張曉文 祝巖松　劉現(xiàn)偉　郭文娜

為了解國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制發(fā)展改革情況，國家發(fā)展改革委體管所《國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制研究》課題組先后對國資委產(chǎn)權(quán)局、北京市產(chǎn)權(quán)交易所（以下簡稱：北交所）、天津產(chǎn)權(quán)交易中心（以下簡稱：天交中心）、上海市產(chǎn)權(quán)管理辦公室、上海市聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所（以下簡稱：上海聯(lián)交所）進行了實地調(diào)研，在了解和總結(jié)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)管理體制存在的問題，并提出了相應(yīng)的改革建議。

一、國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）關(guān)于 “產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)”性質(zhì)

從調(diào)查了解到，目前我國產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)名稱主要分為兩類：一類稱為“××產(chǎn)權(quán)交易所”；另一類稱為“×產(chǎn)權(quán)交易中心”。這些交易機構(gòu)成立之初大多都作為政府部門下屬事業(yè)單位。我國產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的性質(zhì)主要有兩類：一類仍作為政府部門下屬的事業(yè)單位，如以天權(quán)中心、上海聯(lián)交所等為代表；另一類是通過后來改制或初始成立就屬于企業(yè)性質(zhì)，按公司制運作管理，如以北交所、重慶聯(lián)所為代表。我國產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)大體為三個層級：一是屬于國家層級，經(jīng)國務(wù)院國資委或財政部指定的，作為中央企業(yè)和金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓試點機構(gòu)，以北京、上海、天津、重慶“四市”的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)作為首批試點機構(gòu)，后來又擴大至18家；二是經(jīng)省級國資監(jiān)管部門指定，作為省屬國有資產(chǎn)交易專門機構(gòu)；三是經(jīng)市或區(qū)級國資監(jiān)管部門指定，作為市或區(qū)屬國有資產(chǎn)交易定點機構(gòu)。據(jù)初步統(tǒng)計，目前我國產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)大約有 300余家。

（二）業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，交易規(guī)模持續(xù)增長

目前我國產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍不僅局限于為國有資產(chǎn)交易提供服務(wù)，而且在適應(yīng)各類要素市場發(fā)展的需求中不斷拓展業(yè)務(wù)范圍。如天交中心的主營業(yè)務(wù)范圍，涉及中央、地方企業(yè)境內(nèi)外國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；中央、地方行政事業(yè)單位、金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；各類企事業(yè)單位物權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；為非上市企業(yè)提供產(chǎn)（股）權(quán)托管服務(wù)及轉(zhuǎn)讓；為企業(yè)資產(chǎn)重組、增資擴股、投資融資、收購兼并、破產(chǎn)或拍賣提供咨詢或投行服務(wù)；為客戶提供受讓登記、信息發(fā)布、合同簽約、資金結(jié)算等綜合性配套服務(wù)；還作為法院涉訴資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的指定機構(gòu)。

從所調(diào)查的“三市”產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)看，近年來，伴隨我國經(jīng)濟高速增長而帶來的各類要素資源交易流動大量發(fā)生，各類要素資源流轉(zhuǎn)的總量規(guī)模持續(xù)增長。這里既包括企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，也含有非公經(jīng)濟企業(yè)產(chǎn)權(quán)；既包括企業(yè)資產(chǎn)，還包括各種資源。

（三）完善交易制度，創(chuàng)新交易機制

規(guī)范運作是產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展的生命線。建立完善的交易規(guī)則體系，是規(guī)范交易主體行為，形成良好交易市場秩序的制度保障。從調(diào)查的“三市”產(chǎn)權(quán)機構(gòu)看，均建立了較為完善的交易規(guī)則體系，實現(xiàn)了“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一監(jiān)管制度。被調(diào)查的“三市”交易借助科學(xué)合理的流程，明確責(zé)任主體，公開信息操作，可追溯的檔案記錄，周密的防備措施，為交易過程設(shè)置了一道可行的“防火墻”。如天交中心從產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓開始到完成交易活動，對轉(zhuǎn)讓方、經(jīng)紀機構(gòu)、交易機構(gòu)、意向受讓方等都作了明確的規(guī)定。對交易方式的選擇、法律文件簽訂、交易價款結(jié)算、交易憑證的出具等各流程都做出了明確規(guī)定。做到過程清晰、程序科學(xué)、責(zé)任明確、文件齊備、檔案追溯可查。北交所分別建立了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度體系、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易操作規(guī)則，以及與此配套的9個細則4個辦法；另外還建立了實物資產(chǎn)交易規(guī)則、企業(yè)增資擴股附返售權(quán)交易規(guī)則、非國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則等，從而形成了一套較完備的交易制度體系。

二、國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制

（一）關(guān)于交易平臺建設(shè)

近年來，我國產(chǎn)權(quán)交易市場作為國有資產(chǎn)交易的指定場所或國有資源交易的重要平臺，借助現(xiàn)代通訊及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的有力支撐，注重相關(guān)交易信息系統(tǒng)開發(fā)創(chuàng)新，不斷加大配套設(shè)施的投入，為國有資產(chǎn)交易提供了便捷、高效、穩(wěn)健的系統(tǒng)交易平臺。如北交所經(jīng)政府及相關(guān)部門授予指定的專業(yè)化市場交易平臺有18個；天交中心具有國家級市場、大區(qū)域市場、省市級市場及專業(yè)市場四級市場體系，八個獨資或合資設(shè)立的專業(yè)市場。通過建立較完備的市場體系和規(guī)范配套的管理制度，保障了交易過程的“三公”化。

（二）關(guān)于進場交易

從本次調(diào)研的京、津、滬三市產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進場交易的業(yè)務(wù)品類看，歸屬國有權(quán)益性質(zhì)類的，包括企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)、金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)、技術(shù)交易、林權(quán)、礦業(yè)權(quán)、旅游資源、體育產(chǎn)業(yè)資源、文化產(chǎn)權(quán)、碳排放權(quán)等；屬于實物資產(chǎn)類的，包括中央或地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)、中央或地方企業(yè)實物資產(chǎn)、涉訴實物資產(chǎn)、罰沒資產(chǎn)等。

從進場的交易量看，目前企業(yè)國有資產(chǎn)交易規(guī)模占比不大，且增長緩慢。如北交所的交易情況，排在第一位的是成品油交易，第二位是金融類資產(chǎn)，第三位才是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易。國有產(chǎn)權(quán)交易額僅占交易總額的10%，2014年度國有產(chǎn)權(quán)交易額約有1000億元，其中中央企業(yè)為500億元左右，占全國央企國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易額的50%左右，且近年來增長緩慢。從全國大多數(shù)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)國有產(chǎn)權(quán)交易情況看，國有資產(chǎn)交易量占比呈縮量趨勢。

（三）關(guān)于監(jiān)管體制

目前，對國有資產(chǎn)交易監(jiān)管，可分為場內(nèi)監(jiān)管和場外監(jiān)管。場內(nèi)監(jiān)管是指交易機構(gòu)或交易市場作為監(jiān)管主體，通過建立科學(xué)完善的監(jiān)管制度、利用便捷高效的現(xiàn)代化監(jiān)控手段，建立可控的風(fēng)險預(yù)警及防范機制等，對產(chǎn)權(quán)交易市場內(nèi)國有資產(chǎn)交易行為進行例行監(jiān)管。場外監(jiān)管是指資產(chǎn)歸口管理部門作為監(jiān)管主體，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，通過設(shè)定的程序及可行方式，對國有資產(chǎn)交易活動，以及其他利益相關(guān)者進行合規(guī)性監(jiān)管。

從歸口管理看，目前，中央層面的經(jīng)營性國有資產(chǎn)中，112家中央企業(yè)所屬的近2萬家國有企業(yè)由國務(wù)院國資委負責(zé)監(jiān)督管理；79個中央行政事業(yè)單位下屬的7000余家國有企業(yè)則由財政部歸口管理；中央金融類國有資產(chǎn)主要是由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)監(jiān)管。此外，中國對外文化集團公司、中國出版集團公司和中國煙草總公司由國務(wù)院作為出資人履行出資人職責(zé)，在財政部單列；中國郵政集團公司暫由財政部履行出資人職責(zé)。

目前對產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的監(jiān)管是由國資部門牽頭聯(lián)合其它相關(guān)部門共同監(jiān)管。如北交所以規(guī)范求發(fā)展，形成了一整套外部綜合監(jiān)管機制，主要包括：接受國務(wù)院國資委牽頭的六部委聯(lián)合評審工作組綜合評審；接受中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)協(xié)會監(jiān)督；接受北京國資監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督；接受北京市金融局對交易場所的監(jiān)管；面向北京市國資委的信息報送和檢查制度 ；面向北京市相關(guān)政府部門的雙月匯報制度。中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)在北京產(chǎn)權(quán)交易所的交易信息還要接入國務(wù)院國資委的統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)，接受實時監(jiān)測。

三、存在的主要問題

（一）國有資產(chǎn)：場外交易，疏于監(jiān)管

根據(jù)國資監(jiān)管部門和財政部門的相關(guān)監(jiān)管辦法，必須進入指定交易機構(gòu)公開交易的資產(chǎn)僅限于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，眾多其他類國有資產(chǎn)的交易不在強制進場交易的范圍。例如，國有企業(yè)的金融資產(chǎn)、實物資產(chǎn)、軍工類資產(chǎn)、文化類資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)、礦山、能源資源類產(chǎn)權(quán)、煙草行業(yè)資產(chǎn)，以及國有控股企業(yè)的二、三級企業(yè)資產(chǎn)等，這些關(guān)系國家和社會公共利益的眾多資產(chǎn)，缺乏強制性的監(jiān)管辦法要求入場進行公開轉(zhuǎn)讓。

國有企業(yè)增資擴股，占場外交易很大的一塊。目前，國有企業(yè)引入民間資本、境外資本發(fā)展混合所有制，更多采用增資擴股模式。增資擴股不進入指定交易市場，導(dǎo)致增資往往面向特定對象，增資股權(quán)價格存在很大的人為操作空間。境外國有資產(chǎn)交易也存在監(jiān)管空白，境外資產(chǎn)的評估、法律等服務(wù)尚需要與國內(nèi)國資監(jiān)管部門相互銜接。境外國有資產(chǎn)交易尚無法通過國內(nèi)的交易市場進行。

（二）歸口部門：多頭監(jiān)管，各自為政

企業(yè)國有資產(chǎn)交易多部門分割管理、政出多門。中央企業(yè)國有資產(chǎn)交易以國務(wù)院國資委為主監(jiān)管，并出臺了一系列監(jiān)管辦法和操作規(guī)則；中央金融企業(yè)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以財政部為主進行監(jiān)管，財政部也出臺了相應(yīng)的監(jiān)管辦法和相關(guān)規(guī)則。文化類企業(yè)是以文化部門為主進行監(jiān)管。各類企業(yè)仍然歸屬不同的行業(yè)主管部門進行監(jiān)管。

從調(diào)研反映，國資部門認為不同類型企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)管體制、交易模式、交易流程幾乎完全相同，并沒有多少特殊性，多個行業(yè)主管部門分別監(jiān)管各類企業(yè)國有資產(chǎn)沒有必要，而且多部門的監(jiān)管辦法和規(guī)則重復(fù)、雷同，造成政府監(jiān)管資源的重復(fù)建設(shè)和浪費。

（三）交易市場：行政區(qū)劃，條塊分割

目前除西藏外，全國每個?。ㄖ陛犑校┒荚O(shè)立有產(chǎn)權(quán)交易市場。我國產(chǎn)權(quán)交易市場自建立之初就是根據(jù)當(dāng)?shù)卣囊?，以服?wù)地方國企改革及產(chǎn)權(quán)交易、服務(wù)于地方經(jīng)濟融資及發(fā)展而建立的，從管理體制上也歸各地政府直接管理。這使得產(chǎn)權(quán)交易市場明顯帶有行政區(qū)劃、條塊分割的地方性市場特征。產(chǎn)權(quán)交易市場的重復(fù)建設(shè)，不但導(dǎo)致信息的人為分割，難以發(fā)揮市場應(yīng)有的促進產(chǎn)權(quán)信息交流的作用，而且導(dǎo)致交易分散，單個交易機構(gòu)的交易量較小，部分交易市場難以為繼。

（四）中介機構(gòu)：監(jiān)管空白，資質(zhì)受限

目前，我國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及的中介機構(gòu)包括：經(jīng)紀機構(gòu)、審計機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、律師事務(wù)所等。這些中介機構(gòu)分屬于不同的系統(tǒng)和部門進行監(jiān)管，有些機構(gòu)甚至沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門。而他們的職業(yè)素養(yǎng)及服務(wù)水平對資產(chǎn)交易的質(zhì)量，乃至產(chǎn)權(quán)市場的長遠發(fā)展都會產(chǎn)生重要的影響。包括北交所在內(nèi)多數(shù)產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)都實行會員制。當(dāng)中介機構(gòu)成為某一產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)的會員后，并不代表在其他產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)或異地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)具有代理產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的資質(zhì)。據(jù)調(diào)查反映，這在較大程度上限制了中介機構(gòu)開展業(yè)務(wù)的地域范圍，限制了產(chǎn)權(quán)交易市場業(yè)務(wù)的開拓，限制了國有資產(chǎn)交易流動的空間，不利于資產(chǎn)的優(yōu)化配置。

（五）相關(guān)法律法規(guī)：層級偏低，不夠完善

目前有關(guān)產(chǎn)權(quán)交易的立法層次較低。迄今為止，我國尚無一部產(chǎn)權(quán)交易的專項法律。產(chǎn)權(quán)交易中心的設(shè)立、運行、監(jiān)管依據(jù)，大多是以省部級文件等行政條文和規(guī)章，缺少法律法規(guī)整體框架。因缺少國家層面的國有資產(chǎn)交易法律，地方性的相關(guān)法律法規(guī)因缺乏依據(jù)也難以配套出臺。相應(yīng)法制建設(shè)的滯后，難以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)交易市場快速發(fā)展的要求，從而使得產(chǎn)權(quán)交易中眾多新業(yè)務(wù)、新領(lǐng)域的服務(wù)缺乏充足的法律法規(guī)作為依據(jù)，產(chǎn)權(quán)交易市場定位模糊、管理水平參差不齊，降低了市場效率。

四、相關(guān)對策建議

（一）強化進場交易

企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進場交易是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管的制度核心。實現(xiàn)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進場交易，當(dāng)前應(yīng)重點做好三個方面工作：一是嚴格執(zhí)行已有的法規(guī)制度，執(zhí)法必嚴，違法必究。二是及時修改完善相關(guān)法律法規(guī)不完善之處、不適應(yīng)之處。依據(jù)法律法規(guī)的明確規(guī)定，保障國有資產(chǎn)進場交易。三是建議由全國人大專門制定《中華人民共和國產(chǎn)權(quán)交易法》，并對國有資產(chǎn)交易有關(guān)事項單列規(guī)定，對統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場的交易行為進行規(guī)范。

明確強制進場交易的僅限國資委監(jiān)管的央企國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或省國資委監(jiān)管的地方企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，還有其他大量國有資產(chǎn)交易沒有強制進場交易。修改和完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管辦法和操作規(guī)則，將經(jīng)營性企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、文化企業(yè)國有資產(chǎn)以及其他政府部門、國有事業(yè)單位所屬企業(yè)國有資產(chǎn)的交易流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一納入新的國有資產(chǎn)交易監(jiān)管辦法和操作規(guī)則，并要求所有企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)必須進場公開、公平、公正進行交易流轉(zhuǎn)。 將國有企業(yè)增資擴股、境外企業(yè)國有資產(chǎn)交易等行為統(tǒng)一納入新的監(jiān)管體系中，明確進場交易項目清單，并嚴格執(zhí)行進場公開交易。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管體制

按照產(chǎn)權(quán)出讓者與監(jiān)管者分開的原則，明確設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，并獨立行使監(jiān)管職能，以逐步理順監(jiān)管體制，形成獨立而公正的監(jiān)管體系。形成國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓主體、受讓主體、監(jiān)管部門、交易機構(gòu)、中介組織等相關(guān)者權(quán)責(zé)明確、各負其責(zé)、規(guī)范運作、協(xié)調(diào)順暢的新型管理體制。國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓主體重點是明確轉(zhuǎn)讓條件及要求，監(jiān)控轉(zhuǎn)讓行為符合規(guī)定。交易監(jiān)管部門主要負責(zé)相關(guān)管理制度體系的制定、監(jiān)督交易場所制度執(zhí)行及規(guī)范運行，維護交易市場秩序，防范交易風(fēng)險。而交易機構(gòu)應(yīng)嚴格按照相關(guān)的法律法規(guī)、管理制度及內(nèi)控制度體系的規(guī)定，充分體現(xiàn)“三公”原則，為客戶提供規(guī)范、高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，自覺接受監(jiān)管部門的日常監(jiān)管。

（三）逐步建立全國統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)交易市場

按照法制化、規(guī)范化、市場化、統(tǒng)一化的原則，逐步建立全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場，積極推進各大產(chǎn)權(quán)交易市場的合作、聯(lián)合、整合，突破異地交易瓶頸。首先，整合地方設(shè)置過多的產(chǎn)權(quán)機構(gòu)，?。ㄖ陛犑校┓秶鞯禺a(chǎn)權(quán)市場，應(yīng)整合統(tǒng)一為省級產(chǎn)權(quán)交易市場，按照“統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易憑證、統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)”的原則，加強產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)；二是省級產(chǎn)權(quán)機構(gòu)經(jīng)過一定時期發(fā)展和完善，按照市場機制，聯(lián)合或整合為大區(qū)域產(chǎn)權(quán)市場；而后，建立全國統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)交易市場，實現(xiàn)“全國產(chǎn)權(quán)交易一張網(wǎng)”的目標(biāo)。

（四）加強相關(guān)中介機構(gòu)監(jiān)管

加強經(jīng)紀機構(gòu)、審計機構(gòu)、評估機構(gòu)、律師事務(wù)所等各類中介機構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管。一是充分利用企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)協(xié)會的行業(yè)監(jiān)督作用，加強產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)交易操作規(guī)范建設(shè)和行業(yè)自律。依托行業(yè)協(xié)會，積極探索建立全國統(tǒng)一的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)紀機構(gòu)資格認證和管理辦法，打破條塊壁壘、互補認可的格局。二是加快中介機構(gòu)誠信建設(shè)步伐，建立完善的責(zé)任和處罰機制，建立“誠信黑名單”管理制度。三是全面加強中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，拓展增值服務(wù)，提高服務(wù)水平。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）