蘇石連　賀林波

國庫集中支付制度是通過改變現(xiàn)行的財政資金撥付程序，依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高財政資金使用效益，由國庫集中支付機(jī)構(gòu)在指定代理銀行開設(shè)財政零余額專戶，單位申請支出款項(xiàng)時，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后，把資金直接從國庫支付給收款人的管理制度。溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)自2002年開始會計集中核算以來，區(qū)級預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管在加強(qiáng)資金監(jiān)管、硬化預(yù)算約束、規(guī)范開支標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)資金使用透明度等方面取得了顯著成效。隨著國庫支付改革的不斷深入，國庫支付中心與預(yù)算單位的會計主體模糊、管理缺位、資產(chǎn)管理賬實(shí)脫節(jié)、監(jiān)管薄弱等矛盾日益顯現(xiàn)。本文通過探索溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)國庫集中支付制度下預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管的實(shí)踐，分析存在的問題，并探討加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管的途徑。

一、溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管的探索實(shí)踐

溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)會計核算中心成立于2002年1月，后更名為財政集中支付中心（以下簡稱“支付中心”）。溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是以發(fā)展技術(shù)密集型和知識密集型工業(yè)為主的省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，各機(jī)構(gòu)職能集中精簡，2002年中心成立時共有22個機(jī)構(gòu)，全部一次性取消基本戶，統(tǒng)一集中核算。對納入集中核算的預(yù)算單位，會計核算中心按照“責(zé)權(quán)不變、集中支付、分戶核算”的辦法進(jìn)行管理。2011年按照財政部、浙江省財政廳“全面取消會計集中核算，深化和完善國庫集中支付制度改革”的要求，為明確國庫集中支付制度的指導(dǎo)思想、工作職責(zé)和工作流程，組織起國庫支付的架構(gòu)，區(qū)財政局先后制訂了《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財政國庫集中支付管理辦法》和《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財政國庫集中支付會計核算暫行辦法》。按照“統(tǒng)一資金結(jié)算、統(tǒng)一核算平臺、統(tǒng)一核算軟件、統(tǒng)一會計科目、統(tǒng)一賬簿設(shè)置、統(tǒng)一報表模塊”的要求，支付中心在原使用會計軟件的基礎(chǔ)上設(shè)置報表科目，區(qū)財政統(tǒng)一開設(shè)零余額賬戶，國庫科每日與代理銀行進(jìn)行清算，歸還該行墊付資金，國庫集中支付是通過使用農(nóng)業(yè)銀行浙江省分行開發(fā)的特色網(wǎng)銀平臺來完成直接支付。結(jié)合我區(qū)的實(shí)際情況，區(qū)級財政支出全部實(shí)行直接支付方式支付，我區(qū)支付中心與各預(yù)算單位簽署委托代理協(xié)議，并明確雙方的職責(zé)，支付中心負(fù)責(zé)代理記賬，單位負(fù)責(zé)會計主體責(zé)任。

在國庫集中支付改革背景下，溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)對加強(qiáng)預(yù)算單位的財務(wù)監(jiān)管做了積極的探索。一是以預(yù)算項(xiàng)目管理為主線，硬化預(yù)算約束，細(xì)化編制預(yù)算，規(guī)范各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)、制訂專項(xiàng)清單，對“三公經(jīng)費(fèi)”使用列舉控制法嚴(yán)格控制支出增長，支付中心按照部門預(yù)算和財務(wù)制度進(jìn)行審核和支付，對支出內(nèi)容、款項(xiàng)與預(yù)算不符合的不給予支付，提高財政資金的支出透明度。二是通過集中各單位資金，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，增強(qiáng)了財政調(diào)控能力，緩解了財力緊張的矛盾，確保工資優(yōu)先，保證?？顚Ｓ茫桓鲉挝恢g的資金往來、財政資金撥付等均由財政零余額專戶直接一次劃撥到供應(yīng)商和其他收款方，簡化了支出環(huán)節(jié)，提高了資金使用效率。三是構(gòu)建國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，進(jìn)一步完善監(jiān)督制度。國庫集中支付制度將國庫科、支付中心和預(yù)算單位三者三權(quán)分立，形成互相監(jiān)督、互相制約的關(guān)系，加強(qiáng)了國庫對每筆財政資金進(jìn)行了全過程、及時的監(jiān)督與控制，從源頭上杜絕違規(guī)支出，確保了財政資金安全高效運(yùn)行。四是規(guī)范了會計管理和會計核算手續(xù)，加強(qiáng)了財務(wù)管理力度，有效增強(qiáng)了會計信息的真實(shí)性、可靠性和可比性。

二、國庫集中支付制度下預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管存在的問題

（一）預(yù)算單位會計主體模糊、責(zé)任不清。自從2002年實(shí)行會計集中核算以來，會計核算事項(xiàng)交由支付中心完成，預(yù)算單位違背了“三個不變”的原則，弱化了單位的財務(wù)管理工作，導(dǎo)致主體不清，管理缺位。實(shí)行國庫集中核算后，單位財務(wù)管理人員的職責(zé)有編報部門預(yù)算、上報用款計劃、申報個稅和社保、資產(chǎn)管理、審核分類整理報銷憑證并到中心報賬等。預(yù)算單位財務(wù)管理依賴于支付中心，集中核算前的財務(wù)管理人員大部分已轉(zhuǎn)崗，現(xiàn)在的財務(wù)管理人員一般由預(yù)算單位辦公室其他非財務(wù)專業(yè)人員兼職，大部分人員沒有會計從業(yè)人員上崗證，整體素質(zhì)不強(qiáng)，由于工作量大、責(zé)任大，財務(wù)人員隊伍不穩(wěn)定，人員變動頻繁。

（二）內(nèi)控制度不健全。區(qū)預(yù)算單位通過支付中心代理記賬的方式進(jìn)行會計核算，支付中心同時行使支付和核算兩項(xiàng)職能，兩個職能崗位沒有進(jìn)行分工和權(quán)限分離，使得國庫集中支付的監(jiān)控環(huán)節(jié)職能缺失；大部分的預(yù)算單位未制定系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)控制度，在經(jīng)費(fèi)管理上有的單位以財政部門的預(yù)算替代內(nèi)部經(jīng)費(fèi)控制數(shù)；少數(shù)預(yù)算單位未能嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，對制度的執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違法不究，造成內(nèi)控制度形同虛設(shè)，內(nèi)部管理權(quán)限未得到到有效控制，沒有有效分離不相容職務(wù)，也給濫用職權(quán)、貪污舞弊造成可乘之機(jī)。

（三）資產(chǎn)管理賬實(shí)脫節(jié)。區(qū)預(yù)算單位國有資產(chǎn)賬務(wù)全部納入支付中心核算，這原則上要求預(yù)算單位負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的實(shí)物管理，建立良好的內(nèi)部控制制度，但事實(shí)上，多數(shù)單位沒有相應(yīng)的資產(chǎn)管理內(nèi)控制度，支付中心財務(wù)與預(yù)算單位實(shí)物管理部門各自為政，出現(xiàn)使用單位與支付中心配合不夠，預(yù)算單位資產(chǎn)管理人員不了解資產(chǎn)在中心賬面的情況以及中心財會人員對單位資產(chǎn)的實(shí)際使用情況也了解甚少，造成實(shí)物管理與賬務(wù)管理相脫節(jié)的局面。

（四）缺乏有效的財政資金監(jiān)管機(jī)制。溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是特定的功能區(qū)，不屬于行政區(qū)，未設(shè)立人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)，缺乏人大監(jiān)督機(jī)制，目前廣大民眾還沒有渠道參與監(jiān)督政府預(yù)算，尚未形成人大、財政、審計、代理銀行等部門的協(xié)作機(jī)制；預(yù)算公開體系不完善、公開程度不足，不能滿足社會監(jiān)督的要求；預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，預(yù)算管理制度又不規(guī)范、不透明，對預(yù)算單位缺乏剛性約束，財政支出隨意性現(xiàn)象嚴(yán)重，人為地增加了財務(wù)監(jiān)管的難度。

三、強(qiáng)化預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管的對策建議

（一）明確預(yù)算單位的主體責(zé)任、遵循“三個不變”原則。一是“三個不變”是指預(yù)算體制不變，各單位按照財政部門的要求將預(yù)算報到財政部門審核并報人大常委會審議批準(zhǔn)后，由財政部門批復(fù)各有關(guān)單位安排使用；資金使用主體沒有變化，資金審批權(quán)、使用權(quán)屬于相關(guān)單位；會計主體的法律責(zé)任不變，單位編制預(yù)算、會計核算、資產(chǎn)管理等職責(zé)不變，單位的各項(xiàng)收支仍由各單位審批并承擔(dān)相應(yīng)的會計法律責(zé)任，單位財務(wù)收支活動的合法性、真實(shí)性由單位負(fù)責(zé)人負(fù)主要責(zé)任。二是預(yù)算單位負(fù)責(zé)人應(yīng)轉(zhuǎn)變意識、積極創(chuàng)造條件，重視財務(wù)管理人員的專業(yè)化要求，保持財務(wù)管理人員相對穩(wěn)定，使財務(wù)管理人員在不斷地專業(yè)學(xué)習(xí)中積累經(jīng)驗(yàn)。三是財政部門定期組織專業(yè)培訓(xùn)，提高財務(wù)管理人員的綜合素質(zhì)和工作能力，支付中心對預(yù)算單位的財務(wù)管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為預(yù)算單位提供延伸服務(wù)。

（二）健全內(nèi)控制度建設(shè)、提高資金使用績效。一是完善財政支付系統(tǒng)內(nèi)部控制的建設(shè)工作，再造業(yè)務(wù)流，分崗位監(jiān)控各內(nèi)控風(fēng)險點(diǎn)責(zé)任，財政資金嚴(yán)格按照支付流程進(jìn)行支付，各賬戶的支出嚴(yán)格設(shè)置錄入審核審批等崗位操作權(quán)限，資金支付、收款單位等審核實(shí)行初審復(fù)審多崗審核制度，將資金報銷的合法合理合規(guī)等初審的職能交由預(yù)算單位財務(wù)管理人員完成。明確執(zhí)行代理記賬員崗位職責(zé)，把分散的代理記賬職能全部歸集到專門代理的記賬人員，設(shè)置專門的國庫支付初審崗位人員，確保代理記賬員與國庫支付初審權(quán)限分離，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，真正做到依法依規(guī)支付財政資金。二是引導(dǎo)預(yù)算單位建立行之有效的規(guī)范的內(nèi)部控制制度（不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護(hù)控制等）。實(shí)施中要細(xì)化每個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)控制度執(zhí)行過程的監(jiān)督，提高財政資金使用績效，確保單位資產(chǎn)的安全。三是借助現(xiàn)代化的信息手段，建立一個安全高效實(shí)時的網(wǎng)絡(luò)平臺，將預(yù)算單位與支付中心、相關(guān)財政部門、商業(yè)銀行等聯(lián)系起來，并能夠進(jìn)行資金預(yù)算、監(jiān)控、分析、實(shí)時查詢、統(tǒng)計等內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)控，確保財政資金安全高效使用。

（三）完善資產(chǎn)全流程監(jiān)管、確保賬實(shí)相符。一是按配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)購置，強(qiáng)化采購環(huán)節(jié)與資產(chǎn)管理銜接，制定和完善資產(chǎn)購置、驗(yàn)收入庫、維修保管等日常管理制度；二是制定和完善單位資產(chǎn)的賬卡管理、統(tǒng)計報告、清查登記等日常監(jiān)督檢查工作制度；三是制定和完善資產(chǎn)配置、處置、出租、出借等事項(xiàng)的報批手續(xù)制度等；四是建立績效考核機(jī)制，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查力度，國有資產(chǎn)管理的各項(xiàng)規(guī)章制度要嚴(yán)格執(zhí)行，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。另外，從支付中心考慮，則要靈活地將財務(wù)核算軟件與使用單位的網(wǎng)絡(luò)信息平臺進(jìn)行鏈接，使財務(wù)賬、國有資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)臺賬與采集的實(shí)物信息能進(jìn)行電算化比對，避免因兩種賬簿登記時間不同而引起存量不實(shí)，做到賬、卡、物相符。

（四）深化財政體制改革、加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管。一是明確溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)作為功能區(qū)的定位，人大監(jiān)督缺位的體制下，采用多元化預(yù)算審查的方式，預(yù)算單位交叉審查，預(yù)算審查的過程中舉辦“聽證會”，邀請預(yù)算單位和民眾代表參加，提高政府預(yù)算的透明度。二是要把加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)監(jiān)管作為深化財政體制改革的方向，推行預(yù)決算公開，完善公開體系，制訂通俗易懂自上而下口徑統(tǒng)一的數(shù)據(jù)公開報表，積極引導(dǎo)和發(fā)揮社會輿論監(jiān)督。三是強(qiáng)化預(yù)算約束的剛性，加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，規(guī)范預(yù)算追加和調(diào)整審批，按金額制訂不同的審批級次，將預(yù)算調(diào)整納入預(yù)算執(zhí)行績效評價體系，確保預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性和約束力。（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）

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