譚鏡+尹立+陳璞

全面小康是全局工作的重中之重，扶貧攻堅是全面小康的重中之重，精準扶貧是扶貧攻堅的重中之重。當前農(nóng)村扶貧攻堅處于關鍵節(jié)點，相對貧困情況復雜、返貧形勢嚴峻，而扶貧治理機制不夠健全，迫切需要完善。優(yōu)化精準扶貧治理機制研究，是促進我國農(nóng)村發(fā)展和全面建成小康社會如期實現(xiàn)的重要課題。

一、 精準扶貧的價值意蘊

（一）精準扶貧是適應扶貧形勢變化的客觀需要

一是整體經(jīng)濟形勢在變，從高速增長變?yōu)橹懈咚?。?jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長下行趨勢對國家整體扶貧形勢及政策產(chǎn)生了制度性的影響。二是扶貧任務在變，從解決溫飽轉變?yōu)橹\求發(fā)展。如何讓貧困人口增收致富成為扶貧開發(fā)的主要任務。中國目前的貧困線比1986年206元的絕對貧困標準及2010年1274元的貧困標準有了翻天覆地的變化，溫飽問題已不是扶貧根本任務。新形勢下，謀求發(fā)展已成為了扶貧新任務。正是因為這樣的形勢變化，新階段的扶貧要求更高。從宏觀層面上說，精準扶貧符合政府職能明確化和經(jīng)濟發(fā)展持久化的要求。政府的職責更加明確和精準，市場的作用發(fā)揮及規(guī)則制定更加充分和規(guī)范，這樣，整個國家才有可持續(xù)發(fā)展的后勁；從微觀層面上說，精準扶貧要求個體精準化。每個貧困家庭及個人情況不同，發(fā)展要求不一樣，可持續(xù)發(fā)展得基于個人及具體貧困化程度“量身定做”，因此，從貧困識別到貧困原因的分析再到扶貧措施的施行一定要精準。只有這樣，貧困細胞才會不斷分化裂變直至質變，最終讓貧困戶甩掉貧根走向致富的道路。三是貧困分布在變，從集中連片式分布逐步轉為點狀分布。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貧困人員分布狀況發(fā)生了較大變化。在國家公布的14個連片特困區(qū)內部，實際上已經(jīng)逐步轉向點狀分布，大水漫灌式扶貧已不適宜新的分布形勢。四是致貧原因在變，從資源約束轉為社會條件制約發(fā)展為主。由于國家強農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展深入推進，因資源條件而致貧的情況大幅減少，因社會因素致貧變量增加。社會因素的復雜化，更須因人而異、因戶不同、精準幫扶、精準施策。五是動力機制在變，從外力推動扶貧轉變?yōu)閮韧饴?lián)動扶貧。由過去主要依靠政府、社會力量的支持投入，變?yōu)橐揽控毨У貐^(qū)發(fā)展的內生動力的提升，特別是具有后發(fā)優(yōu)勢的資源環(huán)境存量地區(qū)，擺脫貧困主觀意愿強烈，與外部的幫扶力量形成聯(lián)動互動態(tài)勢，走上差異化發(fā)展的道路，為精準扶貧提供了強大的動能支撐。

（二）精準扶貧是改善扶貧開發(fā)結構要素發(fā)展不足的現(xiàn)實路徑

從扶貧現(xiàn)實狀況看，扶貧開發(fā)結構要素問題較多。從扶貧主體看，隨著社會流動的加速，村莊內多數(shù)青壯年都進城或經(jīng)商或打工，缺乏受過較高教育的家庭成員，留守者絕大多數(shù)都是“386199部隊”，缺乏參與公共事務的意識或能力，在黨員、村民代表、村干部中，很少有他們的身影，缺乏公共話語權，缺乏社會資源，更缺乏政治資本，導致具有開發(fā)潛力的主體缺位；從扶貧方式看，注重物質資本的輸入，相對忽視了對人力資本的開發(fā)與重塑；從扶貧內容看，重視改善供給，輕視刺激需求，扶貧對象內生發(fā)展動力易形成對政府依賴。精準扶貧精準到戶、具體到人的幫扶要求及措施將最大可能的避免結構要素發(fā)展不足的弊端。

（三）精準扶貧是撬動產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制成熟的實踐要求

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是扶貧的重要舉措，但是在實際操作中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨諸多問題：一是項目選擇難。政府項目選擇一方面要兼顧貧困戶的情況，同時還要照顧到市場預期與自然風險。而農(nóng)民由于自身能力及條件限制，對于市場規(guī)律的把握、風險的評估等心中無數(shù)，在項目的選擇上與市場需求不能較好的接軌，主動承接能力不足，甚至造成產(chǎn)品滯銷，致使項目扶貧效果大打折扣。二是模式相對單一。政府規(guī)控科學度缺乏，根據(jù)目前的調研情況來看，中西部絕大部分山區(qū)仍以種養(yǎng)業(yè)為主，受自然、地理、氣候等條件限制，可控性不強，從事扶貧開發(fā)所支持的產(chǎn)業(yè)活動機會成本遠遠高于從事其他行業(yè)。三是項目權屬模糊。貧困主體政策敏感性不夠，產(chǎn)權主體不明帶來收益分享難以理清，且部分基礎設施具有公共產(chǎn)品屬性，作為自治主體無法合理合法分享扶持項目尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的收益。這些難題只有在精準扶貧實踐中，才能不斷創(chuàng)新及完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項制度性措施。

二、精準扶貧的實踐困境

精準扶貧，高效推進扶貧工作，就要找準“貧”根尋對“困”源，針對不同致貧原因，因村施策、因戶施策、因人施策，使精準幫扶真正落到實處，確保扶貧資源得到有效利用，貧困對象真正擺脫貧困陰影。當前，在精準扶貧的實踐中，仍然面臨不少困境。

（一）困境之一： “層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別的矛盾

一是層級式識別致使貧困人數(shù)統(tǒng)計失真。自上而下的治理框架下采用逐級分配指標的做法使得貧困的識別變得異常困難。一方面，經(jīng)濟社會轉型增加了農(nóng)民收入估算難度，隱性收入較難掌握。一些絕對貧困人口的數(shù)量已經(jīng)大大減少，相對貧困人口之間的收入差距并不明顯。加之，同村存在高、中、低山地帶，各組資源稟賦、土地面積、居住環(huán)境、社會條件等因素迥異，經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，上級難于及時跟蹤測算。因此，在指標上，往往不能根據(jù)具體情況來科學分配名額，導致一些貧困戶因為缺乏指標而遭到遺漏。另一方面，采取自下而上的逐級上報的方式，又出現(xiàn)了為爭取指標而弄虛作假的現(xiàn)象，同時逐級上報指標的方式還受村干部工作能力、工作態(tài)度的影響。

在實踐中，群眾普遍期盼實行“參與式”橫向識別認定機制，也就是由全體老百姓親自參與到貧困戶的評選中去，民主評定產(chǎn)生。

（二）困境之二：政府行政管理與村民群眾自治的矛盾

農(nóng)村實行的是基層群眾自治制度，作為中國基本政治制度之一，從理論上說，上級政府與村民自治組織、村委會只是指導與被指導的關系，不是上級領導與下屬的關系。而扶貧工作是村民自治和政府治理二者的工作交集，政府插手村級事務，又難以避免。這樣，實際工作的開展與理論上就有了悖離和矛盾。

（三）困境之三：政府主導監(jiān)測與社會參與分類管理的矛盾

隨著扶貧形勢及任務的不斷變化，由政府單方面主導的扶貧管理不利于最大限度激發(fā)整個社會活力、凝聚社會力量、提升扶貧效率；同時政府人力、財力、精力有限，有時候力不從心；另一方面，政府單方面的扶貧，過程監(jiān)督難以執(zhí)行到位，容易產(chǎn)生腐敗問題。而根據(jù)市場運行規(guī)則，一部分企業(yè)、民間社團等社會力量有能力也有意愿加入到扶貧資金、項目運行中去，形成不同主體分類幫扶管理的格局。而現(xiàn)實狀況卻是，在扶貧分類管理中社會力量參與度還遠遠不夠，現(xiàn)實與需求產(chǎn)生了矛盾。

（四）困境之四：脫貧人口退出與返貧對象再生的矛盾

精準扶貧過程中，有些貧困戶由于得到扶貧幫助，收入越過了貧困線。根據(jù)精準扶貧的動態(tài)管理要求，就及時退出了貧困戶的范疇?？涩F(xiàn)實的狀況是，有一部分貧困戶由于底子薄，根基不穩(wěn)，出現(xiàn)了返貧的現(xiàn)象。這些返貧貧困戶要想重新納入精準扶貧的范疇，難度不小，重新識別認定涉及多個層級的審定，而幫扶措施制定更需重新考量。中間的斷檔時間極大的消解了精準扶貧效果，也阻礙了脫貧的整體進程。

（五）困境之五： “輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應的矛盾

我國扶貧工作經(jīng)歷了救濟式扶貧、輸血式扶貧的過程，現(xiàn)在國家提倡向造血式扶貧、參與式扶貧過渡及轉換。但在實際調研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，相當一部分地方礙于脫貧任務及時間的要求，依然實行輸血式的扶貧方式，比如，通過危舊房改造獲取補助款；通過生態(tài)扶貧搬遷獲得搬遷費；通過發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，解決當年的收入問題。短期看，確實越過了扶貧線，但從長遠角度考慮，危舊房改造了，有產(chǎn)業(yè)嗎？搬遷了，能致富嗎？發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)了，技術真正掌握了嗎？往往缺乏可持續(xù)發(fā)展后勁，沒有真正形成內生動力，短期與長期的發(fā)展存在矛盾。

三、以優(yōu)化機制推進農(nóng)村精準扶貧的路徑

精準扶貧實施過程中問題的出現(xiàn)，說明扶貧脫貧任務依然艱巨，迫切需要不斷優(yōu)化與完善精準扶貧治理機制。

（一）建立貧困對象多維量化及“參與式”識別認定機制

精準扶貧關鍵一環(huán)是精準識別，而解決好這個問題的關鍵，要堅持兩個原則：一是科學量化認定；二是民主規(guī)范識別?？茖W量化認定，就要建立貧困多維量化機制。精準扶貧，簡單地按照收入來設置貧困線并甄別貧困人口并不合理。貧困是多維的，不僅受收入水平的影響，還同住房、健康、教育、環(huán)境等多種因素相關。因此，要科學認定，必須要建立貧困多維量化機制，增強貧困識別認定的科學性和規(guī)范性，最大限度的避免憑印象、感覺、關系來認定的尷尬局面。民主規(guī)范識別，就必須做到縱橫兼顧，建立“參與式”識別認定機制。現(xiàn)階段，全國各地的縱向識別基本上是按照貧困戶申請、村級調查、評議公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣審批、市級備案的程序，一級一級打通“縣-鄉(xiāng)-村-戶”四個層級，逐級細化扶貧對象，完成鎖定工作的。表面上看，程序規(guī)范，層級明確。但實際上，因層級的關系，有效的信息溝通會在傳遞中遞減。在層級的最低端，“貧困戶申請”的環(huán)節(jié)中，“申請”前提，就已經(jīng)規(guī)定了篩選的貧困戶范圍必須是申請的貧困戶，排除掉了沒有申請的村民，而沒有申請的村民是不是沒有意愿？不一定。在調研中發(fā)現(xiàn)實際的狀況是很多農(nóng)戶由于年齡、知識結構等的原因，不了解，甚至是不知道，也不懂政策，因此，沒有申請。所以，在村這一級，可實行“參與式”的橫向識別。由村委會召開全體村民會議，全體村民中統(tǒng)一明確宣傳政策，實行公開測評和比選，最終確定群眾普遍認可的、需要扶貧的“真貧”對象。同時，建議建立識別貧困人口備選機制。針對在貧困戶識別中因規(guī)?？刂坪椭笜朔峙湎拗频?，貧困農(nóng)戶以及返貧對象被排斥在幫扶對象之外或難以及時重新納入貧困戶的問題，盡快建立貧困戶備選數(shù)據(jù)庫，將這兩類人員及時放入數(shù)據(jù)庫，對其信息進行匯總并編號動態(tài)管理，以彌補精準扶貧的指標局限，縮短返貧人員的斷檔期，最大限度發(fā)揮精準扶貧的作用。

（二）構建群眾自治與政府治理協(xié)調工作機制

如前所述，基層群眾自治與政府治理的尷尬關系如何避免？建議積極引進民間社會團體中介調節(jié)，在政府與村民之間扮演評估、監(jiān)督和服務的角色，構建村民自治與政府治理協(xié)調工作機制。這些民間社會團體不僅要有序承接政府在扶貧方面的職責，而且要組織協(xié)調村委會和村民參與扶貧規(guī)劃、調研以及扶貧資金、項目的分類管理，發(fā)揮其在知識、資金和技術等方面的優(yōu)勢，對貧困村和貧困戶開展具體幫扶。

（三）改進多元聯(lián)動分類幫扶機制

目前扶貧已到了攻堅拔寨的緊要關頭，精準扶貧要求更高，攻克堡壘也更難。現(xiàn)階段的聯(lián)動幫扶均存在或多或少的不足，幫扶責任人、可用幫扶措施相對有限且相關政策和體制間不協(xié)調，導致扶貧精準度和行為協(xié)同度下降。要實現(xiàn)多元聯(lián)動幫扶，需從以下方面不斷完善。首先要關注整體效果。政府、企業(yè)、社區(qū)組織和公民個人都可以積極參與精準幫扶，但是一定不可簡單將其散放于幫扶行列，要將各幫扶單位視做整體，發(fā)揮一加一大于二的效用。其次，注重分類幫扶。要細分不同的貧困情況和致貧原因，實施差異化管理。一是幫扶對象分類，比如有些貧困戶是因基礎設施不健全（如缺土地、缺水、交通落后），有些是因自身發(fā)展能力不足（如缺技術、缺勞力、缺資金），有些是天災人禍（因災），或是因?。ㄒ驓垼?、因學致貧等等，要分別對待。二是幫扶責任人分類。對于基礎設施不健全及教育、醫(yī)療等社會保障問題致貧的，應由政府主導，民政部門、教育部門、醫(yī)療部門及時介入對接幫扶；對于自身發(fā)展能力不足、天災人禍而致貧的，可由民營企業(yè)、民間社團等積極幫扶等等。最后，要搭建幫扶平臺。針對社會組織等參與精準幫扶缺乏有效途徑及平臺問題，建議盡快建立企業(yè)、組織、個人共同參與的多元精準幫扶機制，特別是要將社會組織等納入精準幫扶動態(tài)管理之中，為他們建立參與精準幫扶的專門通道，實現(xiàn)社會力量參與精準幫扶的規(guī)范化。

（四）探索建立扶貧項目、資金管理機制

建立項目供需對接管理機制。發(fā)揮貧困戶主體作用，激發(fā)貧困戶致富愿望，讓貧困人群自身積極參與到項目的具體運作過程中，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設等扶貧項目，首先可由村民自行申報。然后，企業(yè)從專業(yè)角度對其市場前景等進行評估，有效規(guī)避市場風險與挑戰(zhàn)，提高扶貧工作的預見性與準確性。村委會、貧困戶和企業(yè)通過民主的方式予以最終決定項目的實施，從而加強供需的有效對接。最后，將貧困農(nóng)戶和企業(yè)捆綁為利益共同體，促進農(nóng)戶生產(chǎn)與市場的有效對接。

探索金融扶貧運行機制。精準扶貧，資金投入是保障，但就目前情況看，扶貧資金主要是財政性資金，?？顚Ｓ?，一是資金有限，難以滿足扶貧脫貧實際需要；二是創(chuàng)新不夠，限制了扶貧開發(fā)的靈活性，影響了精準扶貧的效果。為了充分發(fā)揮市場機制的作用，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+” 的平臺，通過BT、PPP等模式融資，利用社會資金，激發(fā)社會力量參與到扶貧攻堅行列中，彌補政府資金不足的的短板。探索建立商業(yè)保險機制，為貧困戶購買商業(yè)團體大病醫(yī)療救助補充保險，降低貧困戶大病醫(yī)療補充保險賠付的“門檻”，同時適當安排救助基金解決小病困難問題；盤活土地、森林、房屋等有效資源，探索“三權”抵押，撬動銀行支持農(nóng)民貸款，為貧困群眾提供資金，解決脫貧融資難的問題；推廣“農(nóng)戶+財政+保險+銀行”模式，面向貧困群體提供免擔保、免抵押的小額貸款保證保險等。

（五）完善精準扶貧考核及扶貧對象退出機制

精準扶貧歸根結底是為了實現(xiàn)精準脫貧，貧困人口逐漸減少并退出。制定脫貧評價標準，規(guī)范脫貧程序，對已越過脫貧標準線的對象，嚴格按程序從貧困系統(tǒng)中清退，實行動態(tài)管理，建立切實可行的扶貧對象退出機制。

扶貧對象的退出情況、脫貧成效如何必須進行考核評估?？墒窃趯嵺`中影響考核評估結果可靠性有效性的因素相當多，而不容忽略的有兩項：一是標準單一。正如貧困戶的識別僅以收入來衡量不科學的道理，如果脫貧的考核也只是以收入超過貧困線來進行考核，是不可信的。還涉及到基礎設施環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展能力、隱形收入等等方面。二是利益爭搶。為了享受更多資源傾斜，從村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都難免出現(xiàn)為了利益瞞報的現(xiàn)象。而這些都影響著考核的準確性。因此，為盡力避免此類現(xiàn)象發(fā)生，需要不斷細化考核機制，出臺縣鄉(xiāng)黨政領導班子和領導干部考核辦法，合理設置考核指標和權重，嚴格規(guī)范考核程序和方式，同時合理分析縣鄉(xiāng)的發(fā)展成效和個人作用、主觀努力和外部條件、當前工作和長遠影響、前任基礎和現(xiàn)任成績，重點考核貧困群眾的收入是否真正增加、可持續(xù)發(fā)展能力是否真正形成、內生動力是否真正被激發(fā)，貧困地區(qū)的面貌是否真正改變。

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作者單位：中共重慶市巫山縣委黨校

責任編輯：胡 越