◎師佳媛 馬彪 王繼謙

西藏畜牧地區(qū)貧困與反貧困問題研究及對策
——以那曲地區(qū)班戈縣佳瓊鎮(zhèn)為例

◎師佳媛 馬彪 王繼謙

貧困問題是全世界丞待解決的難題，本文在充分分析西藏畜牧區(qū)貧困現(xiàn)狀的問題下，結合西藏畜牧地區(qū)貧困的特殊現(xiàn)狀和民族區(qū)域特征，闡述了當前班戈縣佳瓊鎮(zhèn)存在的貧困群體數(shù)量龐大，貧困面廣、恩格爾系數(shù)較高，貧困形式依然嚴峻、脫貧不徹底，返貧現(xiàn)象嚴重、脫貧戶的觀念依然落后等問題，并從制度致貧方面進行分析。研究發(fā)現(xiàn)：草原生態(tài)保護補助獎勵的負面影響、草場承包責任制負面效應、牧民的思想觀念致貧、消費結構不合理等是造成班戈縣佳瓊鎮(zhèn)貧困的主要原因?；诖耍疚膹闹贫戎仑毜慕嵌葘Ψ簇毨н^程中出現(xiàn)的問題提出合理的對策建議。

班戈縣佳瓊鎮(zhèn)貧困現(xiàn)狀

班戈縣位于那曲地區(qū)的西部，地處念青唐古拉山和唐古拉山之間，總面積28383平方千米，人口3.2萬人，佳瓊鎮(zhèn)位于班戈縣的東北部，距縣城普保鎮(zhèn)75公里，總面積2993平方千米，占全縣地域面積的9.9%，佳瓊鎮(zhèn)是一個以牧業(yè)為主的正發(fā)展中的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下轄多爾查居委會、多地村（一村）、央木布村（二村）、那高查村（三村）、熱卡下瑪（四村）、熱卡努瑪（五村），是班戈縣確定的10個牧業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。

貧困群體數(shù)量龐大，貧困面廣。班戈縣自然災害頻繁、生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟文化落后，牧民主要以傳統(tǒng)的草原畜牧業(yè)為主業(yè)，收入來源單一，這是長期以來影響牧民穩(wěn)定增加收入的主要原因之一。從總體上來看，佳瓊鎮(zhèn)貧困人口占總人口的33.6%，貧困戶占總戶數(shù)的43.3%。從各村的情況來看，多爾查居委會、多地村、那高查村的貧困人數(shù)較好于其他幾個村，主要原因是這三個村較其他幾個村擁有更多的草場資源，人均擁有更多的牲畜數(shù)量。

恩格爾系數(shù)較高，貧困形式依然嚴峻。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標準，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。下圖為佳瓊鎮(zhèn)那高查村與熱卡努瑪村生產(chǎn)生活模式考察得出的數(shù)據(jù)，隨機抽取了其中的部分牧戶，對其家庭的恩格爾系數(shù)進行了測算。

表1　2013年末佳瓊鎮(zhèn)那高差村牧戶恩格爾系數(shù)測算情況表

從上表1可以看出，隨機抽取的牧戶中，5號樣本屬于特困家庭，政府每年均給予一定的生活補助，類似5號樣本的牧戶在三村有6戶，均屬特困戶，自身的產(chǎn)出無法滿足基本的生存需要。據(jù)據(jù)以上標準，除6、7號樣本達到小康生活水平外，1戶屬于溫飽型，其他3戶均屬貧困。以上數(shù)據(jù)表明，佳瓊鎮(zhèn)約50%的牧民還處于貧困狀態(tài)，目前最緊迫的問題就是解決牧民的溫飽問題，這對佳瓊鎮(zhèn)整體上盡早脫貧有著重要意義。

脫貧不徹底，返貧現(xiàn)象［ 返貧現(xiàn)象：指已經(jīng)脫貧的人口又重新陷入貧困。］嚴重。為了盡快緩解和消除貧困，政府部門只注重扶貧政策在短期內(nèi)的成效，淡化了經(jīng)濟發(fā)展的長期性和可持續(xù)性，造成畜牧地區(qū)的大批牧民在脫貧后又返貧，這一現(xiàn)象給整個扶貧帶來了很大的負面影響。從佳瓊鎮(zhèn)反貧困工作實施情況講，2013年返貧率控制在0.8%以內(nèi)，減少了貧困戶76個，脫貧戶的絕對數(shù)量高于返貧戶的數(shù)量，脫貧人口超過了返貧人口，因此在總體工作層面表現(xiàn)出了良好的態(tài)勢，但我們有必要審視那些返貧的貧困人口的返貧機制。

經(jīng)濟貧困與精神貧困并存。一般來說，經(jīng)濟貧困會引發(fā)精神貧困，但從班戈縣佳瓊鎮(zhèn)的實際情況來看，引發(fā)牧民精神貧困的原因除了物質(zhì)因素外，基礎設施落后與牧民享有的公共產(chǎn)品極端匱乏是導致牧民精神貧困的重要因素。由于經(jīng)濟貧困引發(fā)了精神貧困，精神貧困又反過來影響貧困人口獲取物質(zhì)生活資料的能力和水平，進而陷入經(jīng)濟貧困的惡性循環(huán)。佳瓊鎮(zhèn)5個行政村和一個居委會共3000人中貧困人口數(shù)量達到1008人，可以說牧民普遍處于絕對精神貧困狀態(tài)，即思想境界低下、道德意識缺失、文化知識匱乏、價值觀念陳舊、思維方式單一。經(jīng)濟貧困與精神貧困產(chǎn)生的心理失衡，促使原本并不嚴重的社會問題容易放大，導致少數(shù)群眾與社會的關系惡化，更嚴重的是可能會導致社會動蕩。

制度致貧下造成班戈縣佳瓊鎮(zhèn)貧困的原因

草原生態(tài)保護補助獎勵的負面影響。為了有效遏制草原退化，改善草原生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)草原永續(xù)利用和牧業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，促進牧民增收，西藏自治區(qū)從2011年起在全區(qū)開展建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作，實行禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼政策。雖然草原生態(tài)保護補助獎勵等惠民政策對保證牧民正常生活水平起到了積極作用，但有一部分貧困戶把脫貧和發(fā)展的希望依然寄托在上級黨委和政府方面，自己無所作為，缺乏主觀能動性，甚至對脫貧返貧抱著無所謂的態(tài)度。另外，低收入人群物價聯(lián)動補貼政策和低保戶生活補助措施的實行，導致一定數(shù)量的牧民寧愿貧困。

草場承包責任制負面效應。從班戈縣佳瓊鎮(zhèn)的情況看，從2003年起全鎮(zhèn)幾個行政村全面推行了草場承包經(jīng)營責任制，但當初分配草場時沒有能做到科學化、合理化。直到2011年實行草原保護獎勵機制后，草場資源才成為牧戶競相爭奪的熱點，當時分配草場時留下諸多隱患也逐漸暴露出來。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2003年以后新組建的牧戶幾乎沒有草場資源，很多牧民怨恨當初沒有能科學分配草場資源，而且對重新分配草場資源的呼聲很高。因此，草場承包責任制實施十一年以來，雖然對調(diào)動牧民積極性以及增加牧民收入方面起到了積極作用，但同時逐步暴露了草場承包責任制的負面效應。

西藏畜牧區(qū)反貧困的對策

反貧困工作不僅是簡單的、消極的幫助貧困人口，也不僅是為了社會穩(wěn)定，而根本目的是為了保護和解放勞動力，提高勞動力素質(zhì)，促進社會經(jīng)濟全面發(fā)展。本文在提出反貧困對策時從制度安排角度入手，針對致貧的原因，對癥下藥，有的放矢，改變重視點的扶貧而忽視面的帶動現(xiàn)象，實施整村推進戰(zhàn)略，全面推動反貧困工作。

改變牧區(qū)落后的觀念

以公共服務體系建設為平臺，改變牧區(qū)落后的觀念。目前貧困牧區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、電力、交通、通訊等公共設施嚴重滯后，這導致了牧區(qū)群眾信息封閉、生活原始態(tài)、思想落后。要改變現(xiàn)狀，必須盡快完善牧區(qū)基礎設施，這是改變落后觀念的首要任務。只有把現(xiàn)代化的科技成果引入到牧區(qū)群眾的生活中，才能使其接受和離不開科學技術，不至和當代社會嚴重脫節(jié)。

以教育引導為主，改變牧區(qū)落后的觀念。百年大計，教育為本。改變觀念必須從娃娃抓起，所以在上述基礎設施完善的基礎上，讓牧區(qū)適齡兒童接受良好的教育，才能從根本上改變牧區(qū)傳統(tǒng)的落后的觀念。甚至青少年可以自下而上的改變本地的經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，從而形成良性循環(huán)。如有條件可適當放寬政策，選擇優(yōu)秀的牧區(qū)青少年兒童到發(fā)達的地方進行學習（例如：拉薩、北京、上海等）。

以文化引導為輔，改變牧區(qū)落后的觀念。積極弘揚人文精神，構建新型文化觀念。在電視、網(wǎng)絡、手機等傳媒手段安家落戶到牧區(qū)時，文化的引導才能形成市場。在醫(yī)療等基礎設施逐步完善的情況下，牧區(qū)群眾才能漸漸重視科學技術?？梢酝ㄟ^技能培訓、文化培訓等來滿足他們生活的需求；鼓勵貸款創(chuàng)業(yè)、異地務工等，以引導牧區(qū)群眾脫貧致富。

不斷推進畜牧區(qū)教育發(fā)展

對教育事業(yè)的重視和投入力度，教育文化事業(yè)的發(fā)展程度，教育體制和教育政策的效率，人們總體教育文化素質(zhì)以及培養(yǎng)的人才數(shù)量，是檢驗一個國家、地區(qū)或一個民族綜合發(fā)展程度的主要指標之一。一個地區(qū)的經(jīng)濟實力取決于區(qū)域擁有的物質(zhì)資本、人力資本的數(shù)量和質(zhì)量。目前西藏牧區(qū)人口素質(zhì)差、教育水平低的現(xiàn)實己經(jīng)成為牧民收入提高和扶貧開發(fā)項目順利實施的“瓶頸”，是使貧困延續(xù)的重要原因之一。

加大基礎教育和義務教育的投入力度，加強對教育事業(yè)的管理和監(jiān)督。牧區(qū)特殊的生活生產(chǎn)方式、落后的教育觀念是牧區(qū)教育文化事業(yè)不發(fā)達的原因所在。各級政府應從“科教興牧、科教治牧”的戰(zhàn)略高度來重視教育，加大對牧區(qū)教育的投入力度，大力改善牧區(qū)設施和學習環(huán)境，為我區(qū)的義務教育平衡發(fā)展打下基礎。牧區(qū)義務教育實行專項的教育扶貧撥款制度，建立專項賬戶，減少中間環(huán)節(jié)，使教育專項撥款能全額下?lián)艿轿弧?/p>

改變牧區(qū)教育發(fā)展的管理體制。牧區(qū)由于財政困難，“以縣為主”的管理體制根本保證不了對牧區(qū)基礎教育的投入，牧區(qū)義務教育師資隊伍的待遇也很難得到提高，因此牧區(qū)義務教育的投資主體應以自治區(qū)政府為主，加大自治區(qū)政府對牧區(qū)義務教育的投入，增加轉(zhuǎn)移支付，牧區(qū)義務教育應實行“以自治區(qū)為主”的管理體制，使牧區(qū)師資隊伍的工資、福利待遇得到充分保障。并進一步明確牧區(qū)各縣、鄉(xiāng)、村各級政府對義務教育的責任，并將履行職責的情況納入各級干部年度考核，對履行職責不到位的政府主要負責人，在職務提升和評先評優(yōu)時實行一票否決制。

建立有效的畜牧區(qū)師資隊伍培訓機制。為滿足牧區(qū)師資隊伍提升能力的需要，應建立有效的畜牧區(qū)師資隊伍培訓機制，建議與有能力、有資格、有經(jīng)驗的西藏高等院校建立師資培訓機制，設立專項牧區(qū)師資培訓經(jīng)費，組織畜牧區(qū)師資的培訓長效化。也可定期派培訓人員到基層援教或培訓，以達到“傳-幫-帶”的目的。

（作者單位：西藏大學）

西藏大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目基金資助項目《西藏畜牧地區(qū)貧困問題研究及對策分析》（201510694027）