徐燕燕

(河南大學(xué)，河南 開封 475000)

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政府購(gòu)買公共服務(wù)模式研究

徐燕燕

(河南大學(xué)，河南 開封 475000)

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)還處于初步探索階段，但購(gòu)買方式已涉及了諸多領(lǐng)域，并形成了不同的購(gòu)買模式，如依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買等模式。而河南省政府購(gòu)買公共服務(wù)起步較晚，還未形成發(fā)展模式，開封市也仍以政府采購(gòu)為主，因此，針對(duì)開封市政府購(gòu)買公共服務(wù)中存在的政府購(gòu)買公共服務(wù)規(guī)模較小、范圍較窄、缺乏政府政策支持、電子化程度不高、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題提出自己的見解。

政府購(gòu)買；開封市；問題探究；對(duì)策建議

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的現(xiàn)狀研究

政府購(gòu)買公共服務(wù)最早起源于西方，在國(guó)外一般被稱為購(gòu)買服務(wù)合同或者合同外包，政府購(gòu)買服務(wù)是歐美國(guó)家在財(cái)政危機(jī)下福利制度改革的產(chǎn)物。在新公共管理改革浪潮下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸形成了統(tǒng)一穩(wěn)定的政府購(gòu)買公共服務(wù)模式，主要體現(xiàn)為制度性的、競(jìng)爭(zhēng)性的和購(gòu)買主體間相互獨(dú)立性的特征。正式的制度、競(jìng)爭(zhēng)性地選擇更有利于政府購(gòu)買服務(wù)的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

在借鑒西方購(gòu)買模式的發(fā)展過程中，我國(guó)移植了西方政府購(gòu)買服務(wù)的方式，因此，政府購(gòu)買服務(wù)的初衷是通過在公共服務(wù)供給中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以此來降低公共服務(wù)供給的成本，提高服務(wù)質(zhì)量。然而，總結(jié)多年來的政府購(gòu)買實(shí)踐，可以清楚地了解到，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)。韓俊魁[1]128-134、王浦劬[2]20、蘇明[3]9-17和王名、樂園[4]5-13等學(xué)者主要依據(jù)購(gòu)買主體間的關(guān)系和購(gòu)買程序競(jìng)爭(zhēng)性并結(jié)合實(shí)踐將政府購(gòu)買公共服務(wù)模式劃分為依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買三個(gè)模式。但是獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式在我國(guó)應(yīng)用較少。在制度化層面體現(xiàn)為，既有較為完善的制度化操作，也有按照領(lǐng)導(dǎo)意志購(gòu)買的非制度化操作。因此，在我國(guó)，政府購(gòu)買公共服務(wù)還未形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的模式。

二、開封市政府購(gòu)買公共服務(wù)的新發(fā)展

盡管我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但我們的實(shí)踐模式并不是照本宣科，而是在借鑒海外模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)情進(jìn)行運(yùn)用，因此，在我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)模式的多元化趨勢(shì)成為必然。這基于中國(guó)地大人多，各地實(shí)際情況不一，要想形成統(tǒng)一的政府購(gòu)買公共服務(wù)模式還需要漸進(jìn)式推進(jìn)。

(一)開封市政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐模式在河南省的應(yīng)用較晚，2011年鄭州市金水區(qū)政府就關(guān)于社工崗位的項(xiàng)目最早實(shí)行政府購(gòu)買方式，并進(jìn)行試點(diǎn)探索。隨著政府購(gòu)買社工服務(wù)的進(jìn)一步推進(jìn)，2013年10月，河南省政府出臺(tái)了《河南省政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法》，從地方政府的政策層面界定了購(gòu)買主體、購(gòu)買對(duì)象和購(gòu)買范圍及方式，以便更有效地推動(dòng)政府購(gòu)買方式的開展。

開封市積極響應(yīng)河南省政府開展的政府購(gòu)買服務(wù)工作，同期河南大學(xué)增設(shè)社會(huì)工作專業(yè)，并在2013年11月份組織了河南省社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)年會(huì)，年會(huì)就如何培養(yǎng)社工專業(yè)的學(xué)生展開討論。除了教育領(lǐng)域，開封市政府購(gòu)買服務(wù)還涉及公共體育、養(yǎng)老等領(lǐng)域。

然而，由于政府購(gòu)買公共服務(wù)河南省發(fā)展較晚，因此政府購(gòu)買服務(wù)至今還未形成統(tǒng)一說法，更多情況還是以政府采購(gòu)代替。當(dāng)然也有學(xué)者提出，政府購(gòu)買公共服務(wù)不應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》，避免顧此失彼，忽視政府采購(gòu)方式的重要性。

開封市政府同樣采用政府采購(gòu)的方式，并在開封市人民政府官網(wǎng)增設(shè)“政府采購(gòu)”專項(xiàng)欄目，而查不到政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)信息。政府采購(gòu)的方式有政府招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)等，部分項(xiàng)目采取單一來源的采購(gòu)方式，其中招投標(biāo)是最主要的采購(gòu)方式。早在2011年開封市杞縣政府采購(gòu)過程中采取評(píng)審專家語音自動(dòng)通知系統(tǒng)，無論采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或者抽取專家的監(jiān)督部門都無法提前知道抽中的是哪一個(gè)專家，一定程度上避免了人為因素，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了省市縣專家資源共享、規(guī)范了杞縣政府的采購(gòu)工作[5]。

(二)開封市政府購(gòu)買公共服務(wù)的新動(dòng)向

開封市政府在大力推行政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)政府采購(gòu)工作的規(guī)范，使得開封市公共服務(wù)供給方式多元化，取得了較大的成績(jī)。

據(jù)河南省財(cái)政廳消息，在推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的工作中，開封市共發(fā)布30個(gè)PPP模式項(xiàng)目，共涉及14個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目總投資計(jì)257.9億元，共簽署12個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域重大項(xiàng)目框架協(xié)議[6]。見表1。

表1　開封市第一批政府與社會(huì)資本合作(PPP)推介項(xiàng)目

開封大力推廣PPP模式，綜合運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目資金平衡。盡管政府購(gòu)買服務(wù)只是諸多采購(gòu)方式中的一種方式，但PPP項(xiàng)目的開展有利于引入民間資本參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成地方政府購(gòu)買服務(wù)的理念，更有利于提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的問題表現(xiàn)

(一)政府購(gòu)買公共服務(wù)規(guī)模較小

在我國(guó)，政府購(gòu)買公共服務(wù)還處于起步階段，普遍規(guī)模較小，大多針對(duì)無關(guān)緊要的、小規(guī)模的社會(huì)服務(wù)采取購(gòu)買方式，而對(duì)關(guān)乎人民緊要的服務(wù)如教育、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域較少采取購(gòu)買方式，存在地區(qū)發(fā)展程度不一、購(gòu)買數(shù)量不足、購(gòu)買規(guī)模較小的問題。開封市當(dāng)前仍以政府采購(gòu)為主，而政府購(gòu)買還未成為規(guī)模，僅僅作為政府采購(gòu)的一個(gè)簡(jiǎn)單的方式而已。

(二)缺乏針對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)

盡管黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)從國(guó)家宏觀層面上要推廣政府購(gòu)買服務(wù)，但對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體、購(gòu)買對(duì)象、購(gòu)買程序和標(biāo)準(zhǔn)、第三方監(jiān)督等都沒有詳細(xì)的規(guī)定，當(dāng)傳達(dá)到各省后政府購(gòu)買服務(wù)難免會(huì)走樣。河南省政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展較晚，而最早關(guān)于政府購(gòu)買的規(guī)定僅體現(xiàn)在社工服務(wù)方面，開封市更沒有明文規(guī)定。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展離不開政府的政策指導(dǎo)。

(三)政府購(gòu)買公共服務(wù)的電子化程度不高

在信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的推動(dòng)下，政府系統(tǒng)逐漸向著電子政務(wù)的發(fā)展，盡管電子政務(wù)在我國(guó)的發(fā)展并不成熟，但是政府采購(gòu)已然實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上政務(wù)公開、辦理，而政府購(gòu)買服務(wù)還只是政府采購(gòu)的一種簡(jiǎn)單的方式而已，因此，要實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的理念，還需要通過各種渠道進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)的公開、宣傳，實(shí)現(xiàn)專門的政府購(gòu)買服務(wù)的電子化系統(tǒng)。

(四)政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制有待健全

在我國(guó)的政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中，購(gòu)買行為難免會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部化，這源于中國(guó)民間組織、社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，在某種程度上依賴于政府部門，成為政府部門的延伸。另外，由于政府與公眾信息的不對(duì)稱、缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政府購(gòu)買程序不規(guī)范等因素，使得監(jiān)督流于形式，因此，加強(qiáng)形成有力的政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制迫在眉睫。開封市早在2011年政府采購(gòu)過程中的評(píng)審專家語音自動(dòng)通知系統(tǒng)一定程度上避免了人為因素，但也存在僵化不靈活等弊端。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的對(duì)策研究

政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。在我國(guó)的發(fā)展還需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情因地制宜，因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)模式的形成具有多元化，并沒有普遍適用的統(tǒng)一的購(gòu)買模式。在此，針對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐發(fā)展中存在的問題，提出相對(duì)應(yīng)的對(duì)策建議。

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍

當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)已應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，如養(yǎng)老、體育、環(huán)境保護(hù)、教育等，但從總體上看，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展范圍較小，各省都有不同的側(cè)重點(diǎn)，并沒有形成政府購(gòu)買公共服務(wù)的理念。因此，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)必須明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。

然而由于中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)起步較晚，所以購(gòu)買規(guī)模和范圍相對(duì)較小，需要進(jìn)一步擴(kuò)大。就政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀來看，我們可以從最基礎(chǔ)的養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)等服務(wù)入手，根據(jù)社會(huì)大眾的需求購(gòu)買公共服務(wù)，隨后進(jìn)一步擴(kuò)大購(gòu)買領(lǐng)域，加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

(二)加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)

政府購(gòu)買的公共服務(wù)供給方式在我國(guó)發(fā)展至今，仍然沒有統(tǒng)一性的、全國(guó)性的法律法規(guī)，盡管各地也出臺(tái)相關(guān)的政策條例，但缺乏有效的剛性約束。因此，需要具有指導(dǎo)性、約束性的、統(tǒng)一的政府購(gòu)買公共服務(wù)法律規(guī)范，規(guī)范政府購(gòu)買行為，為政府購(gòu)買營(yíng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。同時(shí)還要完善相關(guān)的國(guó)家財(cái)政、稅收制度和社會(huì)組織法律法規(guī)體系，讓政府購(gòu)買公共服務(wù)得以暢通無阻地推行。另一方面，國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)定，也進(jìn)一步約束了購(gòu)買過程中的腐敗行為。

(三)提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的電子化程度

黨的十八屆三中全會(huì)指出要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。隨著電子政務(wù)的發(fā)展，網(wǎng)上便民服務(wù)逐漸成為趨勢(shì)，在公共服務(wù)的供給過程中，政府較多采用采購(gòu)的方式，因此，政府采購(gòu)已然形成了專門性的服務(wù)窗口，線上線下齊發(fā)展。而作為政府采購(gòu)方式之一的購(gòu)買方式，至今還未形成統(tǒng)一共識(shí)，社會(huì)民眾依然相信公共服務(wù)理應(yīng)由政府提供，加上政府部門重視程度不高，使得政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程緩慢。在地方政府甚至是中央政府官網(wǎng)也沒有政府購(gòu)買的專項(xiàng)服務(wù)。因此，應(yīng)該在擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍的同時(shí)，加強(qiáng)政府購(gòu)買的電子化服務(wù)，提高社會(huì)民眾對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的認(rèn)識(shí)，也進(jìn)一步提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給效率。

(四)建立政府購(gòu)買公共服務(wù)的多元化監(jiān)督機(jī)制

習(xí)近平總書記曾說“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，其反腐決心可見一斑。黨的十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。政府購(gòu)買公共服務(wù)的核心就是要在公共服務(wù)的供給中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給效率。但是在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程中，政府難免要放權(quán)，這無疑會(huì)觸動(dòng)相關(guān)利益者的利益，尤其在政府購(gòu)買法律不健全、購(gòu)買程序不規(guī)范的當(dāng)下，加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制有其必要性。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)不僅要做好政府內(nèi)部監(jiān)督，提高對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)承接組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督，同時(shí)還要加強(qiáng)外部監(jiān)督，借助社會(huì)媒體、公眾的輿論監(jiān)督力量，積極培育第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的多元化監(jiān)督機(jī)制。

[1] 韓俊魁.當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2009(6).

[2] 王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[3] 蘇明,賈西津,孫潔，等.中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)研究[J].財(cái)政研究,2010(1).

[4] 王名,樂園.中國(guó)民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2008(4).

[5] 杞縣政府采購(gòu)評(píng)審專家語音自動(dòng)通知系統(tǒng)順利啟用.開封市政府采購(gòu)網(wǎng)[EB/OL].[2011-11-05].http://kaifeng.hngp.gov.cn/.

[6] 開封市首批政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目目錄.中國(guó)市縣招商網(wǎng)-政府招商[EB/OL].[2015-06-02].http://www.zgsxzs.com/a/20150602/692597.html.

[責(zé)任編輯樂知]

Government Purchase of Public Service Model

XU Yanan

(HenanUniversity,Kaifeng475000,China)

Our government purchase of public services is still in the preliminary exploration stage, but the purchase way has been involved in many fields, and formed different buying patterns, such as dependencies non-competitive purchases, the relationship between the independent noncompetitive and independent competitive purchase mode, etc. Started relatively late,the government purchase of public services in Henan province has yet not form a development mode, and Kaifeng still mainly rely on the government procurement, therefore, the paper puts forward its own opinions about smaller scale, narrow scope, lack of policy support, not having a high level of electronic government, not sound supervision mechanism and other issues existed in the public service of government purchase of public services.

governmentpurchase; Kaifeng; explore problem; countermeasures and suggestions

2015-11-06

河南大學(xué)研究生教育綜合改革項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：Y1327082)

徐燕燕(1990- )，女，河南鶴壁人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，主要從事行政管理理論與實(shí)踐研究。

D630

A

1671-8127(2016)03-0065-03