◎張濤 楊云善 晉淑寧 唐光超 李璇

戶外探險救援機制的行政法思考
——以救援服務(wù)收費為視角

◎張濤 楊云善 晉淑寧 唐光超 李璇

近年來，戶外探險安全事故頻頻發(fā)生，高成本的救援費用如何承擔(dān)的問題引發(fā)了社會公眾的熱議。文章通過對我國目前戶外探險救援機制現(xiàn)狀的分析，比較有關(guān)國家、地區(qū)戶外探險救援法制，基于“受益者負(fù)擔(dān)原則”、“成本-價格原則”、“社會正義衡平原則”的分析，提出公共財政承擔(dān)戶外探險救援費用的有限性，應(yīng)該推行強制登山客投保制度。

近年來，隨著戶外探險活動的增多，戶外探險安全事故也頻頻發(fā)生，有關(guān)戶外探險救援的問題也成為社會關(guān)注的問題。2015年10月2日，來自廣西柳州、河池等地的17名“驢友”［旅友（英文：Tour Pal）諧音驢友，是對戶外運動，自助自主旅行愛好者的稱呼，也是愛好者自稱或尊稱對方的一個名詞，因為驢子能馱能背，吃苦耐勞，所以，也常被愛好者作為自豪的資本之一。參見“什么叫驢友”，載《出版視野》2009年第2期，第39頁。］自發(fā)組織進入廣西長灘河自然保護區(qū)探險。長灘河自然保護區(qū)核心區(qū)域很危險，禁止游客進入。10月5日，探險隊員在遭遇暴雨以后遇險，向政府請求救援。為了盡快救出遇險“驢友”，廣西金秀瑤族自治縣緊急出動100多名民警、消防員，派出200多名干部群眾、40多名醫(yī)生護士以及300多名后勤增援人員，出動80多臺次各種車輛、沖鋒舟，直接經(jīng)濟支出10萬多元，最終救出了遇險的17名“驢友”。10月12日，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)機構(gòu)以“未經(jīng)批準(zhǔn)進入自然保護區(qū)，違反《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》”為由，決定給予17名“驢友”每人罰款1000元。［苑長軍：“17名驢友野外露營時被困”，載《南國早報》2015年10月13日A1版。］此事經(jīng)新聞報道以后，引起了社會公眾的熱議，其核心爭論點就是救援費用該如何承擔(dān)的問題。是否所有的戶外探險救援費用都應(yīng)該由政府承擔(dān)？抑或是否所有的戶外探險救援費用都應(yīng)該由探險者承擔(dān)？

本文正是在這樣一個背景下，試圖對我國戶外探險救援機制進行研究。在對我國目前戶外探險救援法制現(xiàn)狀進行論述的基礎(chǔ)上，對有關(guān)國家和地區(qū)的戶外探險救援法制進行分析，為完善我國戶外探險救援機制提供建議。

我國戶外探險救援的法制現(xiàn)狀

戶外探險救援體系。戶外探險救援最早開始于20世紀(jì)50年代的歐洲，最初只是提供簡單的拖車服務(wù)，后來逐漸發(fā)展成為搜救探險者、提供醫(yī)療救助等。1995年，我國成立了衛(wèi)生部國際緊急救援中心，其主要工作是組織協(xié)調(diào)管理規(guī)范醫(yī)療緊急救援業(yè)務(wù)，為臺港澳同胞和境內(nèi)外人士提供及時、便捷的意外傷害醫(yī)療緊急救援服務(wù)，這可以說是我國戶外探險救援的雛形。目前國內(nèi)的戶外探險救援已經(jīng)出現(xiàn)政府救援、公益救援和商業(yè)救援等三種結(jié)構(gòu)性分類。［王玉松：“戶外自助旅行救援法律問題研究”，載《政府法制研究》2013年第1期。］

政府救援。政府救援是以政府為發(fā)起主體，并面向任何旅游者所提供的救援服務(wù)。目前我國政府救援主要是由政府公安部門、消防部門、公立醫(yī)院等部門機構(gòu)來承擔(dān)。1998年7月23日，廣州市成立了第一家專業(yè)的旅游救援機構(gòu)——廣州旅游緊急救援中心，屬于廣州市旅游局下屬的事業(yè)單位。目前很多地方政府已經(jīng)將戶外探險政府救援納入了應(yīng)急救援體系之內(nèi)。

公益救援。公益救援是以民間公益機構(gòu)為發(fā)起主體，并面向任何旅游者所提供的救援服務(wù)。2003年5月，以珠海登協(xié)山地救援隊為代表的國內(nèi)首批公益性戶外探險救援機構(gòu)成立了，該山地救援隊是由珠海市登山探險協(xié)會成立的。2015年9月18日，該登山隊改由珠海市公安局作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，經(jīng)過珠海市民政局的審核正是注冊為珠海市民安救援中心，民安救援中心下設(shè)專家委員會和民安救援隊，其中民安救援隊由快速反應(yīng)大隊、野外搜救大隊、洪澇災(zāi)害救助大隊、心理干預(yù)中隊、無線電保障中隊組成。

商業(yè)救援。商業(yè)救援是以商業(yè)性旅行救援機構(gòu)為發(fā)起主體，主要面向本機構(gòu)會員所提供的旅行救援服務(wù)或者向其他旅行者提供有償救援服務(wù)。商業(yè)救援也是整個社會救助體系不可缺少的一部分，在我國，已經(jīng)建立起良好的運作機制的商業(yè)救援機構(gòu)近幾年發(fā)展迅速，例如，中國延保救援集團、蒙迪艾爾、國際SOS救援中心、安盛救援、優(yōu)普環(huán)球救援等商業(yè)救援機構(gòu)，在戶外探險救援中也發(fā)揮著重要作用。

戶外探險救援法制。研究戶外探險救援機制，還有必要對目前我國有關(guān)戶外探險救援的法制現(xiàn)狀進行梳理。目前針對戶外探險救援并沒有專門的法律法規(guī)進行規(guī)定，因此本文僅將密切相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章進行梳理。

法律法規(guī)：與戶外探險救援有關(guān)的法律法規(guī)主要有2002年6月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、2007年11月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、2008年10月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國消防法》、2009年8月由全國人大常委會制定的《中華人民共和國武裝警察法》、2006年2月由國務(wù)院制定的《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。

部門規(guī)章：與戶外探險救援相關(guān)的部門規(guī)章主要有1990年2月由國家旅游局制定的《旅游安全管理暫行辦法》、1991年8月由國家體育總局制定的《外國人來華登山管理辦法》、1994年1月由國家旅游局制定的《旅游安全管理暫行辦法實施細則》、1995年4月由國家衛(wèi)生部制定的《災(zāi)害事故醫(yī)療救援工作管理辦法》、2003年7月由國家體育總局制定的《國內(nèi)登山管理辦法》、2005年7月由國家旅游局制定的《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。

通過對上述法律法規(guī)及部門規(guī)章的內(nèi)容進行研究，筆者認(rèn)為上述法律法規(guī)及部門規(guī)章多與災(zāi)害防治相關(guān)，與戶外探險活動救援關(guān)聯(lián)度不高。因此，筆者認(rèn)為，目前有關(guān)戶外探險救援的法律調(diào)整不具有針對性，換言之，從法律層面上來講，目前關(guān)于戶外探險救援處于空白狀態(tài)，這也是造成目前戶外探險救援費用的責(zé)任主體不明，而引發(fā)爭議的原因。

戶外探險救援費用承擔(dān)機制

從國家層面來講，由于戶外探險救援沒有專門的規(guī)定，因此，關(guān)于戶外探險救援費用承擔(dān)問題也處于空白狀態(tài)。從地方層面來講，目前關(guān)于戶外探險救援費用的承擔(dān)的規(guī)定也只有少數(shù)。2014年1月14日，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關(guān)于加強戶外運動安全管理的通告》，其中規(guī)定“被救助者接受救助后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的救助費用”。2015年10月19日，四川省人民政府制定通過了《四川省登山管理辦法》。該管理辦法第29條規(guī)定：“登山者有下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；接受相關(guān)組織和機構(gòu)的救助后，應(yīng)當(dāng)支付應(yīng)由個人承擔(dān)的費用：（一）未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展海拔3500米以上山峰登山活動；（二）違反有關(guān)法律法規(guī)及安全警示規(guī)定從事登山活動；（三）對采取的暫時限制、安全防范和應(yīng)急處置措施等不予配合?！痹撘?guī)定所體現(xiàn)的即就是戶外探險因探險者個人過錯引發(fā)災(zāi)害，探險者應(yīng)該承擔(dān)戶外探險救援自己應(yīng)該承擔(dān)的費用，換言之，則就是公共財政承擔(dān)戶外探險救援費用的有限性。

基于“受益者負(fù)擔(dān)原則”的分析。基于法治原則，侵害人民自由權(quán)利的行政行為，需要有法律的根據(jù)存在，才能確保行政行為的合法性。除此之外，實際上行政行為還受其他諸多限制。其中一種限制乃是行政行為所需費用的問題。公共部門的規(guī)范不斷擴張，與公共服務(wù)提供逐漸多樣化，一般性稅收已經(jīng)接近飽和，為了促使資源合理分配運用，避免用大多數(shù)人的稅收去服務(wù)少數(shù)人，我國臺灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為“要求因公共財?shù)墓┙o而享有利益之人，負(fù)擔(dān)公共財之成本費用”。此種見解被稱為“受益者負(fù)擔(dān)原則”。［參見張則堯：“使用者付費、受益者付費及污染者付費之概念及其適用”，載《行政管理論文選輯第6輯》，1991年12月，第547頁。］受益者負(fù)擔(dān)制度是從古羅馬時代就開始運用的一種公用負(fù)擔(dān)制度， 但其定義至今尚未確定。因此，根據(jù)各時期政府的不同，可以說被任意的解釋。［江利紅：“日本受益者負(fù)擔(dān)制度研究”，載《四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2007年6月第25卷第2期。］受益者負(fù)擔(dān)原則其所建立的理論基礎(chǔ)是“特別受益”應(yīng)該由“特別負(fù)擔(dān)”來補償。在日本，受益者負(fù)擔(dān)原則有被強調(diào)的傾向，如道路、下水道等公共設(shè)施、行政服務(wù)及社會保險等所謂的公共財，漸漸以受益者負(fù)擔(dān)費用的形式取代稅負(fù)擔(dān)。［參見山崎正：《現(xiàn)代行政的新展開》，勁草書局1993年第1版，第271頁。］對于特定公共服務(wù)的特別受益者，在其受益范圍之內(nèi)，應(yīng)該以分擔(dān)金、手續(xù)費等形式承擔(dān)相應(yīng)的費用。

基于“成本-價格原則”分析。經(jīng)濟學(xué)上成本與價格的概念在于幫助經(jīng)濟主體在面臨抉擇時，正確且明確地判斷各種行為所衍生的損失與利益，而能幫助決策者做出最符合經(jīng)濟效益的判斷，并進而達成經(jīng)濟均衡的狀態(tài)。然而實現(xiàn)法律正義時，是否應(yīng)該考慮現(xiàn)實成本與價格之間的問題。［胡天賜：“行政執(zhí)行上征收執(zhí)行費用之立法政策評析”，載《月旦法學(xué)雜志》2004年11月第114期。］大致言之，法律以實現(xiàn)正義為旨趣，因之其干涉社會生活，自以正義所認(rèn)為必要為限。如果某類事項依照其性質(zhì)及其發(fā)生的頻繁情形，與共同生活密切相關(guān)，如果不加以規(guī)制，則無法維持公平，無法增進社會大眾的福祉，法律當(dāng)然不會棄之不顧。而如果一旦納入法律的調(diào)整范圍，則成為法律關(guān)系，歸入法律秩序的世界。法律關(guān)系具有法律所賦予的效果，此種效果的主要部分，就是權(quán)利義務(wù)，這是法律關(guān)系的核心。［韓忠謨：《法學(xué)諸論》，韓忠謨教授法學(xué)基金會1997年版，第144～146頁。］通常所謂法律制度，不但是那些成為抽象種類概念的法律關(guān)系的集合，而且是法律關(guān)系的定型，針對實際社會生活而發(fā)揮調(diào)整作用。在私法領(lǐng)域中，成本與價格在正義的實現(xiàn)程序中原則上扮演者不可或缺的角色，例如民事訴訟程序中，原則上應(yīng)該繳納訴訟費，如果不繳納訴訟費，那么人民法院可以不進行實體上的裁判，而直接按照程序不完備駁回原告的訴訟請求。然而在公法領(lǐng)域中，由于公民權(quán)利意識的覺醒，社會公眾對其日常生活諸多事項及權(quán)利行使，皆請求國家為積極的給付與保證。此種情形的急劇擴張，帶來的不利影響是國家的支出劇增，導(dǎo)致國家財政惡化，行政資源浪費。因此，從制度設(shè)計上考量，對于因可歸責(zé)于自身而造成國家資源浪費的“原因者”，促使其負(fù)擔(dān)必要的費用，也是實現(xiàn)社會公平正義并解決政府財政問題的一套機制。

基于“社會正義衡平原則”的分析。在過去的很長一段時間，基于國家保障人民生命財產(chǎn)安全的憲法義務(wù)及職責(zé)，無論從國家的淵源及任務(wù)觀點，抑或現(xiàn)行若干國家法的規(guī)定，戶外探險搜尋救助是各國的當(dāng)然任務(wù)。既是政府本身任務(wù)與職責(zé)，且基于社會公義及人道主義，對于戶外探險搜尋救助任務(wù)進行所產(chǎn)生的費用，本應(yīng)該由政府部門負(fù)擔(dān)，而不是由受難者負(fù)擔(dān)。然一如前述，近年來，某些個人冒險及追求刺激行為確已造成龐大的社會成本負(fù)擔(dān)。對此，以美國為主的某些歐美國家，除加強搜救相關(guān)經(jīng)費預(yù)算及人員訓(xùn)練外，也開始逐漸對這種類型的個人冒險行為所導(dǎo)致的社會成本，部分轉(zhuǎn)嫁由冒險者自己負(fù)擔(dān)的做法。因此，這種制度的目的在于提醒社會大眾不要“明知山有虎，偏向虎山行”，一定要珍惜自己的生命安全。戶外探險搜救所需要的有形與無形的社會成本當(dāng)然屬于公共資源，但是因為個人的過錯而使這些公共資源浪費在本可避免的狀況中，最后又讓全體納稅人來共同承擔(dān)，實在是有違社會正義衡平原則。

有關(guān)國家、地區(qū)戶外探險救援費用承擔(dān)機制

美國。在美國，戶外探險運動興起的時期較早，因此所引發(fā)的各種戶外探險事故也很多。為了應(yīng)對戶外險情，美國建立了一套完整的救援機制。在美國，戶外探險救援是由一些國家公園內(nèi)的專業(yè)團隊和其他地方的志愿者團隊負(fù)責(zé)的。而這些志愿者隊伍往往是山地救援協(xié)會（Mountain Rescue Association ，MRA）成員。美國山地救援協(xié)會成立于1959，是美國成立時間最早的搜救協(xié)會，在國家突發(fā)事故管理系統(tǒng)（National Incident Management System，NIMS）的指導(dǎo)下，實現(xiàn)了美國戶外救援的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。美國山地救援協(xié)會主要負(fù)責(zé)搭建救援框體系，認(rèn)證會員隊伍，促進登山安全教育，提供一個關(guān)于山地搜索和救援技術(shù)、設(shè)備和安全信息的發(fā)展和交流的平臺，代表會員團隊向需要救援的群體提供服務(wù)。［參見美國山地救援協(xié)會官 網(wǎng)：http：//mra.org/about-mra/mrahistory/，訪問日期：2016年8月24日。］美國山地救援協(xié)會的會員隊伍提供救援服務(wù)后，獲救者是不需要支付費用的。美國山地救援協(xié)會認(rèn)為，如果遇險者在得知其將要為救援服務(wù)支付費用，那么他們有可能會延遲提出救援的請求，直到情況變得十分的糟糕，而這將不利于保護遇險者的生命安全，也會使救援工作變得更加的復(fù)雜和危險。

近幾年，由于“高成本、高風(fēng)險”的戶外救援事件不斷發(fā)生，美國有5個州通過法案，允許收費救援，其立法理由為公共稅收基金不應(yīng)該為救援“不負(fù)責(zé)公民”（irresponsible people）埋單，包括加利福尼亞州、夏威夷州、愛達荷州、新罕布什爾州和俄勒岡州。這些州的法律允許戶外救援組織或者機構(gòu)在向遇險者提供救援服務(wù)后，收取一定的救援費用，主要包括以下情形：遇險者明顯違反法律的規(guī)定（俄勒岡州）；遇險者擅自進入明確禁止進入的區(qū)域（愛達荷州和加利福尼亞州）；遇險者對自己的行為沒有盡到合理審慎義務(wù)，故意實施危險行為的（俄勒岡州和夏威夷州），［Athearn， Lloyd （19 May 2005）. "Climbing Rescues in America： Reality Does Not Support 'High-Risk， High-Cost' Perception" （PDF）. The American Alpine Club.Retrieved 25 January 2010.］如下表：

臺灣地區(qū)。我國臺灣地區(qū)于2000年7月19日制定了“災(zāi)害防救法”，并于2002年5月29日第一次修正，增列第39條之1：“違反第三十一條第二款規(guī)定遭遇危難，并由災(zāi)害應(yīng)變中心進行搜救而獲救者，該中心得就搜救所需費用請求支付之。前項請求支付之執(zhí)行機關(guān)、時機及程序之辦法，由內(nèi)政部會商有關(guān)機關(guān)制定之?！?002年7月9日，臺灣地區(qū)“內(nèi)政部”依據(jù)“災(zāi)害防救法”原第39條之1授權(quán)，制定了“災(zāi)害搜救費用繳納辦法”，并于2008年進行了修正。

“災(zāi)害搜救費用繳納辦法”全文一共7條，依據(jù)該辦法的規(guī)定，搜救費用收取的成立要件主要有以下幾點：需要各級政府成立災(zāi)害應(yīng)變中心后，并由指揮官在災(zāi)害應(yīng)變范圍內(nèi)，依權(quán)責(zé)所發(fā)布的劃定警戒區(qū)、指定警戒區(qū)域、水域、空域高度的限制或禁止處分；做出收費行政行為需要經(jīng)一定的公示程序，即應(yīng)該公告并刊登政府公報、新聞報紙、利用電信網(wǎng)絡(luò)傳送或其他足以使公眾得知的方式揭示；需要違反前述規(guī)定，遭致危難，并由各級災(zāi)害應(yīng)變中心搜救而獲救所產(chǎn)生的搜救費用。搜救費用繳納處分相對人為二人以上的，搜救所需費用平均分擔(dān)。如果有可以歸責(zé)的第三人，則由該第三人負(fù)擔(dān)二分之一，其余二分之一由獲救者平均分擔(dān)。遇險者違反情節(jié)輕微或者有特殊原因的，可以減輕其應(yīng)該負(fù)擔(dān)的費用。［臺灣地區(qū)“災(zāi)害搜救費用繳納辦法”。］

完善戶外探險救援機制的思考

考察其他國家和地區(qū)有關(guān)戶外探險救援機制的法制現(xiàn)狀，對于完善我國戶外探險救援機制可以提供借鑒和參考。

加強完善戶外探險救援體系。亦如前述，目前我國對于戶外探險救援體系還是主要依托于傳統(tǒng)的政府救援，即依靠公安、消防等部門的通力合作開展救援活動，仍然只是將戶外探險救援作為一般的事故救援來對待。由此帶來的問題有：一是對于戶外探險救援缺乏一套專門的機制，再加上戶外探險救援具有其不同于一般事故救援的特殊性，使得其救援工作的開展更加復(fù)雜化。二是由于沒有厘清戶外探險救援與一般事故救援的界限，也尚未建立起不同類型的戶外探險救援，如有償救援等，使得當(dāng)出現(xiàn)“高成本、高風(fēng)險”救援時，就引發(fā)了救援費用承擔(dān)的問題。通過對以上國家或者地區(qū)的考察，戶外探險救援都已經(jīng)納入到國家的應(yīng)急救援體系，但與此同時國家并不是“大包大攬”，而是通過稅收減免、財政補貼、人才培養(yǎng)等措施來扶持救援機構(gòu)。臺灣的山難救助協(xié)會雖屬社會團體性質(zhì)的機構(gòu)，但其與政府有非常密切的關(guān)系，直接受“行政院內(nèi)政部”的領(lǐng)導(dǎo)。同時政府也出臺法律，為戶外探險救援費用分擔(dān)提供了法律依據(jù)，如臺灣地區(qū)的“災(zāi)害搜救費用繳納辦法”。

推行強制登山客投保制度。建立強制登山客投保制度可以進一步完善搜救費用承擔(dān)機制，保險范圍包含搜救費用的支付理賠。一方面避免國家財政因為高成本、高風(fēng)險的搜救費用支出，造成財政資源的浪費；另一方面為避免因災(zāi)受困人員為了逃避高昂的救援費用，而延誤搜救時機，造成傷亡。在日本，登山客在入山前需要購買“山岳保險”，“山岳保險”包含了人身意外險和救援險，一旦出了事故，則由保險公司進行救援費用的賠償。在歐洲很多國家，戶外探險救援費用的分擔(dān)都由保險公司來承擔(dān)，保險公司專門針對各類不同的戶外探險運動設(shè)立了特別險種，而探險者在進行各項探險活動前，購買相應(yīng)的保險也成為了一種常識。

（作者單位：中國政法大學(xué)）

中國政法大學(xué)2015年碩士創(chuàng)新實踐項目：戶外探險救援機制的行政法思考——以救援服務(wù)收費為視角，項目編號：2015SSCX009。