯(lián)而言，現(xiàn)代化就是不斷從低級到高級的發(fā)展過程，如果把制度的現(xiàn)代化化約成是對權(quán)力和職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的分配和保護(hù)的現(xiàn)代化，那么，最有效和科學(xué)的規(guī)制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利、監(jiān)督義務(wù)的模式就是法治。法治作為人類政治文明的結(jié)晶，代表著目前人類治理方式的最高水平和相對最科學(xué)的方式，*之所以說是相對最科學(xué)的方式，是因?yàn)榉ㄖ我灿衅渚窒扌院瓦m應(yīng)性，但就目前人類的智識而言，法治絕對是最好的治國理政的方式。關(guān)于法治及其概念理論的局限性，可參見蘇亦工：《辨正地認(rèn)識“法治”的地位和作用》，《山東社會科學(xué)》2015年第12期；張千帆：《法治概念的不足》，《學(xué)習(xí)與與探索》2006年第6期；於興中：《“法治”是否仍然可以作為一個有效的分析概念?》，《人大法律評論》2014年第2期等等。自然要成為國家治理的最佳路徑選擇。本質(zhì)上，國家治理現(xiàn)代化，就是要實(shí)現(xiàn)國家制度的現(xiàn)代化，既然在制度現(xiàn)代化中法治是最能體現(xiàn)現(xiàn)代性的方式，法治就自然構(gòu)成了現(xiàn)代化的最好的路徑。從法治的功能角度而言，法治是國家治理的手段，從法治的理念和價(jià)值而言，法治又是現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)。*參見姜明安：《改革、法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第4期。法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)使得對國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行制度安排時(shí)，必須要依循法治的軌道進(jìn)行，否則，治理就與現(xiàn)代性背道而馳。市場經(jīng)濟(jì)就其運(yùn)行的環(huán)節(jié)而言，本質(zhì)上是一種法治經(jīng)濟(jì)。而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的過程等同于國家治理法治化的過程，因此，法治和法治化是國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)和必由之路。*參見張文顯：《法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。此外，法治一般被當(dāng)做是治國理政的最基本的方式，而國家治理體系是一個包括憲法、法律系統(tǒng)和社會組織系統(tǒng)等諸多規(guī)范體系在內(nèi)的有機(jī)整體，它與法治體系之間具有同構(gòu)性，意即對法治體系的完善同時(shí)構(gòu)成對國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。*參見陳金釗、宋保振：《法治體系及其意義闡釋》，《山東社會科學(xué)》2015年第1期。這就從法治推動作用的反向視角說明了法治對于國家治理現(xiàn)代化的路徑作用?？傊?，誠如國內(nèi)最早倡導(dǎo)治理理論的學(xué)者俞可平教授所言，“沒有現(xiàn)代的法治體系，就沒有現(xiàn)代的國家治理體系；沒有法治，就沒有國家治理的現(xiàn)代化”*俞可平：《依法治國：良法善治的本土智慧與中國道路》，《中國法律評論》2014年第4期。。

第二，從執(zhí)政黨決策戰(zhàn)略實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)角度而言，黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革的目標(biāo)，緊接著四中全會又確定了全面依法治國的戰(zhàn)略決策。“依法治國是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑，而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是要推進(jìn)國家治理法治化?！?李林：《依法治國與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化》，《法學(xué)研究》2014年第5期。執(zhí)政者決心以法治的方式來治理國家和社會，提出了包括法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系等五大體系在內(nèi)的中國法治體系建設(shè)的目標(biāo)，并指出完善國家法律體系和包括市民公約等在內(nèi)的社會軟法規(guī)范體系，從而使得法治體系成為國家治理體系的骨干工程。規(guī)范體系只是法治的一個基本遵循，法治還是一個動態(tài)的過程，即法治還應(yīng)包括規(guī)范地、法治化地運(yùn)行這一面。全面依法治國顯然是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)作為一種治理的理念和路徑貫徹到社會建設(shè)的方方面面中去，應(yīng)當(dāng)成為國家治理的基本手段和保障方式。

第三，從治理的目的而言，實(shí)現(xiàn)法治這一德性狀態(tài)是國家治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)取向。因此，法治不僅僅是國家治理現(xiàn)代化的路徑，同時(shí)也是國家治理的目的所在，即國家治理現(xiàn)代化的終點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)法治的德性狀態(tài)，這也是全面依法治國這一戰(zhàn)略目標(biāo)的終點(diǎn)。換句話說，國家治理法治化既包含過程法治化，也包含法治化了的結(jié)果狀態(tài)。過程法治化意味著以符合法治規(guī)律的方式來治理，作為結(jié)果的法治化則是過程法治化的目標(biāo)追求，也是評價(jià)過程合法性和科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)。因此，結(jié)果的法治化狀態(tài)是國家治理法治化路徑的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和參考體系。換句話說，路徑的表達(dá)內(nèi)含著結(jié)果的要素。在基層治理法治化語境下，更顯出法治目標(biāo)對于實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要性。*參見梁平：《實(shí)證視角下契合民意與法治的訴訟調(diào)解》，《法學(xué)雜志》2016年第7期。

二、現(xiàn)有社區(qū)管理的制度邏輯與問題表征

審視社區(qū)治理及其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的理論與路徑問題，需要正視現(xiàn)有社區(qū)工作的制度邏輯和問題癥結(jié)。我國現(xiàn)有社區(qū)的工作模式經(jīng)歷了其自身的政策發(fā)展歷程，但整體上依然處于傳統(tǒng)的管理模式階段并在頂層部署中往治理方向轉(zhuǎn)變。探索現(xiàn)有社區(qū)管理模式的制度邏輯和問題，毫無疑問需先從制度的歷史演變展開。

(一)我國社區(qū)管理制度的政策史演變

我國社區(qū)管理模式的頂層設(shè)計(jì)一直由民政部門來作出。從整體性管理和價(jià)值模式而言，社區(qū)管理制度主要經(jīng)歷了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理三個不同的戰(zhàn)略階段。*學(xué)術(shù)研究使用社區(qū)治理概念要比國家制度和政策的轉(zhuǎn)向早一些，2002年開始，社區(qū)治理開始成為學(xué)術(shù)研究中的常見詞匯，而國家層面提出社區(qū)治理的概念始于2012年的十八大報(bào)告。參見張永理：《社區(qū)治理》，北京大學(xué)出版社2014年版，第99-107頁。1986年，民政部第一次提出了社區(qū)的概念，并結(jié)合企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服項(xiàng)目的背景提出了“社區(qū)服務(wù)”的政策戰(zhàn)略。此后，隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)和深入，“單位人”逐漸向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)服務(wù)不斷深化，社區(qū)建設(shè)也開始了政策探索，并于1999年正式邁入社區(qū)建設(shè)階段。2000年，中共中央和國務(wù)院的兩個辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，社區(qū)建設(shè)模式進(jìn)入了新階段。2012年，黨的十八大報(bào)告指出要完善基層民主，把城鄉(xiāng)居民治理作為人民群眾行使自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的重要方式。2013年，國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)為十八屆三中全會所確定，社區(qū)治理作為國家治理的基礎(chǔ)工程，正式邁入一個新的時(shí)代。一系列社區(qū)政策(見下表2)的背后，我國社區(qū)工作模式呈現(xiàn)出從統(tǒng)治到管控，再到管理，最后到治理的先后邏輯。*參見丁朋、立標(biāo)：《社區(qū)治理與服務(wù)：社會治理和國家治理的基礎(chǔ)工程》，《中國民政》2014年第5期。

表2　社區(qū)管理模式的政策演變

三個階段的區(qū)分及其名稱體現(xiàn)了不同時(shí)期社區(qū)所承載的功能和價(jià)值取向，也與社區(qū)管理的模式變革密切相關(guān)。在社區(qū)服務(wù)階段，社區(qū)的主要功能是補(bǔ)充單位制的不足，“補(bǔ)單位之缺、拾單位之遺”。與之相對應(yīng)，此時(shí)期我國社區(qū)治理形成了所謂的行政型社區(qū)，政府起著完全性的主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在：政府是唯一的治理主體、承擔(dān)無限責(zé)任、主要采取行政管理方式、非政府組織沒有空間以及居民參與不足等；在社區(qū)建設(shè)階段，受制于整個社會人員體制改革給社區(qū)帶來的壓力和挑戰(zhàn)，社區(qū)開始吸收社會組織等參與社區(qū)共建，這時(shí)形成了所謂的合作型社區(qū)，政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合。政府主體、自治組織和非政府組織共同成為社區(qū)治理的主體，居委會的自治能力開始加強(qiáng)。*關(guān)于行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型模式、合作型——政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型模式以及自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型模式的論述，主要參見魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。根源于人民權(quán)利訴求的內(nèi)在演變規(guī)律和表達(dá)權(quán)利的保障機(jī)制的發(fā)展，*參見梁平、陳燾：《政治訴求與權(quán)利救濟(jì)》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2013年第4期。我國現(xiàn)在處于由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)轉(zhuǎn)變的階段，而未來的發(fā)展方向則主要是向所謂的自治型社區(qū)轉(zhuǎn)變。因?yàn)樵谏鐓^(qū)治理階段，要運(yùn)用治理的理念和法治的手段革新社區(qū)治理的模式，主要發(fā)揮社區(qū)自身的力量，以自治的制度機(jī)理來構(gòu)建社區(qū)治理的新模式。這種治理轉(zhuǎn)型的社區(qū)自治模式將在后面詳細(xì)展開，在分析自治的機(jī)理及其路徑之前，有必要對現(xiàn)有管理模式存在的問題進(jìn)行簡單的總結(jié)。

(二)現(xiàn)象描述：傳統(tǒng)社區(qū)管理模式的主要問題

一直以來，我國社區(qū)問題多為社會學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者所關(guān)注，這些領(lǐng)域的學(xué)者采取實(shí)證的、制度的等分析方法對傳統(tǒng)社區(qū)管理模式所存在的問題進(jìn)行了剖析，并常將社區(qū)管理或者治理置于政府與基層自治組織的關(guān)系框架之內(nèi)進(jìn)行分析。從描述的角度而言，這些問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，社區(qū)組織行政化。現(xiàn)行體制下，社區(qū)組織只有居民委員會。所謂行政化，有兩個相對應(yīng)的概念，一是相對于社會化，與此對應(yīng)的行政化主要是從居委會的職能而言，是指居委會承擔(dān)了過多的政府行政職能，而無法充分履行自身的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治型功能。社區(qū)組織更多的是在服務(wù)于政府的工作而非自身的工作；二是相對于自治化，與此對應(yīng)的行政化是從居委會本身的組織性質(zhì)而言的，是指其完全按照行政性質(zhì)來構(gòu)造居委會本身，從而使其不契合自治性質(zhì)的制度構(gòu)造。社區(qū)組織行政化主要表現(xiàn)在組織設(shè)置方式的行政化、人員安排的行政化、工作職能的行政化、運(yùn)行考核方式行政化等諸多方面。*對于社區(qū)組織行政化的系統(tǒng)論述，可參見向德平：《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析》，《學(xué)?！?006年第3期；潘小娟：《社區(qū)行政化問題探究》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期；徐昌洪：《社區(qū)居民委員會行政化及其治理研究》，《社會主義研究》2014年第1期等等。

第二，政府角色錯位。在現(xiàn)行的社區(qū)管理模式下，社區(qū)組織與政府之間的關(guān)系扭曲一直為各方所詬病，這種扭曲主要在于政府的強(qiáng)勢導(dǎo)致社區(qū)組織的本質(zhì)屬性難以發(fā)揮。社區(qū)組織行政化的出現(xiàn)在很大程度上也是因?yàn)檎陨斫巧e位所造成。居委會受縣級人民政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，在現(xiàn)實(shí)中，受制于我國行政組織擴(kuò)張的制度慣性，一般居委會都由街道辦事處這一政府派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行對接和指導(dǎo)，而街道辦事處本身的組織法律嚴(yán)重滯后，*我國《城市街道辦事處組織條例》頒布于1954年，其內(nèi)容非常簡單，考慮到50多年來城市街道辦事處的設(shè)置、人員構(gòu)成和職能權(quán)限發(fā)生了很大變化，該條例的規(guī)定明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，因此，2009年該條例為全國人大常委會所廢止。換句話說，街道辦事處的設(shè)置現(xiàn)在處于無法可依的狀態(tài)。街道辦的職能邊界及其與居委會之間的關(guān)系無法得到制度保障。根據(jù)《居民委員會組織法》第2條的規(guī)定，街道辦對居委會的工作予以指導(dǎo)、支持和幫助，居委會協(xié)助街道辦開展工作，而現(xiàn)實(shí)中，這種指導(dǎo)、支持、幫助和協(xié)助的關(guān)系演變成了上下級的關(guān)系，居委會成了政府及其派出機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著大量的政府行政職能*筆者實(shí)證考察了廣西壯族自治區(qū)來賓市興賓區(qū)城北街道的裕達(dá)社區(qū)。據(jù)社區(qū)工作人員介紹，居委會日常工作幾乎全部在辦理政府交代的事務(wù)，對于自治事項(xiàng)和工作，則完全沒有精力開展。，使得居委會的自治功能無法行使。

第三，居民參與不足。在性質(zhì)上，居民委員會被定義為自我治理組織，那么，“自我管理”“自我教育”“自我監(jiān)督”等概念中的“自我”所應(yīng)當(dāng)具有何種制度性內(nèi)涵就成了理解社區(qū)自治的關(guān)鍵因素?！吧鐓^(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上”，*魏娜：《城市社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治組織的發(fā)展》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期。首先公民要有參與的意識和能力。參與居民自治的居民，如同亞里士多德所講的公民治理的公民所應(yīng)當(dāng)具備的特質(zhì)，需要具備自主性、利他精神和判斷能力三個條件，*參見許立一：《公民治理理論與實(shí)踐的探討》，載臺灣東海大學(xué)《伙伴關(guān)系與永續(xù)發(fā)展國際研討會論文集》，2008年。自主性包括自我決定的能力和真誠，前者是指個人行動和選擇是其自主意志的產(chǎn)物而非受控或不屈從他人，后者則是指個人選擇或認(rèn)同某種意志致使個人以某種方式成為該意志的主宰，換句話說行動者清楚自己在干什么，而且有一定的選擇余地。利他精神構(gòu)成使得自主的個人得以凝聚成社群的關(guān)系特質(zhì)。自主的個體所擁有的判斷能力使得其得以選擇適當(dāng)與合宜的行為。這些共同構(gòu)成公民的參與意識和能力；其次要有參與的基礎(chǔ)，也就是共同的利益基礎(chǔ)?！艾F(xiàn)在居民的利益來源主要是以其工作單位為主，與其所在社區(qū)的關(guān)聯(lián)性不直接，在缺乏經(jīng)濟(jì)利益的牽引下，居民對于社區(qū)公共事務(wù)缺乏足夠的參與熱情。”*徐勇：《“綠色崛起”與“都市突破”——中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較》，《學(xué)習(xí)與探索》2002 年第4期。我國目前社區(qū)居民參與不足，主要是后者的因素，即缺乏參與的共同物質(zhì)和利益基礎(chǔ)，從而缺乏長久的凝聚力和活力。

(三)規(guī)范解讀：法律文本視角下的原因?qū)徱?/p>

上述經(jīng)由社會科學(xué)等理論揭露出來的社區(qū)管理模式所存在的問題總結(jié)只是描述了現(xiàn)象，而現(xiàn)象與問題背后的原因，則是一項(xiàng)可以甚至必須采取不同視角來解釋的規(guī)范任務(wù)。上述已經(jīng)指出，治理現(xiàn)代化的路徑依賴是法治化，因此，一種基于法學(xué)規(guī)范視角的解讀對于問題總結(jié)顯得尤為必要，這也是社區(qū)治理法治化轉(zhuǎn)型的前提。與社會學(xué)關(guān)注社區(qū)治理的制度環(huán)境、政治學(xué)關(guān)注國家主體權(quán)威等學(xué)科及其視角不同，法學(xué)視角主要關(guān)注各種主體的權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)的配置，關(guān)注制度本身的正當(dāng)性和合法性，關(guān)注制度背后的法律價(jià)值取向，關(guān)注普遍性的調(diào)整方式等。在立場上，主流法學(xué)始終堅(jiān)持法解釋的基本態(tài)度，通過審視文本意義以直接適用或立法反思。*參見李廣德：《法律文本理論與法律解釋》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。因此，基于現(xiàn)有法律文本體系的分析，社區(qū)管理之所以存在上述違背社區(qū)自治規(guī)律的現(xiàn)象，主要因?yàn)檎畽?quán)力邊界不清晰并沒有受到有效的監(jiān)督和限制，社區(qū)組織自身的權(quán)利和權(quán)力缺乏制度的保障，居民相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)不明確以及缺乏相應(yīng)的法律制度等原因造成的。

根據(jù)《居民委員會組織法》第2條和第17條的規(guī)定，政府對居委會承擔(dān)指導(dǎo)、支持和幫助的職能，政府為居委會成員確定生活補(bǔ)貼費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)并由政府財(cái)政撥付，此外，居委會的辦公用房也由政府統(tǒng)籌解決。而現(xiàn)實(shí)中，指導(dǎo)關(guān)系扭曲為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，街道辦事處控制了居委會的財(cái)權(quán)的同時(shí)，也插手人事安排，進(jìn)而把居委會變成了自己的一條“腿”，在黨和國家加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)民主直接選舉的背景下，“國家權(quán)力不但未能抽身基層社區(qū)，反而強(qiáng)化原已衰頹的基層行政系統(tǒng)”*Keng Shu &Chen Yi-Ling, Communities Self-governance and Prospects of Democracy in China: Modernization Theory or Regime Stability? Prospect Quarterly, 8(1) 2007.。這種政府與居委會的關(guān)系扭曲的根源就在于政府對社區(qū)行使的權(quán)力沒有明確的邊界?！毒用裎瘑T會組織法》第3條規(guī)定了居民委員會的任務(wù)，以及第18條規(guī)定了承擔(dān)諸如依法監(jiān)督和教育被剝奪政治權(quán)利的人等特殊事項(xiàng)。這會產(chǎn)生兩個問題，一是國家法律以具體列舉的事項(xiàng)規(guī)定居委會的做法不符合自治的本質(zhì)屬性；二是“任務(wù)”的規(guī)定為政府把居委會變成其下屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供了順理成章的便利性，并導(dǎo)致“城市居民委員會的基層群眾性自治組織的自治性質(zhì)和功能成為一種很抽象的概念，城市居民委員會的權(quán)力與職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)無法從法律規(guī)范中得到具體的體現(xiàn)，其為完成本組織宗旨而應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任變成了‘任務(wù)’”*湯艷紅：《論我國城市社區(qū)居民自治的完善——以城市居民自治發(fā)展新要求為視角》，《政治與法律》2012年第12期。?，F(xiàn)行《居民委員會組織法》側(cè)重于居委會本身的定位和職能，對居民自治的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定非常粗糙，幾乎沒有直接明確居民權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容。與此相關(guān)的另一個問題是許多促進(jìn)社區(qū)自治功能發(fā)揮的制度，比如財(cái)政保障制度、社區(qū)非政府組織保障制度等，沒有得到建立，以及直接涉及公民參與的人民代表大會制度、聽證制度、信訪制度、政府信息公開制度等存在嚴(yán)重的形式化問題等，*參見史云貴、屠火明：《基層社會合作治理：完善中國特色公民治理的可行性路徑探析》，《社會科學(xué)研究》2010年第3期。這些問題嚴(yán)重影響了社區(qū)自治的效果。

三、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型及其現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化，首要就意味著治理作為一種常規(guī)的理論和方式選擇，還意味著需要依循法治化的軌道促進(jìn)治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這兩個方面盡管是同步進(jìn)行的，但它們的側(cè)重點(diǎn)各不相同。具體到社區(qū)治理領(lǐng)域，治理轉(zhuǎn)型規(guī)定了社區(qū)治理的自治邏輯與機(jī)理重構(gòu)，而治理本身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型則確定了社區(qū)自治的法治化路徑和社區(qū)法治的目標(biāo)。

(一)社區(qū)的治理轉(zhuǎn)型：基于自治機(jī)制的解釋

社區(qū)自治是社區(qū)治理的本質(zhì)規(guī)律，這既是基層社區(qū)組織——居民委員會的法定性質(zhì)，也是研究社區(qū)治理的普遍共識和前提條件。首先，現(xiàn)代社會發(fā)展的趨勢表明政府權(quán)力下放和還權(quán)于民，并在基層實(shí)行自治都是符合現(xiàn)在社會發(fā)展規(guī)律的趨勢；其次，自治能夠促進(jìn)公共福利社會化，以此來增加社會福利和保障的供給，減輕政府的負(fù)擔(dān)。因而基層尤其是社區(qū)就不得不實(shí)行自治。*參見江正平等：《基層政府在城市社區(qū)自治中的角色重塑》，《中州學(xué)刊》2008年第6期。換句話說，自治是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢，是社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢。但長期以來，我國形成的社區(qū)管理模式違背了自治的基本屬性，導(dǎo)致社區(qū)組織行政化、居委會無法按照自治的本質(zhì)屬性運(yùn)行、政府職能邊界不清導(dǎo)致社區(qū)運(yùn)行違背自治的規(guī)律等嚴(yán)重后果，社區(qū)組織的自治化需要在國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下重新審視和制度重構(gòu)。

相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治而言，治理理論強(qiáng)調(diào)主體的多元性。傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式一定是公權(quán)力機(jī)構(gòu)或其合法授權(quán)行使公權(quán)力的組織，而治理則既可以是公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，也可以是純私人的機(jī)構(gòu)，還可以是公私間的合作。治理是國家與社會的合作、是方式上強(qiáng)制與自愿的合作、是主體上公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、是形態(tài)上政府與非政府的合作。同樣，在社區(qū)治理中，主體不再是傳統(tǒng)管理模式下政府對居委會的行政干預(yù)型的管控，而需要充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各種主體參與和合作，形成政府指導(dǎo)、社區(qū)組織與非政府組織等共同參與和合作的局面；而就治理的方式而言，與統(tǒng)治所使用的發(fā)號施令的單向度方式不同，治理是互動式的管理，主要通過合作、協(xié)商等方式來實(shí)施對共同事務(wù)的管理。因此，社區(qū)治理需要社區(qū)各種主體以及居民之間達(dá)成合作，形成協(xié)商關(guān)系，塑造共同的目標(biāo)和基礎(chǔ)，從而建立起基于公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)上的社區(qū)合作；權(quán)力的行使需要解決權(quán)威和服從的問題，只有在被權(quán)力所調(diào)整的主體對權(quán)力本身的行為認(rèn)可和服從的基礎(chǔ)上，權(quán)力才能達(dá)到最大的德性。就權(quán)威而言，傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式下，社區(qū)的權(quán)威主要來自政府的命令或者國家的法律背后的強(qiáng)制性，因而在政府對社區(qū)的干預(yù)缺乏合法性支撐時(shí)，這種權(quán)威最多只是威權(quán)，難以讓人信服和認(rèn)可。而治理模式下，社區(qū)的權(quán)威主要來自居民的認(rèn)同和共識，從而生成服從的意愿基礎(chǔ)，沒有多數(shù)人的同意，治理很難發(fā)揮作用。社區(qū)治理相對于傳統(tǒng)代議制民主的擬制實(shí)質(zhì)而言，實(shí)際上是各方主體直接民主的運(yùn)用，從而能夠確保治理的效率。

那么，問題在于如何在社區(qū)形成多元主體的參與格局，如何形成協(xié)商合作方式來確保共同目標(biāo)和利益基礎(chǔ)的形成以及如何形塑居民認(rèn)可和服從的意愿基礎(chǔ)以確保權(quán)威生成？答案在于：這需要社區(qū)自治的機(jī)制來完成。社區(qū)自治作為一種組織自治，建立在一定的共同利益基礎(chǔ)之上，最先提出社區(qū)(community)概念的滕尼斯就指出社區(qū)是由具有相同價(jià)值觀念的同質(zhì)人口所組成的能夠自我完善和具有本質(zhì)意志的活的生命共同體。*參見[德]費(fèi)迪南·滕尼斯：《共同體與社會》，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1999年版，第58-94頁。書名的共同體，譯自community，社區(qū)是一種最典型的共同體，因而這個詞本身又可以翻譯成社區(qū)，只是滕尼斯的共同體還包括其他類型的共同體組織形式。社區(qū)本身所具備的概念要素——經(jīng)由共同價(jià)值觀念所生成的共同利益和同質(zhì)關(guān)系，構(gòu)成社區(qū)自治的制度基礎(chǔ)。而治理所體現(xiàn)的多元主體、多元手段與服從式權(quán)威的生成都建立在這個物質(zhì)基礎(chǔ)之上。對共同利益的關(guān)心和牽涉，會促使利益相關(guān)主體都主動參與到相關(guān)事項(xiàng)的處理中來。各種參與進(jìn)來的主體之間是一種平等關(guān)系而非上下級的威權(quán)管制，這就導(dǎo)致其所選擇的方式是多元的。經(jīng)由主體間的自愿協(xié)商參與、商談確定治理方式，自然治理行為就會獲得主體間一致的認(rèn)同。只有在服從的基礎(chǔ)上，才能獲得權(quán)威和高效的社區(qū)治理。

此外，社區(qū)自治還契合了政治發(fā)展的趨勢，即國家權(quán)力弱化、社會權(quán)力加強(qiáng)。隨著社會形勢的不斷復(fù)雜化，全能型政府神話不再，社會權(quán)力格局的發(fā)展趨勢必然是國家不斷從很多領(lǐng)域中逐步退出或者轉(zhuǎn)變職能和調(diào)整模式，由直接干預(yù)變成宏觀調(diào)控。而社區(qū)作為社會最底層和社會網(wǎng)絡(luò)的基本單元，是最需要和最容易引領(lǐng)這種趨勢的領(lǐng)域。把社區(qū)治理交由社區(qū)內(nèi)部自己的居民，國家由直接干預(yù)變成提供宏觀的立法規(guī)劃，這是世界政治格局發(fā)展的趨勢，因而這在客觀上強(qiáng)化了社區(qū)自治機(jī)制的發(fā)展和建設(shè)。

當(dāng)然，社區(qū)自治并不意味著排斥國家和政府的參與，這不管在中國還是國外，不管是現(xiàn)實(shí)還是理論邏輯上都不可能的?！氨M管社區(qū)自治已經(jīng)超出了居民自治的范圍，我們所看到的是不斷增加的人以共同利益為基礎(chǔ)來組織并尋求增加其社區(qū)的權(quán)威和權(quán)力。但社區(qū)自治運(yùn)動仍不能當(dāng)作是完全脫離他者?！?Albert H. Miller, Community autonomy: revolt or restoration or…？ Review of Social Economy, Volume 38(3), 1980.這里的他者主要指政府。社區(qū)自治的內(nèi)在機(jī)理主要表現(xiàn)為由社區(qū)居民來決定其具有共同意志的公共事務(wù)，是相對于行政化而言的自主治理，政府在其中的作用仍然是突出的，只是強(qiáng)調(diào)政府不應(yīng)該把社區(qū)組織變成政府的分支機(jī)構(gòu)和下級單位。有學(xué)者指出，治理理論強(qiáng)調(diào)國家—社會的合作型關(guān)系，在治理的過程中，政府的主要責(zé)任是通過與私主體或者志愿性部門來達(dá)至共同的目標(biāo)，并對公共事務(wù)或公共服務(wù)的供給進(jìn)行合法、有效地管理，最終促進(jìn)政府與社會的良性有效互動。*參見李泉：《治理理論與中國政治改革的思想建構(gòu)》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2014年第2期。

(二)社區(qū)治理的現(xiàn)代化：法治路徑與社區(qū)法治

治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，意味著運(yùn)用法治的手段最終達(dá)至法治的德性狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)善治。因此，社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，包含兩個層面的含義：一是作為治理手段的法治方式及其運(yùn)用，二是作為治理結(jié)果的法治狀態(tài)得以實(shí)現(xiàn)。前者表現(xiàn)為法治化的路徑依賴，后者則呈現(xiàn)為社區(qū)法治這一具體的法治類型。

1.作為路徑的社區(qū)治理法治化：以法治原則為重點(diǎn)

法治化的第一實(shí)質(zhì)是制度化，制度化是組織獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的主要依托，如果沒有制度化的公民社會和公民組織，那么，任何形式的治理模式都只能是徒勞，并會導(dǎo)致喪失其公民組織乃至公民社會的本質(zhì)內(nèi)容和實(shí)質(zhì)精神，最終無法發(fā)揮其應(yīng)有的治理功效。*雷勇：《新時(shí)期農(nóng)民政治參與的制約因素及其對策》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第2期。據(jù)此，社區(qū)治理的法治化之路在于通過法律規(guī)范的建構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理工作的制度化。這無疑是涉及到社區(qū)治理方方面面內(nèi)容的建構(gòu)，如已有的諸多共識性結(jié)論：修改《居民委員會組織法》，完善居民委員會的組織結(jié)構(gòu)和公民自治的權(quán)利和義務(wù)等等；現(xiàn)有社區(qū)自治只有一部組織法，相對于國外的社區(qū)而言，我們在很多內(nèi)容上如社區(qū)內(nèi)NGO發(fā)展的法律、社區(qū)福利建設(shè)的法律、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的法律缺乏，社區(qū)服務(wù)法制化建設(shè)和監(jiān)督不足等等。

本文無法對我國社區(qū)治理或社區(qū)自治的具體制度建設(shè)做出具有終局性意義的完善建議和結(jié)論，因?yàn)槿魏沃贫榷贾荒茉谟邢迺r(shí)間和有限區(qū)域內(nèi)有效，尤其是復(fù)雜的當(dāng)下世界和復(fù)雜的中國國情背景下，制度的時(shí)空有效性時(shí)常遭遇到合法性危機(jī)的挑戰(zhàn)而加快變遷步伐。因此，本文轉(zhuǎn)向制度建設(shè)的一般原則探討，以通過制度背后的理念來指導(dǎo)具體制度的設(shè)計(jì)。此外，原則也是彌補(bǔ)規(guī)則缺失和滯后的工具，確立社區(qū)自治或者社區(qū)法治化治理的原則不但能夠?yàn)樯鐓^(qū)治理的制度化提供內(nèi)在的理性指導(dǎo)，也能夠在治理的規(guī)則和制度缺失或者嚴(yán)重滯后時(shí)發(fā)揮超解釋學(xué)立場的作用。

在借鑒美國等西方社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國社區(qū)治理及其制度化建設(shè)的原則可概括為以下四項(xiàng)*參見[美]理查德·C·博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2014年版，第15-18頁。：一是規(guī)模原則。社區(qū)治理的有效性決定了社區(qū)規(guī)模需要適當(dāng)，規(guī)模原則是保證公民直接參與的客觀前提。要實(shí)現(xiàn)有效的自主治理，并同時(shí)能夠確保政府在公共事務(wù)中能夠及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的能力，滿足需要，那么，不得不接受的是，這只能發(fā)生在一個合適規(guī)模范圍內(nèi)。二是民主原則。民主是社區(qū)治理的政治價(jià)值取向，是社區(qū)自治的內(nèi)在動力。當(dāng)然，民主不僅僅只是選票及其技術(shù)的問題，民主原則“寄托了人們道德或倫理的期待，即在社區(qū)生活中應(yīng)賦予居民擁有更多選擇和決定其社區(qū)未來的機(jī)會”。三是責(zé)任原則。社區(qū)治理的責(zé)任原則既包括政府對社區(qū)居民的責(zé)任，也包括社區(qū)居民自己的責(zé)任。政府無疑對居民負(fù)擔(dān)其作為公民政府的責(zé)任。而對于后者，居民是社區(qū)自己的主體和所有者，故而居民應(yīng)該對自己的事務(wù)負(fù)責(zé)，這就需要居民自己或者其擬制組織作出相應(yīng)的決定來確定公共服務(wù)的內(nèi)容或者決定如何運(yùn)營共同的或者公共的服務(wù)。四是理性原則。理性原則既包括制度本身要科學(xué)合理，也是一個指向居民態(tài)度的概念，理性觀念旨在培養(yǎng)人們對待公正政策的科學(xué)意識，即“公共政策是一項(xiàng)重要的事業(yè)，它需要時(shí)間、審慎的思考，需要公民有表達(dá)自己意見及使自己的意見被傾聽的機(jī)會，以及尊重他人觀點(diǎn)的態(tài)度”。理性原則對于化解我國居民參與意識不高的癥結(jié)具有針對性的直接意義?？偠灾?，從治理過程和治理手段而言，社區(qū)自治制度建設(shè)都要遵循上述四項(xiàng)基本原則，如此，社區(qū)自治的制度才能最終實(shí)現(xiàn)法治。

2.社區(qū)治理的德性狀態(tài)：社區(qū)法治

法治化既表征過程，也意涵最終的價(jià)值追求——實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的法治結(jié)果，即作為社會治理德性狀態(tài)的社區(qū)法治。社區(qū)法治，是共同體法治的具體形態(tài)。在這里，社區(qū)法治和共同體法治都是特有的概念。社會共同體是社會學(xué)家和法學(xué)家提出來旨在消除現(xiàn)代法治(國家法治)中由于人與人之間的差異性所引起的內(nèi)在緊張而試圖根據(jù)人們的利益、愛好、地域、信仰、理想、價(jià)值取向等自愿組成的新型治理單元和組織。現(xiàn)代西方法治所面臨的困境在于其內(nèi)在的沖突，這種沖突本質(zhì)上是現(xiàn)代法律的沖突，其根源又在于用普遍的規(guī)則來穿透陌生社會中人際間的各種不確定性，導(dǎo)致社會處于風(fēng)險(xiǎn)中并使違反規(guī)則成為社會的一種常態(tài)。而消解法律和現(xiàn)代法治沖突的方式和途徑則需要建立基于信任和道德或價(jià)值共享的紐帶，這個紐帶自然衍生出社會共同體。*See R. Gotterrell. Law’s Community: Legal Theory in Sociological Perspective, Clarendon Press, 1995, PP.315-337.根據(jù)學(xué)者的研究，社會共同體可以區(qū)分為自愿型共同體和非自愿型共同體，而社區(qū)是一種典型的自愿型社會共同體。因?yàn)樽栽感凸餐w是在一定范圍內(nèi)主體自愿群合的基礎(chǔ)所形成的社會組織模式。*參見高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學(xué)研究》2003年第2期。與自愿型共同體相對應(yīng)的治理模式就是共同體法治。共同體法治的首要特征是高度的自治，各主體之間實(shí)行直接民主和平等協(xié)商，決定公共事務(wù)并制定自己的法律和規(guī)則。在這個意義上說，每個成員既是立法者，又是守法者。這些特征所帶來的最大效果在于解決了規(guī)則的權(quán)威性問題。所以，自愿型共同體法治在正當(dāng)性上更為充足，秩序形成功能和效用會更高，尤其是它能最大限度地消解現(xiàn)代法治中諸如封閉與開放、規(guī)則與事實(shí)等之間的內(nèi)在緊張和沖突。*參見高鴻鈞：《現(xiàn)代法治的困境及其出路》，《法學(xué)研究》2003年第2期。因此，共同體法治代表了未來法治的出路，未來代表法治發(fā)展方向的必然是以共同體法治來形塑法治的新形態(tài)和新運(yùn)動。壯大社會組織等主體的法治化治理水平，是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要途徑和方式。*如對高校、行業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會等治理水平的提高，才進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會法治的必然環(huán)節(jié)。關(guān)于高校治理現(xiàn)代化的論述，可參見梁平：《邁向現(xiàn)代化的高校治理》，《山東社會科學(xué)》2016年第3期。

社區(qū)作為一種典型的共同體，具備形成共同體法治的組織基礎(chǔ)。社區(qū)治理以自治為本質(zhì)屬性，通過自治的制度機(jī)理來實(shí)現(xiàn)和保障社區(qū)居民意志的實(shí)現(xiàn)。國家的作用不能再直接采取行政領(lǐng)導(dǎo)的方式介入。如果說共同體法治建設(shè)代表了未來法治的發(fā)展方向，那么，社區(qū)法治建設(shè)是邁向未來法治的必然基礎(chǔ)領(lǐng)域。反過來說，社區(qū)法治建設(shè)的成功，意味著夯實(shí)了共同體法治的基礎(chǔ)，也就意味著對現(xiàn)代國家法治的不斷完善。社區(qū)法治是一種不同于現(xiàn)代國家法治的形態(tài)。以社區(qū)法治作為社區(qū)治理和自治的目標(biāo)追求，需要依循與對國家權(quán)力限制、權(quán)利保護(hù)等國家法治觀不同的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)國家法治與社區(qū)法治的雙軌權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。但，這是一個未盡的新話題。

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-08-15

李廣德，男，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國人民大學(xué)法治與社會治理研究中心研究員。

本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“基層治理中社會矛盾化解與法治保障研究”(項(xiàng)目編號：13BFX009)的階段性成果。

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1003-4145[2016]10-0077-08