郭曦+齊皓天+鐘漲寶

摘要日本政府2015年推出了《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》的第四次修訂，以保證糧食供應(yīng)和食品安全；推動集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營，保障農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定；推動農(nóng)產(chǎn)品出口和農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新；改善補貼政策，穩(wěn)定農(nóng)村人口作為下一階段日本興農(nóng)政策的核心內(nèi)容。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨許多與日本相似的問題，如農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、效率低，務(wù)農(nóng)收入低、人口顯著減少等。在我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力老年化加速的背景下，分析和借鑒日本最新的興農(nóng)政策，提出對我國農(nóng)業(yè)政策的若干啟示：①以我國近期最新頒布的《食品安全法》和農(nóng)藥殘留、化肥實施等國家標準的落實、健全為法制保障基礎(chǔ)，推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)和規(guī)范化經(jīng)營管理、建立食品生產(chǎn)全程可追溯機制、加強省縣鄉(xiāng)三級農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)測檢驗?zāi)芰ㄔO(shè)，以盡快提升我國食品安全水平；以培育需求和引導(dǎo)興趣、技術(shù)支持、市場協(xié)助建設(shè)為手段，激勵農(nóng)戶和消費者自主投入生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。②重點完善國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌和政治、經(jīng)貿(mào)、投資談判支持，依靠政府的強力支持推動已起步的“一帶一路”食品與農(nóng)業(yè)投資發(fā)展勢頭，以壯大我國農(nóng)產(chǎn)食品出口和農(nóng)業(yè)海外發(fā)展。③近期以加強土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管法律政策和財政金融配套扶持政策的建設(shè)為主，使支持力度集中于土地實際經(jīng)營者，以有效提升新型規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量和質(zhì)量。④將農(nóng)業(yè)補貼由集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼向兼顧農(nóng)戶收入保障和生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移，將農(nóng)戶收入保障形式由財政補貼向保險保障轉(zhuǎn)變，以求農(nóng)業(yè)補貼和保險更高效、長久地兼顧農(nóng)戶收入保障和支持引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞日本農(nóng)業(yè)；《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》；農(nóng)業(yè)發(fā)展政策；農(nóng)業(yè)發(fā)展問題

中圖分類號F310文獻標識碼A文章編號1002-2104（2016）07-0169-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.021

1999年日本政府廢止了1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》，以新制定的《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》（Food， Agriculture and Rural Areas Basic Act）取而代之，作為日本農(nóng)業(yè)中期發(fā)展的政策性綱領(lǐng)，指導(dǎo)和統(tǒng)籌日本全國涉農(nóng)事業(yè)的發(fā)展與改革。該法案從2000年第一次修訂后開始，根據(jù)對日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的最新統(tǒng)計和評估，每五年進行一次修訂，以保證農(nóng)業(yè)發(fā)展政策可以精確響應(yīng)日本社會、經(jīng)濟各方面變化對農(nóng)業(yè)的影響，有效推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)的不斷發(fā)展。2015年4月，該法案的第四次修訂版頒布，以2013年日本政府提出的建設(shè)“強大的進取型農(nóng)業(yè)”和“美麗農(nóng)村、活力農(nóng)村”為目標，規(guī)劃了至2025年日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要指標和主要的政策措施綱領(lǐng)。

我國農(nóng)業(yè)與日本農(nóng)業(yè)具有很多相近的重要特點，同時也面臨相近的緊迫問題，如：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效率低、成本高、缺乏國際競爭力；務(wù)農(nóng)人口不斷減少且務(wù)農(nóng)人口高齡化加劇、農(nóng)業(yè)后繼乏人等。針對這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營特點和制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題，同時也針對世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，日本《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》的第四次修訂（下文中簡稱為《基本法》最新修訂）系統(tǒng)性推出了保證穩(wěn)定的食品供應(yīng)、強化農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、振興農(nóng)村社區(qū)等系列興農(nóng)政策。從新制定的發(fā)展指標、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營改革、構(gòu)建新興農(nóng)業(yè)等方面分析日本農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的思路和特點，可以為我國有效推動農(nóng)業(yè)發(fā)展提供有益借鑒。

1日本農(nóng)業(yè)特點、發(fā)展趨勢和問題

日本人口約占世界人口的 2.2%，但耕地面積僅占世界耕地面積的0.4%，國土面積的80%為山地或丘陵，土地貧瘠，農(nóng)耕用地零碎分散。同時，日本工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達、社會人口正步入高齡化社會的發(fā)展國情，使得現(xiàn)代日本農(nóng)業(yè)具有：小規(guī)模經(jīng)營、生產(chǎn)成本高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重低、糧食自給率低、務(wù)農(nóng)人員人口下降和老齡化顯著的特點。從上世紀80年代末開始，日本農(nóng)業(yè)務(wù)農(nóng)人員人口、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和產(chǎn)值比重、糧食自給率、農(nóng)用土地面積均呈現(xiàn)逐步下降的趨勢，2014年日本農(nóng)業(yè)GDP占國內(nèi)GDP比重接近1.4%，農(nóng)產(chǎn)品進口值和農(nóng)業(yè)財政補貼值均居世界之首[1-2]。摘自《基本法》最新修訂中的日本務(wù)農(nóng)人口年齡分布如圖1所示，日本目前農(nóng)業(yè)勞動人口平均年齡為65.8歲，65歲以上務(wù)農(nóng)人口占務(wù)農(nóng)總?cè)丝诘?1%。日本當前糧食自給率以卡路里供應(yīng)為基準衡量已降至39%，以糧食價值衡量已降至65%。

郭曦等：日本第四次修訂《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》及啟示中國人口·資源與環(huán)境2016年第7期圖1日本農(nóng)業(yè)人口年齡分布（2010年人口統(tǒng)計）

如何提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益和效率，進而保證穩(wěn)定的糧食自給和穩(wěn)定的務(wù)農(nóng)人口，成為日本近幾屆政府施政的重點。近年日本政府推出了推進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等系列興農(nóng)政策，但收效不明顯或不能持續(xù)，沒有改變農(nóng)業(yè)低迷不振的趨勢。例如：作為提升農(nóng)業(yè)效率和效益、降低生產(chǎn)成本的主要政策措施是推進集約化經(jīng)營，經(jīng)過15年的顯著增長后，自2011年起已陷于零增長；作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求牽引的食品業(yè)產(chǎn)值也一直增長乏力。反映集約經(jīng)營程度的經(jīng)營農(nóng)戶農(nóng)場面積及占比、日本國內(nèi)食品業(yè)產(chǎn)值分別如圖2和圖3所示[4]。

農(nóng)業(yè)的根本問題還是經(jīng)濟問題，作為理性經(jīng)濟個體，向經(jīng)濟收益高的領(lǐng)域流動是理所當然，因此，日本近年農(nóng)業(yè)低迷不振的根本原因還是務(wù)農(nóng)收益低。如何切實提高農(nóng)戶收入，應(yīng)該是日本解決農(nóng)業(yè)效率和效益低、人口流出與老齡化嚴重等問題的關(guān)鍵。

2《基本法》最新修訂確定的發(fā)展目標和主要施政措施 圖4所示為摘自此次《基本法》最新修訂中，對糧食自給率、農(nóng)用土地面積、集約化經(jīng)營農(nóng)戶用地面積比例和農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口所給出的具體十年期發(fā)展規(guī)劃目標。

對糧食自給率目標，首次增加了飼料自給率目標，以牽引國內(nèi)飼料種植發(fā)展；將卡路里自給率目標由2010年修訂版的50%降低到45%，而將糧食價值自給率從70%

提升到73%，反映了更重視提升農(nóng)產(chǎn)品價值的思路。另外，從2015年起，糧食自給率分析中增加“糧食自給潛能指標”的分析，涵蓋花草、園藝、休耕、棄耕等非糧食種植土地和不同種植作物的可能產(chǎn)出分析，以更準確反映國家糧食生產(chǎn)的潛能。對種植面積發(fā)展目標，在力爭減緩農(nóng)場用地總面積逐年減小的趨勢下，發(fā)展無土種植的農(nóng)業(yè)工廠和“屋頂種植”等城市農(nóng)業(yè)，以求實際種植面積于2025年較2013年增加6.2%。對經(jīng)營農(nóng)戶農(nóng)場面積占比目標，擬采取更有力的法律、經(jīng)濟等手段，如修訂《農(nóng)地法》（Agriculture Land Act）、《農(nóng)協(xié)法》（Agriculture Cooperatives Act） ，加強“農(nóng)場銀行”機構(gòu)建設(shè)，以促進土地流轉(zhuǎn)和涉農(nóng)經(jīng)濟活動更自由發(fā)展，力圖十年內(nèi)將近年停滯不前的該指標（見圖2）由接近50%提高到80%。對務(wù)農(nóng)人口目標，以測算的70歲以下日本務(wù)農(nóng)人口最低需求90萬人為底線，確定了2025年理想的務(wù)農(nóng)人口結(jié)構(gòu)目標，以指導(dǎo)招募、吸引人口流向農(nóng)村政策的制定。

本世紀以來，日本實際的糧食自給率和務(wù)農(nóng)人口等指標都與歷次《基本法》設(shè)定的發(fā)展目標背道而馳，參考日本近年農(nóng)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)和內(nèi)閣交替執(zhí)政的特點，要實現(xiàn)上述

宏大、艱巨的發(fā)展目標，日本政府必須提出更加有效的綜 合政策措施才可能避免目標再次落空，在總結(jié)、評判、完善已有興農(nóng)措施的基礎(chǔ)上，相應(yīng)《基本法》最新修訂確定了五個施政綱領(lǐng)，除恢復(fù)和重建日本大地震區(qū)域農(nóng)業(yè)外，其余四個施政綱領(lǐng)主要措施為：

（1）確保穩(wěn)定的糧食供給。主要措施有：①建立完整的食品安全機制：政府周期分析和評估可能影響全球食品供應(yīng)的風(fēng)險因素，制定好包括與國際經(jīng)濟伙伴協(xié)調(diào)在內(nèi)的應(yīng)對措施。②確保食品安全和消費者信心：促進食品安全技術(shù)研究，降低產(chǎn)生食品化學(xué)與生物危害的風(fēng)險；推廣優(yōu)良農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范；整合與優(yōu)化《食品標簽標準》等法規(guī)。③教育和發(fā)展國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品消費，保護與繼承“和食”文化：結(jié)合人口、經(jīng)濟的發(fā)展走勢分析食品消費發(fā)展趨勢；以設(shè)立飲食學(xué)校、申請世界文化遺產(chǎn)等措施推廣日本飲食方式。④提升農(nóng)產(chǎn)品和食品價值，探索新的農(nóng)產(chǎn)與食品需求：保護和加強農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，以創(chuàng)新構(gòu)建新的農(nóng)產(chǎn)與食品價值鏈；發(fā)展理療食品、家庭護理食品等個性新需求，提升食品業(yè)的競爭力。⑤農(nóng)產(chǎn)品和食品對全球市場的戰(zhàn)略擴張：針對全球食品相關(guān)市場的預(yù)期發(fā)展，由出口戰(zhàn)略促進執(zhí)行委員會統(tǒng)一政府各部省的協(xié)調(diào)運作，完成全球食品價值鏈戰(zhàn)略和創(chuàng)建適宜的國際環(huán)境，支持日本農(nóng)產(chǎn)品和食品的全球出口和食品業(yè)的海外擴張。摘自《基本法》最新修訂所提出的農(nóng)林水產(chǎn)品出口值的統(tǒng)計與規(guī)劃如圖5所示。

（2）農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。主要措施有：①通過合并支持集約經(jīng)營：界定經(jīng)營農(nóng)戶（Business farmer）定義，并給以貸款、投資、稅收、雇傭以及咨詢、指導(dǎo)等手段的強化支持，加速家庭農(nóng)場與社區(qū)農(nóng)場的合作與合并，以發(fā)揮集約經(jīng)營高產(chǎn)出、高收益、穩(wěn)定收入的特點。②保證和發(fā)展農(nóng)戶數(shù)量和發(fā)展女性農(nóng)戶：以保證合理的務(wù)農(nóng)人口結(jié)構(gòu)為目標，通過促進租借和轉(zhuǎn)租、新農(nóng)戶補貼支付等政策吸引個人、公司、企業(yè)加入涉農(nóng)事務(wù)；鼓勵女性更主動參與農(nóng)業(yè)事務(wù)。③鞏固農(nóng)場向經(jīng)營農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移：每個縣建立半公營公司性質(zhì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介“農(nóng)場銀行”，并覆蓋全國全部47個縣，周期性評估運行效果以不斷改進法律和財政預(yù)算等手段，促進土地以租借和轉(zhuǎn)租形式向經(jīng)營農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，減少棄耕土地并推動恢復(fù)已棄耕土地。④促進務(wù)農(nóng)收入穩(wěn)定和考慮設(shè)立收入保險：如圖6所示，進一步完善“高地作物直接支付”、“稻米與高地作物收入減少支付”等穩(wěn)定收入的財政手段；改善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)互助救濟系統(tǒng)，考慮從減產(chǎn)、自然災(zāi)害的救濟向收入減少補償轉(zhuǎn)變，考慮改善會員制不能覆蓋全員、未涉及農(nóng)戶經(jīng)營判斷因素以及行政成本高等不足。⑤促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)發(fā)展：促進農(nóng)場專業(yè)化分區(qū)和多功能農(nóng)地的發(fā)展，保護和建設(shè)水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施，引入機器人等自動化新技術(shù)，完善災(zāi)害應(yīng)對措施。⑥改革產(chǎn)品與供應(yīng)體系：根據(jù)社會消費需求的變化而調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，如：改革稻米政策，增產(chǎn)飼養(yǎng)用稻米與其它新戰(zhàn)略作物的產(chǎn)量；增加畜禽類產(chǎn)品和有機農(nóng)業(yè)、醫(yī)療植物、園藝花卉等高附加值產(chǎn)品的供應(yīng)。⑦推動生產(chǎn)與銷售中的技術(shù)創(chuàng)新：建立新的研發(fā)體系并加速機器人、信息、控制、新型溫室園藝等技術(shù)向農(nóng)業(yè)實踐轉(zhuǎn)化，以節(jié)省勞動力、降低生產(chǎn)成本、擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全性。⑧推進生態(tài)農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護：在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中保護和持續(xù)利用生物多樣性，維持和發(fā)展畜禽糞便施肥、秸稈利用、生物防病蟲害等自然循環(huán)功能，以溫室種植、農(nóng)業(yè)機械化等措施節(jié)能減排，推進環(huán)境變化的生態(tài)適應(yīng)計劃，使農(nóng)業(yè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）振興農(nóng)村區(qū)域。主要措施有：①穩(wěn)定推進多功能支付財政體系和加強當?shù)厣鐓^(qū)功能：除繼續(xù)執(zhí)行對高地、山區(qū)農(nóng)戶的直接支付以外，政府支持基礎(chǔ)資源保護支付和質(zhì)量提升支付等財政手段，以維持和完善農(nóng)村的多功能角色；發(fā)展信息網(wǎng)絡(luò)和交通網(wǎng)絡(luò)，以促進農(nóng)村現(xiàn)代社區(qū)平臺的建設(shè)。②積極利用多種當?shù)刭Y源創(chuàng)造就業(yè)和收入增長：引入高附加值的食品加工業(yè)、旅游業(yè)，以及交通、教育等民生機構(gòu)和發(fā)展生物能源、小水電等再生能源利用，創(chuàng)造就業(yè)和收入增長；加強農(nóng)村不同區(qū)域的經(jīng)濟聯(lián)系，發(fā)展廣域經(jīng)濟區(qū)。③促進城鄉(xiāng)交流和移居農(nóng)村：完善食宿和務(wù)農(nóng)實踐等設(shè)施，開發(fā)針對國內(nèi)外游客的農(nóng)村綠色旅游平臺，發(fā)展針對老年人的養(yǎng)生療養(yǎng)農(nóng)場和針對殘疾人和經(jīng)濟困難人士的自力更生農(nóng)場；協(xié)調(diào)完善教育、醫(yī)療等福利機構(gòu)建設(shè)，提供咨詢、培訓(xùn)和嘗試體驗，鼓勵向農(nóng)村移居；發(fā)展城市農(nóng)業(yè)，促進城市居民了解和體驗農(nóng)業(yè)?！痘痉ā纷钚滦抻喬岢龅某鞘械睫r(nóng)村綠色旅游人數(shù)數(shù)量統(tǒng)計與規(guī)劃如圖7所示。

（4）改革重組涉農(nóng)團體：結(jié)合部分修訂《農(nóng)協(xié)法》《農(nóng)地法》等法案，改革各地農(nóng)協(xié)和涉農(nóng)組織，確定農(nóng)協(xié)以提高農(nóng)戶收入和優(yōu)化利用土地為宗旨，其核心成員應(yīng)更多吸納經(jīng)營農(nóng)戶和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)人士，確保當?shù)剞r(nóng)協(xié)可更自由從事涉農(nóng)經(jīng)濟活動，允許地方和國家級農(nóng)協(xié)組織成立股份公司。

綜合分析上述主要措施可見：《基本法》最新修訂的核心是切實提高農(nóng)戶收入，立足于如何有效地綜合利用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等各種社會資源，創(chuàng)建多樣化的務(wù)農(nóng)收入增長環(huán)境，促進和支持農(nóng)戶向高收益、高效率的務(wù)農(nóng)方向發(fā)展。由此確定興農(nóng)政策的重點在于：以法規(guī)和應(yīng)對機制的完善保障糧食供應(yīng)和食品安全，以政策和需求牽引推動農(nóng)產(chǎn)品出口和農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新；以加速土地向經(jīng)營農(nóng)戶流轉(zhuǎn)、合并為主要手段推動集約化經(jīng)營，以調(diào)整完善財政補貼的支付政策為主要手段保障農(nóng)業(yè)收入穩(wěn)定；加強財政支持下的社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村多功能的社會、經(jīng)濟、環(huán)境和資源保護角色，以穩(wěn)定農(nóng)村人口和吸引人口向農(nóng)村移居。圖6《基本法》最新修訂中計劃完善的穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入重點措施

3《基本法》最新修訂對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀與日本農(nóng)業(yè)存在一定的共性問題，主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、務(wù)農(nóng)產(chǎn)值和收入低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)業(yè)就業(yè)人口顯著減少并老齡化嚴重，有些共性問題比日本更為嚴重，例如：農(nóng)業(yè)機械化程度相對更低、務(wù)農(nóng)人員文化水平更低、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系發(fā)展更滯后。

據(jù)2014年《中國統(tǒng)計年鑒》：2013年我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口人均播種面積為0.68 hm2，遠低于世界平均水平；2013年農(nóng)業(yè)就業(yè)人口創(chuàng)造的人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅為23 564元，遠低于第二產(chǎn)業(yè)的人均產(chǎn)值107 762元和第三產(chǎn)業(yè)的88 475元。據(jù)文獻[5]提供的最新數(shù)據(jù)：我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率是發(fā)達國家平均水平的2%，是美國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率的1%，是世界平均效率的64%。在務(wù)農(nóng)人員結(jié)構(gòu)方面，以農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)為例[6]： 2012年2.6億農(nóng)村勞動力（主要是青壯年）轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，占農(nóng)村從業(yè)人員總數(shù)的48.8%；而留守務(wù)農(nóng)人口主要以40歲以上的人口為主，50歲以上就占了全部務(wù)農(nóng)人口的 32.6%。同時，農(nóng)民純收入中來自農(nóng)業(yè)的比重明顯下降，2012 年全國農(nóng)民人均純收入中，來自種植業(yè)經(jīng)營的比重僅占 26.6%，導(dǎo)致新生代農(nóng)民務(wù)農(nóng)意愿淡薄。務(wù)農(nóng)人員在迅速老齡化的同時，務(wù)農(nóng)人口的77.2%是小學(xué)及以下文化程度，加劇了新技術(shù)和新裝備普及的困難，2013年中國農(nóng)業(yè)科技貢獻率為552%，比主要發(fā)達國家低20%左右；農(nóng)業(yè)耕種收綜合機械化率均達到59%，比主要發(fā)達國家低30%。此外，中國農(nóng)業(yè)還存在社會化服務(wù)供給不足，村集體組織能力弱等問題，例如當前我國農(nóng)戶加入專業(yè)合作社的比例只有285%，而日本農(nóng)戶加入農(nóng)協(xié)的比例為90%[7]。

基于上述我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，當前城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)的同時，實際上也為實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和水平提供了機遇，如何有效利用有限的耕地和勞動力，并切實提高務(wù)農(nóng)收入是中國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展改革的關(guān)鍵。面對農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的共性問題，分析和借鑒日本《基本法》最新修訂的主要政策思路和措施，對我國當前農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的啟示歸納為：

3.1健全法制建設(shè)與持續(xù)技術(shù)和教育支持，以提升食品安全與推動生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)食品安全是社會穩(wěn)定的基石，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值實現(xiàn)與提高的基礎(chǔ)。我國食品安全已成為引起公眾不滿、損害行政威信和國家形象的熱點問題；而生態(tài)農(nóng)業(yè)是食品安全、健康飲食、環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)與資源持續(xù)發(fā)展的必然趨勢。2015 年中央一號文件重點指出：要完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全法律法規(guī)，建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護責任制。

食品安全也是日本《基本法》最新修訂的重點，在日本已建成世界最嚴厲的食品檢測標準和執(zhí)行體系的基礎(chǔ)上，其進一步提升食品安全的兩個政策主線可借鑒：

（1）相關(guān)法規(guī)制度的持續(xù)健全與改善。如為了更利于消費者理解、生產(chǎn)者執(zhí)行、監(jiān)管者管理，日本將原先涉及食品標簽的《食品衛(wèi)生法》、《日本農(nóng)業(yè)標準》和《健康促進法》中的58項標準，整合改進為新的《食品標簽標準》并于2015年實施。為了扭轉(zhuǎn)食品安全監(jiān)管不力的局面，我國自2015年10月開始實施的新《食品安全法》，清晰界定了對食品安全的監(jiān)管體制、監(jiān)測機制、監(jiān)管范圍、監(jiān)管制度和責任制度，成為保障食品安全的綱領(lǐng)性法律制度，以“最嚴的法律形式”完善健全了我國食品安全的法規(guī)與執(zhí)法制度。但新《食品安全法》還存在處罰時自由裁量權(quán)過大、與其它法律法規(guī)沖突、協(xié)調(diào)不順、執(zhí)法機構(gòu)整合遺漏等不足[8]，食品安全相關(guān)法案的銜接與配合、執(zhí)法機構(gòu)與機制的界定與厘清，以及我國新近推出的農(nóng)藥殘留、化肥實施等國家標準的落實，如同《基本法》修訂的思路，還需在實踐中不斷反饋與調(diào)整，持續(xù)修正和健全，使其最終成為清晰有效的制度保障。

（2）持續(xù)食品安全技術(shù)的推廣與教育培訓(xùn)的支持?！痘痉ā纷钚滦抻喅掷m(xù)促進提升食品安全的科學(xué)研究和技術(shù)分析手段，以更科學(xué)地推進農(nóng)業(yè)與食品的風(fēng)險評估、風(fēng)險控制與風(fēng)險信息交互水平。日本制定了涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程監(jiān)測、記錄、評估體系的優(yōu)良農(nóng)業(yè)規(guī)范GAP（Good Agriculture Practice），五種主要農(nóng)作物引入GAP規(guī)范的種植面積比例已達到37%，《基本法》最新修訂將繼續(xù)教育和培訓(xùn)農(nóng)戶，使GAP規(guī)范種植面積進一步擴大；同時，以畜禽生產(chǎn)為例，引入危害分析與臨界點控制HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point）體系，以集成的衛(wèi)生管控貫穿畜禽的生產(chǎn)、屠宰、運輸和銷售環(huán)節(jié)，實現(xiàn)更先進的食品衛(wèi)生水平。上述具體政策細節(jié)對于我國當前急需改進的推進農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)、規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品管理和生產(chǎn)經(jīng)營行為、建立食品生產(chǎn)全程可追溯機制、加強省縣鄉(xiāng)級農(nóng)產(chǎn)品和食品監(jiān)測檢驗?zāi)芰Φ慕ㄔO(shè)都可提供參考和指導(dǎo)。

對于生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，《基本法》最新修訂在已建立JAS（Japan Agriculture Standards）相關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)的標準與認證制度，農(nóng)藥、化肥的使用登記和審批等法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于吸引、教育和培訓(xùn)農(nóng)戶成為注冊生態(tài)農(nóng)民（Certified Echofarmer）、以及消費者更多支持生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。相應(yīng)采取支持生態(tài)農(nóng)戶（咨詢培訓(xùn)、設(shè)施與農(nóng)機支持等）、支持生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的銷售與市場化（簡化認證流程、推進網(wǎng)絡(luò)銷售等）、促進生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)進步（推進生物多樣性與自然循環(huán)技術(shù)）和推動消費者理解與支持（推廣和食教育、城鄉(xiāng)交流）四項政策。相應(yīng)注冊生態(tài)農(nóng)民由2013年的7 600戶發(fā)展到2014年的18 600戶，計劃使有機農(nóng)場種植面積比例由2014的0.4%，至2018年發(fā)展到1.0%。這種以健全法規(guī)制度為平臺，以培育需求和引導(dǎo)興趣、技術(shù)支持、市場協(xié)助建設(shè)為手段，激勵農(nóng)戶和消費者自主投入到生態(tài)農(nóng)業(yè)的方法，也適合于我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)借鑒，以避免國內(nèi)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展過多依靠財政補貼的局限。

3.2完善國家層面的統(tǒng)籌和支持，以盡快壯大農(nóng)產(chǎn)食品出口和農(nóng)業(yè)海外發(fā)展對于日本和中國這種人均耕地少、生產(chǎn)率低，而具有悠久飲食文化的國家，農(nóng)產(chǎn)和食品出口是創(chuàng)造農(nóng)業(yè)高附加值、顯著提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重要手段，也是成為農(nóng)業(yè)大國、強國的標志；海外農(nóng)業(yè)發(fā)展是緩解國內(nèi)耕地與資源緊張、保證糧食供應(yīng)和綜合提升農(nóng)業(yè)效益的主要手段。

《基本法》最新修訂根據(jù)近三年年食品出口的快速增長，制定了在2020年食品出口達到1萬億日元的目標，確定由2014年6月成立的出口戰(zhàn)略促進執(zhí)行委員會，統(tǒng)一政府各部省的協(xié)調(diào)運作，綜合經(jīng)濟、貿(mào)易、外交、文化等各種手段，力爭在FTA、RCEP、EPA和TPP等多個貿(mào)易協(xié)定框架下創(chuàng)建有利的食品進出口和農(nóng)業(yè)海外發(fā)展條件，積極參與國際食品與貿(mào)易標準的制定，鼓勵地域特色食品的商標申報與知識產(chǎn)權(quán)保護，完成全球食品價值鏈戰(zhàn)略。抓住2013年“和食”被聯(lián)合國教科文組織命名為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的機遇，《基本法》最新修訂確定以2015年米蘭世博會和2020年東京奧運會為契機，宣傳日本農(nóng)產(chǎn)品和食品的安全健康優(yōu)點，促進日本農(nóng)產(chǎn)品和食品的出口。在剛結(jié)束的米蘭世博會上，日本展館完全以“和食”文化為核心，精心布置了“和食”餐館和日本農(nóng)業(yè)展示區(qū)，成為參展國家中人氣最高的場館，達到了向全球推介日本各地特色食品的目的。

我國食品出口占全部商品出口的比重逐年下降，從2000年的4.93%下降到2013年的2.52%，而同期世界食品出口占世界商品出口的比重卻曲折上升，占比達到我國占比的三倍左右。我國食品出口貿(mào)易競爭力指數(shù)從2000年的0.44下降到2013年的0.14，我國食品出口貿(mào)易整體競爭力較弱[9]。至2013年年底，中國農(nóng)業(yè)對外累計投資總額僅39.56億美元，農(nóng)業(yè)海外戰(zhàn)略還處于起步階段，規(guī)模和發(fā)展層次都處于較低水平。為了盡快壯大已經(jīng)起步的“一帶一路”食品與農(nóng)業(yè)投資發(fā)展的勢頭，擴大我國在俄羅斯周邊、東盟和拉美的海外農(nóng)業(yè)發(fā)展，參考《基本法》最新修訂的發(fā)展策略，我國食品出口和海外農(nóng)業(yè)的發(fā)展，亟需確立食品出口和海外農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，建立由農(nóng)業(yè)、食品、經(jīng)貿(mào)、國際法、金融、外交等部門組成的執(zhí)行專委會，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與監(jiān)管糧農(nóng)企業(yè)的海外開拓，提供國家層面全方位的支持，鞏固與合作國家良好的政治經(jīng)貿(mào)關(guān)系、協(xié)調(diào)國際法規(guī)與標準、關(guān)稅與貿(mào)易摩擦等貿(mào)易壁壘談判、完善出口與投資的政策與基建環(huán)境建設(shè)、提供涉外信息與風(fēng)險預(yù)判等服務(wù)，為食品出口和農(nóng)業(yè)海外發(fā)展夯實國家強力支持平臺。

3.3以法律政策和財政金融支持為主要手段培育新型規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)規(guī)?；\行是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和收益的基礎(chǔ)。如何根據(jù)中國特色，促進高效的農(nóng)業(yè)規(guī)?；\營是我國當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系改革的重中之重。2015 年中央一號文件提出要“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，要發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。而家庭經(jīng)營因為既符合傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)特點，又適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是中、日、美、歐等各國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的最基本形式，十八屆三中全會明確提出：要堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。表明國家在政策方向上扶持和鼓勵以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、多種經(jīng)營形式共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展和壯大，力爭實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；\行。

據(jù)農(nóng)業(yè)部 2013 年對全國家庭農(nóng)場的首次統(tǒng)計，全國內(nèi)陸除西藏外的家庭農(nóng)場已有 87.7萬個，經(jīng)營耕地面積總共達到 1.76 億畝，占到全國承包耕地面積的 13.4%。目前全國種糧大戶有 68.2萬戶，生豬、雞、奶牛規(guī)模養(yǎng)殖戶數(shù)量占比均超過50%。我國家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體的發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模，規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)運營表現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭[10]。2014年全國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到4.03億畝，占家庭承包耕地面積的30.4%，土地流轉(zhuǎn)比例在發(fā)達地區(qū)上海、江蘇、北京分別達到71.5%、58.4%和52%，而在農(nóng)業(yè)大省的吉林、四川、江西分別為24%、25.4%和28.6%[11]，表明不同地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、方式和水平還有較大差異。同時，近年農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模顯著增加后，也暴露出不少流轉(zhuǎn)農(nóng)地擴大生產(chǎn)規(guī)模后反而陷入困境，引發(fā)各種矛盾的事件，表明我國新型規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培養(yǎng)政策和手段，需要實時根據(jù)最新發(fā)展趨勢進一步調(diào)整完善。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化運行也是日本《基本法》最新修訂的政策支柱，在日本土地流轉(zhuǎn)準入、監(jiān)管法律完備的基礎(chǔ)上，主要依靠各縣政府半公營的 “農(nóng)場銀行”為中介平臺，輔以貸款、投資、稅收等扶持手段，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；\營。參考日本思路，近期我國應(yīng)加強土地流轉(zhuǎn)法律政策建設(shè)和財政金融配套扶持政策，以有效提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模和質(zhì)量。在法律政策方面：需要在法律范圍內(nèi)完善土地產(chǎn)權(quán)界定，厘清所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)益范圍，以自愿有償原則，明確土地承包的可行實現(xiàn)形式，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，為土地合理有序流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)；并調(diào)整戶籍和社會保障制度，為剩余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移提供便利條件。在財政和金融支持方面：可考慮在縣鄉(xiāng)村三級，引入政府監(jiān)管的、類似于日本“農(nóng)場銀行”的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；作為農(nóng)戶個人、農(nóng)村集體、涉農(nóng)企業(yè)農(nóng)地承包、租賃的中介平臺，配套以低息貸款、稅費減免、土地流轉(zhuǎn)投資和補貼等措施為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件，在保證土地流轉(zhuǎn)各方利益的前提下，使支持力度集中于土地的經(jīng)營者。

3.4深化農(nóng)業(yè)補貼和保險改革，兼顧農(nóng)戶收入保障和支持農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)補貼和涉農(nóng)保險是農(nóng)戶收益的主要保障，是世界主要國家保護農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的必備手段。日本自2012 年提出構(gòu)建“日本型直接支付（補貼）政策” 改革思路以來，不斷加大對農(nóng)業(yè)補貼的投入，并轉(zhuǎn)變補貼方式，由集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼向兼顧農(nóng)戶收入保障和生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移。2014年日本農(nóng)業(yè)補貼的主要項目占比為：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)研究推廣示范補貼占30.12%，農(nóng)戶收入補貼占28.9%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)就業(yè)補貼占18.6%，穩(wěn)定經(jīng)營和市場價格支持補貼占9.11%[12]。這一政策的調(diào)整，使得政府農(nóng)業(yè)補貼兼顧農(nóng)戶收入保障和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)水平的提升，聚焦于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，補貼作用更為高效、長遠。

同時，借鑒美國變農(nóng)業(yè)補貼為農(nóng)業(yè)保險的嘗試，參見圖9，《基本法》最新修訂中針對保障農(nóng)戶收入穩(wěn)定的主要措施之一，預(yù)計于2015年后開始執(zhí)行的“稻米與高地作物收入減少支付”政策，由政府和農(nóng)戶以3∶1的比例出資構(gòu)成保險性基金，抵御各種風(fēng)險因素的發(fā)生，保證農(nóng)戶收入穩(wěn)定。美國、日本的這一政策思路，既保證了農(nóng)戶收入，又減緩以往沉重僵化的補貼資金負擔，將農(nóng)業(yè)財政投向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)的升級。

我國2013年農(nóng)業(yè)補貼已達到1 700.55億元，并保持了逐年增加，接近了財政能力的承擔上限，為完成2020年貧困人口全部脫貧目標，農(nóng)業(yè)補貼的需求會進一步加大，如何保證巨額農(nóng)業(yè)補貼獲得顯著效果并具可持續(xù)發(fā)展性，當前基于糧食生產(chǎn)和救助貧困為主的補貼政策勢必進行評估和改善。另一方面，2014年，我國農(nóng)業(yè)保險提供風(fēng)險保障1.66萬億元，參保農(nóng)戶 2.47億戶次，向 3 500萬戶投保農(nóng)戶支付賠款 214.6億元。保險品種從 2007年的 5個增加到18個，涵蓋了主要農(nóng)牧漁業(yè)品種，中央、省市、地縣各級累計保費補貼的平均比例達到75%-80%，在大多數(shù)農(nóng)民可負擔條件下，有效保障了農(nóng)戶收入[13]?；谏鲜鰢?，《基本法》最新修訂中的兩個政策思路：將農(nóng)業(yè)補貼由集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼向兼顧農(nóng)戶收入保障和生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移，和農(nóng)戶收入保障形式由財政補貼向保險保障轉(zhuǎn)變，可兼顧保障收入、精準扶貧和推動農(nóng)業(yè)長效、高效地發(fā)展，具有借鑒和引用價值。

（編輯：李琪）

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