李宜澤

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于教育公平問(wèn)題的重視程度日益增加。結(jié)合人口基數(shù)大的基本國(guó)情，想要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良好發(fā)展、改善民生，推進(jìn)教育均衡發(fā)展，將人口優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為人才優(yōu)勢(shì)是亟待重視的社會(huì)基礎(chǔ)問(wèn)題。

21世紀(jì)以來(lái)，九年義務(wù)制教育基本已經(jīng)得到普及，教育體制改革的過(guò)程也在不斷深化，城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展亦逐漸成為我國(guó)教育工作的重點(diǎn)內(nèi)容。然而受到歷史因素及地域因素等的限制，我國(guó)城鄉(xiāng)教育仍然存在著明顯的失衡現(xiàn)象。

對(duì)于城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展問(wèn)題，國(guó)際上相關(guān)的研究進(jìn)行的更早且全面，但是受到政策、語(yǔ)言等多方面因素的限制以及我國(guó)自身教育水平的固有進(jìn)程制約，以往這一概念并未引起足夠的重視與執(zhí)行投入。

就學(xué)界普遍接受的觀點(diǎn)而論，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都存在城鄉(xiāng)教育二元化現(xiàn)象，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展成為世界各國(guó)共同追求的目標(biāo)。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)教育分化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。而城鄉(xiāng)教育的分化，自然源于城鄉(xiāng)之間的分化。

在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理論形成過(guò)程中，最初指出“城鄉(xiāng)一體化”這個(gè)基本概念的是英國(guó)的城市學(xué)家埃比尼澤？霍德華。1898年其所著的《明日：一條真正同享改革的和平道路》一書(shū)中提出：城鄉(xiāng)對(duì)立的形態(tài)結(jié)構(gòu)將被新的“城鄉(xiāng)一體化”的形態(tài)所取代，“城鄉(xiāng)一體化”這個(gè)概念便由此而生。而后更多學(xué)者對(duì)它做了更深入的解釋。

不同國(guó)家在尋求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中有許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。本文的目的就在于分析東西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)政策法規(guī)，以期從中歸納總結(jié)出適合我國(guó)基本國(guó)情的，有關(guān)教育均衡發(fā)展問(wèn)題的解決之道。

二、美英西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家作為率先一批完成工業(yè)革命的國(guó)家，其城市化進(jìn)程一般相對(duì)較早。作為代表，在此選取英美國(guó)西方發(fā)達(dá)國(guó)經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行介紹。

（一）英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法

作為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家，英國(guó)早在20世紀(jì)初時(shí)即基本上實(shí)現(xiàn)了城市化，城鎮(zhèn)人口的比重接近80%。然而其城市化過(guò)程中為了盡快完成工業(yè)化，城市化的目標(biāo)，通過(guò)政策干預(yù)的手段極大的壓榨了農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)（圈地運(yùn)動(dòng)），導(dǎo)致城市與農(nóng)村在20世紀(jì)初期教育發(fā)展水平存在較大的差距。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡，決策部門(mén)采取一系列的措施。

在立法方面，1870年英國(guó)政府頒布了關(guān)于教育的第一部法律《初等教育法》（又稱(chēng)《福斯特法案》），規(guī)定了義務(wù)教育的年限；1880年《芒代拉法》標(biāo)志著英國(guó)義務(wù)教育體系的正式確立；1944年的《巴特勒法案》將義務(wù)教育延長(zhǎng)到15歲，而1988年的《教育改革法》進(jìn)一步將義務(wù)教育延長(zhǎng)到16歲。英國(guó)通過(guò)教育立法，不僅明確規(guī)定了義務(wù)教育的年限，而且規(guī)定了政府與監(jiān)護(hù)人在舉辦義務(wù)教育及促進(jìn)義務(wù)教育均衡中的責(zé)任，從而不僅有利于保障城市與農(nóng)村地區(qū)各類(lèi)小孩子接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，而且有利于義務(wù)教育各利益相關(guān)者明晰自身的權(quán)利與義務(wù)，有利于教育城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展。

除此之外，英國(guó)為了幫助地區(qū)貧困薄弱學(xué)校，提升農(nóng)村教育發(fā)展水平，制訂了“教育行動(dòng)區(qū)”計(jì)劃。所謂“教育行動(dòng)區(qū)計(jì)劃”，就是指通過(guò)廣泛吸納社會(huì)企業(yè)和社會(huì)資金投入，幫助農(nóng)村貧困地區(qū)的學(xué)校及成績(jī)不佳的學(xué)習(xí)者擺脫困境。教育行動(dòng)區(qū)一般規(guī)劃于教育發(fā)展落后、學(xué)生成績(jī)低下的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，每個(gè)教育行動(dòng)區(qū)由數(shù)十所中學(xué)、小學(xué)和特殊學(xué)校組成。在進(jìn)行教育行動(dòng)區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，這些學(xué)校就可以通過(guò)法律途徑獲得資助以及更多的教育資源。

（二）美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法

美國(guó)作為另外一個(gè)城市化水平極高的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，歷經(jīng)百余年的城市化進(jìn)程，也在20世紀(jì)的中后期實(shí)現(xiàn)了基本的城市化。然而在美國(guó)傳統(tǒng)的教育財(cái)政體制之中，一般以州財(cái)政為主，州政府承擔(dān)義務(wù)教育的財(cái)政投入與管理責(zé)任。然而各州之間，尤其是各州內(nèi)部城市農(nóng)村之問(wèn)財(cái)政收入水平存在較大的差距，這無(wú)疑異致各州之問(wèn)、州內(nèi)部城市與農(nóng)村之問(wèn)義務(wù)教育發(fā)展水平存在較大的差異。

農(nóng)村的貧困使得農(nóng)村的教育非常落后，這種教育與個(gè)人發(fā)展的落后使得農(nóng)村人力資源存量與增量都非常有限。隨著人力資本在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用日益凸顯，農(nóng)村會(huì)因?yàn)榻逃穆浜笾匦孪萑胴毨е校M(jìn)入一種“貧困——教育落后——貧困”的惡性循環(huán)之中。美國(guó)政府意識(shí)到，在義務(wù)教育城鄉(xiāng)不均衡存在的客觀事實(shí)面前，僅僅只給農(nóng)村義務(wù)教育“一視同仁”的對(duì)待遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該根據(jù)“不同的人應(yīng)該給予不同的待遇”正義論第二條原則，采取向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜的“補(bǔ)償性原則”，才能有效地縮小城市與農(nóng)村義務(wù)教育非均衡差距。正是由于這樣的考慮，美國(guó)的教育財(cái)政投入和管理的權(quán)利被逐步收歸聯(lián)邦政府管轄，而不再由各州政府單獨(dú)支配。

正是由于西方各國(guó)早在工業(yè)革命時(shí)期就開(kāi)始逐步將對(duì)教育的壟斷權(quán)收歸國(guó)家政府，從而才能夠源源不斷的為社會(huì)的發(fā)展提供管理、金融以及專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。其對(duì)于教育的重視程度以及相應(yīng)對(duì)策值得我們注意學(xué)習(xí)。

三、亞洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

（一）日本的經(jīng)驗(yàn)做法

作為亞洲綜合經(jīng)濟(jì)水平最高的發(fā)達(dá)國(guó)家，二戰(zhàn)后日本在國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中對(duì)教育極為重視，對(duì)教育和專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的投入為其戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

《日本國(guó)憲法》第26條規(guī)定：所有國(guó)民根據(jù)法律規(guī)定，享有與之能力相應(yīng)的平等地接受教育的權(quán)利。1947年，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的醞釀，日本國(guó)會(huì)審議通過(guò)并頒布了《教育基本法》，這是有關(guān)日本教育的基本大法，也被稱(chēng)為“日本教育的憲法”。此后，日本以《教育基本法》為準(zhǔn)繩，相繼頒布了《學(xué)校教育法》、《教育委員會(huì)法》、《義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)法》和《社會(huì)教育法》等。這些法律法規(guī)的條文無(wú)不強(qiáng)調(diào)教育公平的理念，注重義務(wù)教育均衡發(fā)展。如《學(xué)校教育法》明確規(guī)定了小學(xué)和初中的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每所學(xué)校的選址、占地面積、校舍面積、師資水平、實(shí)驗(yàn)器材等辦學(xué)設(shè)施都提出了明確的要求。明確的法律條文使日本城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展有了基本的標(biāo)準(zhǔn)，和合法的依據(jù)，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡奠定了法理基礎(chǔ)。

為了使義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化，日本建立了比較完善的教育財(cái)政制度，義務(wù)教育發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)由中央、都道府縣、町村三級(jí)財(cái)政撥款共同分擔(dān)，三級(jí)政府必須根據(jù)各自比例投入資金，且各級(jí)政府的教育投入都列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)國(guó)會(huì)或各級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)再予以執(zhí)行。三級(jí)政府共同分擔(dān)的教育財(cái)政體制，有力地保障了農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。日本是世界上人均教育經(jīng)費(fèi)最高的國(guó)家，達(dá)到了1203美元。除正常的財(cái)政撥款以外，為扶持貧困地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展，中央政府還大力通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度向這類(lèi)地區(qū)加強(qiáng)財(cái)政撥款。充足的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，有利于落后地區(qū)縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展水平。其嚴(yán)格的制度與中央充足的資金支持值得中國(guó)借鑒。

（二）印度的經(jīng)驗(yàn)做法

曾經(jīng)作為英屬殖民地的印度受西方文化影響較深，因此在獨(dú)立以后，印度政府深刻意識(shí)到，要像英國(guó)這類(lèi)西方國(guó)家一樣成為教育大國(guó)與教育強(qiáng)國(guó)，就必須加強(qiáng)教育立法，明確受教育者的權(quán)利與義務(wù)，清晰界定各級(jí)政府在發(fā)展義務(wù)教育之中的政府職能。1945年11月頒布的《印度憲法》規(guī)定，印度政府有義務(wù)大力發(fā)展教育，為所有14歲以下兒童提供免費(fèi)義務(wù)教育。這是一條上升到國(guó)家政策的指令的原則，各級(jí)政府都必須照行。2002年，印度為了適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新情況，對(duì)憲法進(jìn)行了修正?！稇椃ǖ诎耸涡拚浮返?1條規(guī)定，所有6～14歲兒童都享有免費(fèi)的義務(wù)教育，這一項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)給予切實(shí)保障。為保障6-14歲兒童免費(fèi)享有義務(wù)教育的權(quán)利，《1968年教育政策》、《1986年教育政策》及1992年修正案、《兒童免費(fèi)義務(wù)教育權(quán)利法》等重大教育政策和相關(guān)教育法律的條款都對(duì)這一權(quán)利加以體現(xiàn)和貫徹。

印度政府在加強(qiáng)教育財(cái)政投入的同時(shí)也注重對(duì)農(nóng)村地區(qū)與貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，旨在促進(jìn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡。印度政府面對(duì)城鄉(xiāng)分割、種族歧視等多原因?qū)е碌慕逃青l(xiāng)不均衡，秉著教育公平的理想，堅(jiān)持補(bǔ)償性和積極的反歧視（affirmative action）相結(jié)合原則，加大中央政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，保障農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資配備。印度的一系列措施對(duì)于同為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)具有十分重要的借鑒意義。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

東方與西方國(guó)家、發(fā)展中與發(fā)達(dá)國(guó)家之間同時(shí)存在的城鄉(xiāng)教育二元化問(wèn)題在很多國(guó)家已經(jīng)得到了解決，而在中國(guó)，九億農(nóng)村人口中還存在著不容忽視的城鄉(xiāng)教育失衡問(wèn)題，所接受教育的軟硬件與城市人口相比都存在一定差距。隨我國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)教育失衡問(wèn)題的逐漸重視和教育體制改革的不斷深化，有選擇地借鑒他國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)不失為解決該問(wèn)題的一條捷徑。但城鄉(xiāng)教育失衡問(wèn)題與中國(guó)城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象息息相關(guān)，因此，該問(wèn)題的全面解決與中國(guó)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)是同步的。在科技是第一生產(chǎn)力的當(dāng)下，中國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展都亟需大量的人才，而教育對(duì)人才的培養(yǎng)和造就作用顯然是不言而喻的。為將中國(guó)的“人口紅利”轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃蠒r(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的“人才紅利”，對(duì)各個(gè)年齡階層與水平層次的教育都應(yīng)受到高度重視。盡管中國(guó)在這一領(lǐng)域依然路漫漫其修遠(yuǎn)，但在各方面、各部門(mén)的配合努力下，中國(guó)的教育建設(shè)和人才培養(yǎng)必有光明的未來(lái)。

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