成鴻羽

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素尤其是農(nóng)村土地資源實(shí)行市場(chǎng)配置和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求越來(lái)越迫切。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變這一政策背景和相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)土地還將承載社會(huì)保障功能這一基本國(guó)情下，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地相對(duì)集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

一、目前重慶市土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不成熟

一是流轉(zhuǎn)方式缺市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。目前全市土地流轉(zhuǎn)1399.9萬(wàn)畝，仍然是以“長(zhǎng)年出租、固定租金、按年支付”作為主要流轉(zhuǎn)方式，占比高達(dá)75%，而“入股分紅”的合作經(jīng)營(yíng)方式占比不足10%。雖然通過(guò)按實(shí)物價(jià)格計(jì)算租金的方式保證了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地基本收益，但農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化作為股權(quán)，自愿聯(lián)合組建合作社或股份公司從事農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)，更能讓農(nóng)民充分參與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程，從而通過(guò)按股權(quán)保底分紅形式獲取最大土地資源收益。

二是流轉(zhuǎn)主體缺規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前全市土地流入方以農(nóng)戶為主，較多處于零星流轉(zhuǎn)、粗放管理、低投入、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。而全市農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶、專(zhuān)業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體培育不充分，全市農(nóng)村土地實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積占比不到35%，土地資源未得到充分利用，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相對(duì)滯緩。

三是流轉(zhuǎn)服務(wù)缺平臺(tái)建設(shè)。目前全市土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、松散階段，而通過(guò)市場(chǎng)平臺(tái)流轉(zhuǎn)還未起步。全市尚未建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)有形交易市場(chǎng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估、法律咨詢機(jī)構(gòu)等中介組織發(fā)展滯后，總體上缺少由上而下的網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的服務(wù)體系，往往出現(xiàn)“出讓土地者找不到承包者，承包土地者找不到出讓者”的現(xiàn)象，既影響了土地資源的合理配置，又提高了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范操作不到位

一是流轉(zhuǎn)程序欠完善。目前農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)通常以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行。多數(shù)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)合同由村委會(huì)直接與投資業(yè)主簽訂，以農(nóng)戶花名冊(cè)簽字代替社員集體會(huì)議、書(shū)面委托，少數(shù)基層干部干預(yù)、強(qiáng)迫承包權(quán)人流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民意愿，造成承包關(guān)系的混亂。加之大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有經(jīng)過(guò)備案和鑒證程序，為日后留下了糾紛隱患。

二是合同簽訂欠規(guī)范。目前全市在土地流轉(zhuǎn)中使用規(guī)范合同文本的較少，多數(shù)流轉(zhuǎn)合同是按照業(yè)主的意圖草擬形成的，內(nèi)容不全面、不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，有的還顯失公平，甚而出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格多年不變、流轉(zhuǎn)期限超過(guò)第二輪土地延包期的剩余期限等條款，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三是用途監(jiān)管欠嚴(yán)格。目前全市流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”較普遍。部分項(xiàng)目業(yè)主擅自改變農(nóng)用地用途，以土地流轉(zhuǎn)代替土地征用，以配套農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的名義，在流轉(zhuǎn)土地上大量建設(shè)永久性建構(gòu)筑物，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖、漁業(yè)養(yǎng)殖及農(nóng)家樂(lè)、休閑度假村、康老中心、旅游地產(chǎn)等項(xiàng)目，土地流轉(zhuǎn)到期后極易出現(xiàn)矛盾糾紛。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制政策不健全

一是管理服務(wù)體系待完善。目前全市還有少數(shù)區(qū)縣未健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，即使建立服務(wù)機(jī)構(gòu)的區(qū)縣還普遍存在條件簡(jiǎn)易、力量薄弱、職責(zé)不明、制度不全、服務(wù)不周到、監(jiān)管不到位的問(wèn)題。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)基層組織受人員編制、工作經(jīng)費(fèi)制約，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏相應(yīng)人員進(jìn)行工作指導(dǎo)和管理服務(wù)，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、糾紛調(diào)查處理缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的管理。

二是財(cái)政獎(jiǎng)扶資金待擴(kuò)面。我市農(nóng)村以山地和丘陵為主，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，耕地質(zhì)量不高且差異大，土地零星分散，土地經(jīng)營(yíng)和物流成本較高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)條件差制約了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。同時(shí)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、相對(duì)效益低、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，項(xiàng)目業(yè)主需在土地整治、土壤改良、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)方面投入大量資金，而目前全市財(cái)政獎(jiǎng)扶資金較多集中在農(nóng)業(yè)貸款貼息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助等經(jīng)營(yíng)流通環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目前期建設(shè)投資資金補(bǔ)助較低，很難吸引社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

三是信貸投入渠道待暢通。目前全市金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)營(yíng)業(yè)所主要業(yè)務(wù)是吸納存款、清收本息，而貸款業(yè)務(wù)漸次邊緣化，對(duì)農(nóng)戶發(fā)放的貸款日益縮減。金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款政策實(shí)質(zhì)響應(yīng)和發(fā)放貸款不多，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)受信貸資金再投入的制約比較明顯。

二、重慶市土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)的對(duì)策建議

（一）完善管理制度，規(guī)范農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)

一是制定完善土地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施意見(jiàn)。市級(jí)相關(guān)部門(mén)要深入我市實(shí)際調(diào)研發(fā)掘五大功能區(qū)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的新問(wèn)題、新形式，要在充分征求民意的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展水平，堅(jiān)持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，把握規(guī)模的適度，盡快制定和完善適應(yīng)重慶地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)管理制度。特別是要盡快明確土地所有權(quán)、承包權(quán)的物權(quán)屬性；明確土地流出方和土地流入方的權(quán)利及義務(wù)，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿后，賦予流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利，因故不能續(xù)約的，就土地是否恢復(fù)原貌和對(duì)流入方已有投資進(jìn)行補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)作出規(guī)定；制定農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體適度集中。

二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。研究制定全市統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作流程和流轉(zhuǎn)合同文本，土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)模流轉(zhuǎn)必須完備規(guī)范流程和簽訂規(guī)范合同，否則流轉(zhuǎn)無(wú)效。全面實(shí)行流轉(zhuǎn)管理的合同制和備案制，完善流轉(zhuǎn)登記和檔案資料的信息化管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定；對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，要及時(shí)辦理相關(guān)備案登記，對(duì)以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要及時(shí)辦理權(quán)證變更手續(xù)。

三是建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系。大力發(fā)展土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估應(yīng)充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標(biāo)臨界值、土地的選擇價(jià)值和外部性問(wèn)題，使土地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)機(jī)制，客觀公正地評(píng)估、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格自然增長(zhǎng)機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民土地收益，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地的積極性，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。

四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)方式。借鑒全國(guó)土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)，在有條件區(qū)縣開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)入股試點(diǎn)工作，再在全市進(jìn)行推廣。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，并集中委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，入股農(nóng)戶享受土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的股權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長(zhǎng)期有效聯(lián)結(jié)。

（二）健全服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)村土地科學(xué)流轉(zhuǎn)

一是建立土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。在全市和有條件的區(qū)縣培育和建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，組建開(kāi)通土地流轉(zhuǎn)的交易信息和儲(chǔ)備信息網(wǎng)絡(luò)體系，及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備、委托流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)交易等服務(wù)工作。

二是健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在全市設(shè)立區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，村級(jí)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，建立健全區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)信息互通的土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺(tái)，落實(shí)好人員、經(jīng)費(fèi)等必要的工作條件，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、合同管理、糾紛仲裁、監(jiān)督執(zhí)行等方面提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)法律政策咨詢、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估、擔(dān)保融資等社會(huì)化中介服務(wù)組織發(fā)展，探索開(kāi)展土地信托、抵押融資等社會(huì)化服務(wù)。

三是完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。以逐步依法建立健全市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)糾紛仲裁體系為依托，建立仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機(jī)制。對(duì)土地承包與流轉(zhuǎn)等涉農(nóng)糾紛的調(diào)解，要做到及時(shí)受理、快速審結(jié)、定分止?fàn)帲婪ń鉀Q土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法利益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

四是建立土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)特別是市、區(qū)縣服務(wù)機(jī)構(gòu)要依托土地流轉(zhuǎn)登記備案檔案資料，加強(qiáng)對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地行為的過(guò)程管理和運(yùn)營(yíng)監(jiān)控，定期不定期實(shí)地督查用地行為。重點(diǎn)監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實(shí)反映，是否出現(xiàn)改變土地用途、進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象，是否有侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的違法行為，做到問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早糾處，確保土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范、價(jià)格公平合理，更好地保障農(nóng)民利益。

（三）培育經(jīng)營(yíng)主體，帶動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)

一是加大財(cái)政扶持。財(cái)政扶持的重點(diǎn)要向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜，要向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)延伸二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?jī)A斜。建議市里設(shè)立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)承包地用于糧食、蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，并達(dá)到一定規(guī)模的予以獎(jiǎng)勵(lì)。建議市農(nóng)投集團(tuán)要整合打捆各類(lèi)支農(nóng)資金，加強(qiáng)土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，大力改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，做好土地流轉(zhuǎn)一級(jí)儲(chǔ)備，吸引規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體投資農(nóng)業(yè)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目招商投資。

二是強(qiáng)化信貸支持。涉農(nóng)金融部門(mén)的融資渠道要向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開(kāi)放，對(duì)前景好、有效益的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，允許業(yè)主用流轉(zhuǎn)土地上的附作物收益價(jià)值作為抵押申請(qǐng)貸款，并優(yōu)惠貸款利率，讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資改革政策真正落地。要建立健全財(cái)政、擔(dān)保公司、銀行三方涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，設(shè)立面向家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶等主體的聯(lián)戶融資擔(dān)保基金和融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司和市興農(nóng)擔(dān)保公司要安排一定額度資金專(zhuān)門(mén)用于對(duì)各類(lèi)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體信貸擔(dān)保，切實(shí)解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)信貸擔(dān)保難問(wèn)題。建議成立市級(jí)規(guī)模農(nóng)業(yè)引導(dǎo)基金公司，對(duì)組織建設(shè)規(guī)范、擁有較大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以基金注入的形式，解決其資金不足的問(wèn)題，吸引社會(huì)資本投向規(guī)模農(nóng)業(yè)，助推農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展。

三是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。建議在現(xiàn)有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模和險(xiǎn)種等政策措施的基礎(chǔ)上，市財(cái)政通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)支持區(qū)縣結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)自主開(kāi)發(fā)政策性保險(xiǎn)險(xiǎn)種，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，提高經(jīng)營(yíng)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。

（四）注重風(fēng)險(xiǎn)防范，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

一是建立土地流轉(zhuǎn)工商資本準(zhǔn)入制度。加強(qiáng)城市工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入制度建設(shè)，以企業(yè)負(fù)債、經(jīng)營(yíng)能力、信用調(diào)查等為依據(jù)，進(jìn)一步完善資格審查、項(xiàng)目審核、資信評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)城市工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的全程監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善而受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。

二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。對(duì)流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)，改變田坎、地界的流轉(zhuǎn)，應(yīng)注重物價(jià)變化、情勢(shì)變更等，在履行、期滿復(fù)耕等方面進(jìn)行相關(guān)約定并設(shè)立流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金，由經(jīng)營(yíng)業(yè)主按流轉(zhuǎn)規(guī)模繳納一定數(shù)額的風(fēng)險(xiǎn)保證金，由區(qū)縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，合同期滿，退還業(yè)主。當(dāng)業(yè)主經(jīng)營(yíng)不善出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金用于解決拖延租金、復(fù)耕等問(wèn)題。

三是建立土地流轉(zhuǎn)退出制度。針對(duì)少數(shù)經(jīng)營(yíng)主體存在假流轉(zhuǎn)、騙補(bǔ)助以及投資項(xiàng)目失敗等情況，制定完善土地流轉(zhuǎn)退出制度，明確退出程序、要約條件、價(jià)值評(píng)估、退出期限等政策規(guī)定，及時(shí)督促流入方終止合同，退出流入土地，保證農(nóng)戶合法利益。

作 者：中共重慶市忠縣拔山鎮(zhèn)黨委書(shū)記

責(zé)任編輯：馬 健