黃祺

北京西路，上海市中心一條鬧中取靜的老馬路，上海市規(guī)劃和土地資源管理局辦公樓坐落于此。在這樣一個(gè)位置，只要站得夠高，就能俯瞰上海最繁華的街區(qū)。位于國際飯店的“上海原點(diǎn)”就在附近，從這里開始，上海向四周生長，縱橫交錯(cuò)、高高低低的城市空間，是2000多萬居民的家園。

上海2040總規(guī)劃編制的主要工作，就是在這幢辦公樓中完成的。不過，上海2040總規(guī)劃的編制過程，絕不是誕生于機(jī)關(guān)辦公樓的某一間辦公室。這新一輪城市總規(guī)劃的編制過程，公眾參與是最大的亮點(diǎn)，總規(guī)編制從籌備階段開始，就把“開門做規(guī)劃”放在非常重要的位置，不僅專業(yè)領(lǐng)域的專家被吸納為顧問專家，還組成了公眾參與咨詢團(tuán)，請(qǐng)非專業(yè)人士、基層領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)表自己的見解，參與到總規(guī)劃編制的全過程中。

上海城市規(guī)劃展示館，2040總規(guī)劃向公眾開放展示。

除此之外，圍繞總規(guī)和城市發(fā)展而舉辦的專家講座、SEA-Hi！論壇，以及各種形式的意見聽取會(huì)議、草案公示展覽，傳遞出多元的聲音，為總規(guī)劃的完善提供了豐富的信息。

城市，是生活于其間的每一個(gè)人的城市，公眾，本應(yīng)就是城市規(guī)劃的主人。上海2040總規(guī)劃編制過程中，公眾參與的廣度和深度超過以往，這樣的探索，將為未來公眾更多地參與城市建設(shè)、社區(qū)治理，帶來更多啟發(fā)。

傾聽者與諫言人

9月，上海市規(guī)劃和土地資源管理局（以下簡稱上海市規(guī)土局）辦公樓三樓一間會(huì)議室里，狹長會(huì)議桌的一側(cè)，坐著上海市規(guī)土局局長、上海市城市總體規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任莊少勤，以及幾位總規(guī)編制團(tuán)隊(duì)的重要成員。另一側(cè)，看起來不太“整齊”：有年長者、有中年人、有青年，各自專業(yè)背景也不一樣。他們，是上海2040總規(guī)劃編制公眾參與咨詢團(tuán)的部分成員。

會(huì)議一開始，總規(guī)編制辦公室公眾處負(fù)責(zé)人說了幾句簡單的開場白，公眾處是專門負(fù)責(zé)公眾參與和對(duì)外溝通的部門。沒有領(lǐng)導(dǎo)講話，會(huì)議直奔主題——這是公眾咨詢團(tuán)成立兩年多以來，大大小小幾十次會(huì)議中的一次，咨詢團(tuán)要對(duì)總規(guī)劃草案提出咨詢意見。

前任上海市人大城建環(huán)保委副主任陳兆豐，上海市規(guī)劃局老局長夏麗卿、原副總工蔣宗健相繼發(fā)言后，輪到朱洪明發(fā)言。朱洪明是浦東新區(qū)浦興路街道黨工委書記，來自社區(qū)一線。朱洪明說，總規(guī)劃草案公布后，他在街道里召集了幾次討論，聽取了社區(qū)居民的意見?！笆紫纫f，這次我們總規(guī)劃的口號(hào)是建設(shè)‘卓越的全球城市，社區(qū)居民聽了覺得特別鼓舞人心?！?/p>

這是表揚(yáng)，話鋒一轉(zhuǎn)，朱書記接下去說的不少就是問題?！白鳛榛鶎痈刹?，我希望我們的總規(guī)劃，能夠更好地回應(yīng)老百姓遇到的問題。”

朱洪明梳理了幾條從居民中間征集到的熱點(diǎn)問題。

第一個(gè)是公共配套設(shè)施不完備，文體設(shè)施嚴(yán)重不足。“說廣場舞擾民，我覺得我們的規(guī)劃是有責(zé)任的。我去郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，看到人家文化中心都高大上，就是空蕩蕩的沒人。要是我們的社區(qū)也有這樣的文化中心，大媽們誰不想在這樣的環(huán)境里跳廣場舞，誰愿意擾民啊?！?/p>

朱書記的第二個(gè)建議是關(guān)于菜場。“要說在上海還能看到臟亂差，市中心里，恐怕就是菜場了。我們以后對(duì)菜場的規(guī)劃，是不是能制定標(biāo)準(zhǔn)，讓菜場干干凈凈的?！?/p>

第三個(gè)建議，關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)太少。上海老齡化日趨嚴(yán)重，像朱書記所在的社區(qū)，老人多，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺。“居民們都希望就近養(yǎng)老，但市區(qū)里養(yǎng)老院太少了。現(xiàn)在老人進(jìn)養(yǎng)老院，都要面試的，看你是不是能自理，看你的經(jīng)濟(jì)情況。這說明什么？說明市區(qū)里養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求啊?！?/p>

在座的公眾參與咨詢團(tuán)成員發(fā)言完畢，用了2個(gè)多小時(shí)，從始至終，局長莊少勤、副局長楊聯(lián)萍、許健總工程師和其他規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)工作人員，偶爾互相小聲交流，仔細(xì)地做著筆記。咨詢團(tuán)成員講完，莊少勤開始一一回應(yīng)。

在仔細(xì)回應(yīng)了幾位規(guī)劃行業(yè)老專家提出的問題后，莊少勤局長將身體轉(zhuǎn)向右前方的朱洪明?！爸鞎洠銊偛耪f的這幾點(diǎn)都非常好。特別是菜場的問題，我自己也非常關(guān)注。以后我們的菜場，應(yīng)該是居民們社交生活的一個(gè)聚集地。你看歐洲城市的菜場，已經(jīng)是這樣，社區(qū)里的居民們?nèi)ベI買菜，交流交流?！憋@然，莊少勤對(duì)菜場問題有很多想法：“以后我們的菜場甚至可以和其他的社區(qū)功能結(jié)合在一起，比如說，菜場樓上是否可以有托幼機(jī)構(gòu)、有早教機(jī)構(gòu)，是否還可以有游樂場、有圖書館，人們?cè)谶@里又可以帶孩子，又可以購物，又可以開展社區(qū)活動(dòng)，菜場就成了一個(gè)重要的社區(qū)場所?！?/p>

莊少勤對(duì)菜場問題的熱情回應(yīng)，超出了朱書記的預(yù)料。

這場咨詢會(huì)嚴(yán)重超時(shí)，開了整整一個(gè)上午，莊少勤為此將計(jì)劃中的另一個(gè)會(huì)議改期。

上午的會(huì)議12點(diǎn)結(jié)束，2個(gè)小時(shí)后，莊少勤帶領(lǐng)的總規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)代表，又出現(xiàn)在了上海城市規(guī)劃展示館5樓的報(bào)告廳。又是一次公眾座談會(huì)，參加的是上海各界青年代表，代表的身份以企業(yè)管理者為主，涉及的行業(yè)從IT、房產(chǎn)到餐飲、醫(yī)療等等。這是莊少勤自己提議舉辦的一次對(duì)話活動(dòng)，對(duì)參與者的要求是言無不盡，在一個(gè)社會(huì)中，青年中堅(jiān)階層，可謂是最關(guān)心城市發(fā)展的群體。

各界青年代表從人口規(guī)模、土地資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)表了自己的看法。關(guān)于人口規(guī)模，關(guān)于房價(jià)，莊少勤毫不回避地回應(yīng)了青年代表們提出的相關(guān)問題。末了，莊少勤還熱情地邀請(qǐng)青年代表繼續(xù)參與到總規(guī)劃的后期工作中?！拔覀兊囊?guī)劃經(jīng)過報(bào)批批準(zhǔn)以后，今后有一個(gè)動(dòng)態(tài)維護(hù)的過程，每年要出報(bào)告聽取公眾的意見，我們希望跟各位保持溝通?！?/p>

新的探索，主動(dòng)的開放

“開門編規(guī)劃”，是上海2040總規(guī)編制過程中最大的特色之一。

莊少勤局長撰文介紹：“上海2040”總規(guī)劃編制的過程是一個(gè)探索城市治理現(xiàn)代化的過程。編制期間不僅邀請(qǐng)了多個(gè)領(lǐng)域的30余名“核心專家”和“決策咨詢專家”對(duì)規(guī)劃編制進(jìn)行全過程把關(guān);組織開展了11場戰(zhàn)略專題研討會(huì)和概念規(guī)劃設(shè)計(jì)競賽等活動(dòng);還由楊雄市長簽署聘任了15名代表不同領(lǐng)域社情民意的社會(huì)人士，成立了“公眾參與咨詢團(tuán)”，全程參與規(guī)劃編制;開展了2040公眾調(diào)查、多場市民論壇以及“上海2040：我要看、我要寫、我要畫”等活動(dòng)，利用網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)拓展了更加多樣的公眾參與渠道和載體，形成了前所未有的公眾參與格局，努力在政府與市場（企業(yè)）、社會(huì)民眾之間建立協(xié)作伙伴意識(shí)和命運(yùn)共同體意識(shí)，促進(jìn)城市共治共管、共建共享。

城市規(guī)劃編制，是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，因此公眾參與被分為不同的層面。

2014年5月，上海市召開第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議，正是這次會(huì)議，啟動(dòng)了新一輪城市總體規(guī)劃的編制工作，上海市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)明確提出“開門編規(guī)劃”的工作要求。也就是說，公眾參與，從編制工作啟動(dòng)，就同步啟動(dòng)。

新媒體時(shí)代，公眾參與首先體現(xiàn)在信息的公開和方便的互動(dòng)上。一個(gè)名為“上海2040”的微信公眾號(hào)，由上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室開設(shè)，從2014年至今共發(fā)布了300多篇文章，總規(guī)綱要，閱讀量達(dá)到了15萬。通過這個(gè)微信號(hào)，公眾可以了解各種活動(dòng)、論壇的預(yù)告信息、參與方式，也可以讀到專家學(xué)者的分析文章。

除了虛擬空間的交流，公眾還可以通過開放性的論壇，在現(xiàn)場與各行各業(yè)的精英互動(dòng)。SEA-Hi！論壇就是圍繞總規(guī)而設(shè)計(jì)的論壇之一，以類似TED演講的方式，讓各界人士分享自己的想法和理念，演講者中有作家，有街道主任，有藝術(shù)家，有青年企業(yè)家。

SEA-Hi！論壇上嘉賓們的演講題目，可以說個(gè)個(gè)讓人“腦洞大開”。今年6月的一場演講，演講人是城市數(shù)據(jù)團(tuán)聯(lián)合發(fā)起人湯舸，他的身份是“城市研究者、數(shù)據(jù)工程師”。湯舸演講的內(nèi)容，是怎樣用大數(shù)據(jù)找出上海的“八卦”秘密。

“我們團(tuán)隊(duì)里有幾個(gè)女生討論，怎么才能找到高富帥。高富帥的條件一是房子比較好，單價(jià)在6萬以上，二是有體面的工作。所以我們篩選了上海租金最高的寫字樓和上海職員稅前收入前20名的單位，畫出地理空間。然后我們和第三方數(shù)據(jù)公司合作，尋找白天夜間這些人移動(dòng)的交集，合并在一起，篩選出了一批高富帥。我們畫出高富帥夜間活動(dòng)的痕跡，37%的人下班后都在原地，38%的人回到家里，只有25%的人在其他地方活動(dòng)。這張圖說明，上海是一個(gè)靠譜的城市，高富帥不是每天在花天酒地，而是要么在工作，要么和家人在一起，這是非常好的城市文化?！睘榱苏f明大數(shù)據(jù)對(duì)城市研究的作用，湯舸先講了一個(gè)故事。

在上海，有無數(shù)個(gè)像湯舸一樣讓你腦洞大開的人，他們用各自不同的方式發(fā)現(xiàn)城市的“秘密”，探索城市發(fā)展的真相，這無數(shù)個(gè)寶貴的“點(diǎn)子”，通過SEA-Hi！論壇這樣的公眾活動(dòng)，被決策者聽到、看到，最終有可能影響到城市的規(guī)劃。

“上海2040”還是一個(gè)媒體友好的規(guī)劃。從2014年規(guī)劃啟動(dòng)伊始，除了通過官方平臺(tái)發(fā)布信息，還非常注重社會(huì)媒體的廣泛參與、深度參與，各類專題論壇都熱情邀請(qǐng)社會(huì)媒體觀察和報(bào)道。規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)深刻認(rèn)識(shí)到，借助社會(huì)媒體的采編力量，用老百姓喜聞樂見的語言和形式去講好上海2040的故事，是突破政策性文件“難讀、難懂、難推行”臉孔的利器;借助社會(huì)媒體的全平臺(tái)推廣，是突破政府與市民之間的信息不對(duì)稱的法寶。所有這些開放的舉措，都是為了從實(shí)質(zhì)上，讓更多的市民能知曉、看懂、討論、諫言。

事實(shí)上，“開門編規(guī)劃”是時(shí)代的要求，公眾素質(zhì)提升后，對(duì)參與城市治理有了更大的熱情。莊少勤說，“互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代最主要的特點(diǎn)就是必須開放，必須講協(xié)作，講共享，所以不管我們?cè)覆辉敢?，我們都得開放，與其被動(dòng)開放，不如主動(dòng)開放。”

集社會(huì)精英之所長

當(dāng)然，城市規(guī)劃編制，是專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，因此公眾參與被分為不同的層面。

除了向公眾開放的交流平臺(tái)和活動(dòng)以外，上海首次成立了公眾參與咨詢團(tuán)，直接參與總規(guī)劃若干重大問題和階段成果的了解、溝通和咨詢，反映社會(huì)各類群體的意見和建議。公眾參與咨詢團(tuán)成員既有規(guī)劃專業(yè)人士，也有其他行業(yè)公眾代表，這樣的組合，保證了專業(yè)性和社會(huì)性的結(jié)合，朱洪明書記就是公眾參與咨詢團(tuán)的成員之一。

公眾參與咨詢團(tuán)團(tuán)長毛佳樑，是資深的規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域?qū)＜摇⑸虾Ｊ谐鞘幸?guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長、原上海市城市規(guī)劃管理局局長。毛佳樑會(huì)長向《新民周刊》介紹，公眾參與咨詢團(tuán)有15名成員，分別由市人大、市政協(xié)和市規(guī)劃協(xié)會(huì)推薦。2014年6月17日，咨詢團(tuán)正式成立，楊雄市長簽署聘書。

毛佳樑說，公眾參與咨詢團(tuán)絕不是掛個(gè)名的虛設(shè)機(jī)構(gòu)，而是開展了豐富多樣的參與和咨詢活動(dòng)。咨詢團(tuán)成員在自己的領(lǐng)域，召集公眾討論，搜集公眾對(duì)總規(guī)的意見。公眾參與咨詢團(tuán)成員、上海市青年聯(lián)合會(huì)秘書長栗芳，多次召集青聯(lián)的代表征集意見;而朱書記這樣的基層咨詢員，則從社區(qū)居民那里征求意見。除此之外，夏麗卿、蔣宗健、徐鳳健、張泓銘、胡蘇云等資深的專業(yè)人士，有著豐富的城鄉(xiāng)規(guī)劃或其他領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗(yàn)，他們會(huì)從不同的角度提出問題，每一次交流，這些資深專家的發(fā)言可謂直中要害，為總規(guī)劃的完善起到了重要的作用。

公眾參與咨詢團(tuán)的另一個(gè)任務(wù)，是向公眾進(jìn)行城市規(guī)劃的知識(shí)普及，讓公眾理解規(guī)劃的意義，了解規(guī)劃的重要性。為此，上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾參與咨詢團(tuán)梳理了大家最為關(guān)心的話題，在《新聞晨報(bào)》上連載，形成《上海城鄉(xiāng)規(guī)劃百題》系列。朱洪明提到的菜場問題，也是規(guī)劃百題的其中一題。《為什么要編制新一輪上海城市總規(guī)劃》《城市規(guī)劃不是“紙上畫畫，墻上掛掛”》《為什么要保護(hù)上海里弄住宅》《向工業(yè)用地尋求發(fā)展新空間》……這一百多篇小文章，解答了公眾疑惑，拓展了讀者的視野。

對(duì)于公眾參與咨詢團(tuán)這個(gè)全新的嘗試，毛佳樑會(huì)長評(píng)價(jià)說，這次探索的價(jià)值，在于使新一輪總規(guī)劃的編制能更好地凝聚共識(shí)、匯聚民智。除了對(duì)總規(guī)劃提供咨詢，也可以給接下來各個(gè)區(qū)做各自的規(guī)劃時(shí)，開展公眾參與提供很好的借鑒?！暗搅藚^(qū)縣、社區(qū)，公眾參與人員對(duì)身邊的情況更加熟悉，可以提出更有針對(duì)性的問題，大家的參與熱情應(yīng)該會(huì)更高。”

讓公眾參與到自己社區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)中，發(fā)揮民眾在城市規(guī)劃建設(shè)管理中的主體作用，這是“開門編規(guī)劃”最重要的目的。莊少勤認(rèn)為，上海新一輪城市總體規(guī)劃，是新的發(fā)展背景下對(duì)城市發(fā)展方式和治理方式的一次深刻思考和創(chuàng)新探索，也是向國內(nèi)外城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的過程?！吧虾５囊?guī)劃發(fā)展將秉持‘海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和的城市精神。如同總體規(guī)劃可以為城市發(fā)展謀劃出新的成長空間一樣，‘上海2040也為我國城市總體規(guī)劃工作的改革創(chuàng)新和不斷完善開拓了新的探索空間。”

“我們并不完美，但城市將因我們的共同努力而更加美好！”——莊少勤說。