◎付翔

公眾參與模式下的土地整治

◎付翔

所謂參與，就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為，而對公共機構(gòu)來說，參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。土地整治公眾參與是基層民主在土地整治工作中的具體體現(xiàn)，如何調(diào)動農(nóng)民參與的積極性是構(gòu)建積極有效的土地整治公眾參與機制的關(guān)鍵。基于此，筆者對公眾參與模式下的土地整治進行了研究。

土地整治公眾參與概述

土地整治公眾參與是指在區(qū)域土地整治全過程中，充分調(diào)動項目區(qū)域內(nèi)各個參與主體的積極性和主觀能動性，促進政府及土地管理部門、農(nóng)民和其它農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等利益相關(guān)方廣泛參與，通過相互協(xié)商，最后共同確認項目方案并參與項目實施、監(jiān)督及完成后的管護過程。作為一項國家戰(zhàn)略工程，公眾參與不僅能夠體現(xiàn)公共需求，也是衡量土地整治轉(zhuǎn)型的重要標志。土地整治公眾參與是基層治理的重要體現(xiàn)，它強調(diào)了土地整治決策者與受決策影響的利益相關(guān)人之間的雙向溝通和協(xié)商對話。

土地整治過程中存在的困境

公眾參與度較低。盡管當前我國部分地區(qū)開展了土地整治公眾參與的有益探索，也積累了一定的成功經(jīng)驗，但總體上，土地整治工作中的農(nóng)民參與仍主要表現(xiàn)為低層次、低水平的參與。農(nóng)民是土地整治的服務(wù)對象和終極受益者，但土地整治落實過程中利益矛盾最多的環(huán)節(jié)卻也是發(fā)生在與農(nóng)民的接觸過程中。農(nóng)民是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，而在土地整治的實施過程中，修路渠溝橋就必然要涉及到占田占地、田塊面積及空間變動，引發(fā)利益調(diào)整問題自然就顯得難以規(guī)避。農(nóng)民作為土地的承包者、經(jīng)營者，其受自利邏輯的驅(qū)使，多數(shù)只會站在自家一畝三分地的立場上對土地整治提出要求。農(nóng)民的需求和利益是個體化的，個體利益是激勵農(nóng)民參與土地整治的根本動力。

公眾參與的制度不健全。作為一種行為義務(wù)，土地整治公眾參與僅靠農(nóng)民意愿和社會規(guī)范遠遠不夠，必須將其上升為法律制度，才能保障農(nóng)民的主體地位和參與行為都有法可依。但截至目前，我國尚無專門的法律法規(guī)規(guī)范土地整治的實施運作，關(guān)于土地整治農(nóng)民參與方面的立法更是一片空白。相關(guān)法制建設(shè)的滯后，使得土地整治農(nóng)民參與的形式、程序和內(nèi)容等缺乏法律規(guī)范，農(nóng)民參與的法律地位也難以從根本上得到確立，農(nóng)民的民主政治權(quán)利更無從談起。

公眾參與模式下土地整治機制研究

土地整治過程中要把聽取當?shù)厝罕姷囊庖姺旁谑种匾奈恢茫_保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)等各項合法權(quán)益。參與式方法是一種自下而上的方法，是對“自上而下”決策的補充和修正。要引導群眾參與到土地整治的各個環(huán)節(jié)中去，項目實施過程眾要接收群眾的監(jiān)督，從而做到農(nóng)民自愿參與的目的，最終達到農(nóng)民滿意的效果。

鼓勵農(nóng)民參與到土地整治中。農(nóng)民參與土地整治的積極性來源于其自身的利益，而農(nóng)民的利益往往轉(zhuǎn)化為其自身的內(nèi)在需求，鼓勵公眾積極參與土地整治，并渴望通過有效的渠道進行表達，調(diào)動群眾的積極性。激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，必須要將農(nóng)民的需求融入到土地整治的全過程?？h級土地整治是與農(nóng)民利益關(guān)系最為密切的層級。把技術(shù)含量較低的工程標段分離出來，讓項目區(qū)所在地的農(nóng)民、農(nóng)民團體、集體組織等可以優(yōu)先參與土地整治項目的施工，既可以調(diào)動廣大群眾參與土地整治的積極性，有效增加農(nóng)民的收入，也為后續(xù)項目的管理和工程維護打下良好的基礎(chǔ)。因此，土地整治公眾參與的基本框架應(yīng)從激發(fā)農(nóng)民參與積極性出發(fā)，在土地整治的立項報批及竣工驗收階段對現(xiàn)有土地整治公眾參與的程序及內(nèi)容進行優(yōu)化和豐富。

健全和完善農(nóng)民參與的制度。建立健全農(nóng)民參與的制度和機制，建立信息發(fā)布制度，是保障農(nóng)民主體地位，促進農(nóng)民科學、有序參與的必要舉措，可以實現(xiàn)土地整治公開透明。公眾參與的制度和機制決定著政府、國土部門、基層組織、相關(guān)農(nóng)村社會組織以及農(nóng)民等相關(guān)利益群體的地位、職責、權(quán)利和義務(wù)，為農(nóng)民參與土地整治確立有法可依、有制度可循的程序和利益博弈的平臺，對農(nóng)民的參與和權(quán)益保障都具有重要意義，也是維護社會公平正義、宣揚法治精神、提高治理水平的具體體現(xiàn)。把土地整治各項工作放在公眾面前，提高土地整治的透明度，是確保土地整治達到預(yù)期效果的前提。建立土地整治相關(guān)制度的公開發(fā)布，把土地整治規(guī)劃內(nèi)容、項目實施情況、竣工驗收結(jié)果等信息及時的向社會公開，將群眾監(jiān)督的力量發(fā)揮到最大，有效杜絕各種違規(guī)行為的發(fā)生。因此，強化農(nóng)民參與制度保障，應(yīng)從明確農(nóng)民的主體地位、農(nóng)民參與的渠道和組織形式、程序和內(nèi)容、方式和方法等方面進行制度化設(shè)計，使農(nóng)民參與土地整治有章可循、有法可依。

加大土地整治的戰(zhàn)略宣傳。加強土地整治戰(zhàn)略和規(guī)劃宣傳，提高土地整治參與意識。大力開展土地整治戰(zhàn)略宣傳，充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體，向公眾宣傳土地整治戰(zhàn)略意圖、整治規(guī)劃、實施模式、年度計劃、項目規(guī)劃設(shè)計的具體內(nèi)容和相關(guān)政策，引導公民的正確價值導向，全方位提高社會各界對土地整治工作重要性認識，增強農(nóng)民、農(nóng)村集體、相關(guān)部門支持土地整治的意識，拓寬公眾參與方式和渠道，采取聽證、公示等方式廣泛征求意見，為土地整治工作的開展營造良好的社會氛圍。

土地整治公眾參與是為了保護、尊重公眾的利益及有效限制行政部門的權(quán)力，從而實現(xiàn)土地整治項目能夠最大限度地滿足項目區(qū)農(nóng)民的需求，保障土地整治的有效落實。筆者期望通過對公眾參與模式下土地政治的研究，全面提高土地整治社會治理水平、實現(xiàn)社會公平正義及法治精神在土地整治過程中的體現(xiàn)和弘揚。

（作者單位：含山縣土地整理中心）