文/何代欣

邁向更優(yōu)化的政府間財政關系

文/何代欣

中央與地方財政關系，也被稱之為政府間財政關系。2016年8月24日，國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》正式頒布，意味著新階段的政府間財政關系調(diào)整已然起航。

何代欣

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員

世界各國特別是“大國”政府間財政關系，既具有穩(wěn)定特征，也包含動態(tài)演進規(guī)律?！爸袊Ｊ健痹诮?0年間，則是討論和研究的多，而行動和試驗的少?！兑庖姟诽岢鼋⑹聶嗪椭С鲐熑蜗噙m應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規(guī)范化、法律化的要求。

需要看到的是，邁向更優(yōu)化的政府間財政關系，很可能不是靠《意見》能夠一蹴而就的。在一個世界第二大經(jīng)濟體系的發(fā)展中大國，治理結構和治理方式的轉(zhuǎn)變，將是一個全面而系統(tǒng)的復雜工程。宏觀、中觀和微觀層面的諸多細節(jié)，都有待仔細拿捏，并謹慎行事。

政府間財政關系與經(jīng)濟增長互動

經(jīng)濟學上的中央與地方財政關系被冠之以“財政分權”理論。第一代分權理論強調(diào)轉(zhuǎn)移支付對減緩橫向不平衡的重要作用；第二代分權理論則進一步強調(diào)垂直財政關系的激勵結構對轉(zhuǎn)移支付公平效果的重要意義。世界范圍看，20世紀七八十年代，福利經(jīng)濟學關注到戰(zhàn)后經(jīng)濟快速增長帶來的區(qū)域與人群之間不均衡，怎樣通過財政手段緩解各種收入分配差距，成為那個時期的政策重點。進入20世紀90年代，福利水平提高和人口結構老化導致了經(jīng)濟增長乏力。改善體制內(nèi)的運行效率并更有效的發(fā)揮有限財政資金的作用，成為這一時段的主要工作。實施自上而下的垂直激勵機制不僅是在政府內(nèi)部，也在政府與企業(yè)、政府與市場、政府與民眾之間廣泛展開?；谶@樣的背景，中國政府間財政關系又做了哪些調(diào)整？

1978年中共“十一屆三中全會”將改革開放的號角，吹向了經(jīng)濟社會生活的方方面面，財政領域的改革自然被納入其中。此后數(shù)年，政府將與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟相適應——高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟相適應——發(fā)揮地方政府積極性、激發(fā)企業(yè)活力的財政體制，被當作了經(jīng)濟體制改革，乃至全面改革的主要突破口。

成功往往是在經(jīng)歷波折之后。中央與地方財政關系，從1980年間的“分灶吃飯”到1985年的“分級包干”，再到1988年的“分類包干”，直至1992年的分稅制財政體制試點，以搞活市場經(jīng)濟的辦法激活財政體制方才被實驗成功。接下來，便是大家耳熟能詳?shù)?994年分稅制財政體制改革。根本而言，此次改革，基本理順了市場經(jīng)濟條件的中央與地方財政關系、政府與市場關系，促進了我國改革開放事業(yè)再上新臺階。

1994—2016年，中國經(jīng)濟年平均增速接近10%，幾乎是同期世界經(jīng)濟增速的3倍。與之對應，財政收入占GDP比重快速提升。1994 年，中國財政收入（一般公共預算收入）僅占GDP的10.77%，至此之后財政收入占GDP 比重一路攀升，到2015 年達22.4%。經(jīng)濟與財政的“雙贏”，很大程度上得益于中央與地方財政關系確立，所引致的一系列體制機制優(yōu)化。

厘清中央與地方財政事權

宏觀層面看，世界經(jīng)濟愈發(fā)不確定，中國經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型升級。積極財政政策的落地本質(zhì)上要靠中央與地方之間穩(wěn)定而可靠的財政關系。中觀層面，中國面臨跨越中等收入陷進，諸多經(jīng)濟社會問題寄希望于整體性的配套改革，財政改革首當其沖。微觀層面，企業(yè)和個人都越來越多的在與財政打交道。如何實施稅收優(yōu)惠和財政補貼？如何在中央與地方之間分攤公共服務成本？如何發(fā)揮財政的再分配作用？都是亟待關注的問題。

積極財政政策的實施效果，還要靠更加優(yōu)化的政府間財政關系。目前，中國擁有世界上大多數(shù)國家不具備的財政調(diào)控實力和能力。應對經(jīng)濟周期和結構轉(zhuǎn)型的過程中，我們還需要財政政策有效發(fā)力。大的宏觀層面看，引領經(jīng)濟增長的“三駕馬車”——出口、消費和投資都有各自的困難。出口受到世界經(jīng)濟長期下行影響，很難如十年前一樣，保持高速增長，而且隨著各國貿(mào)易保護主義抬頭，補貼出口的多項政策面臨沖擊。消費增長特別是居民消費增長受到可支配收入約束，短期之內(nèi)只能是穩(wěn)中有進。民間投資在2016年前兩個季度出現(xiàn)負增長，雖說有些始料未及，但是也在情理之中。如此局面下，運用財政政策拉動經(jīng)濟的手段，只能寄希望于加大政府投資和政府消費。

如果稍加觀察就能發(fā)現(xiàn)，無論是化解產(chǎn)能過剩，還是促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，中央與地方之間就一些具體事項，往往存在著不同的理解。如何在即保證財政收入，又促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還能有利于穩(wěn)定經(jīng)濟增長之間取得平衡，十分考驗各方的處置能力。比如，政府投資應該具體到哪一級政府來承擔，政府消費又會被落實到哪一級政府來執(zhí)行。這是很多時候大家容易忽略的關鍵環(huán)節(jié)，也是財政政策的所謂“最后一公里”難題。本次《意見》指出的財政事權與支出責任，為厘清一些邊界模糊的問題提供了可能。

基本公共服務均等化或?qū)崿F(xiàn)

眾所周知，我國住房、醫(yī)療和社會保障制度都是分區(qū)域?qū)嵤┑摹＿@與各地方經(jīng)濟發(fā)展水平背后的財政實力有極為密切的關系。簡言之，財政越是殷實的地方，住房、醫(yī)療和社會保障的覆蓋面越廣，保障水平也越高。實際上，各省、各市乃至各縣區(qū)之間不同程度的存在基本公共服務的差異化。什么是基本公共服務？如何實施基本公共服務均等化？基本公共服務均等化是否意味著財力在各地方乃至區(qū)域間的再分配？《意見》指出，堅持財政事權由中央決定，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力。這說明，未來基本公共服務均等化的步伐將由中央統(tǒng)籌部署。保障水平、財力劃分和實施進度，都將會采取一種總體規(guī)劃，分步推進的思路，各自為戰(zhàn)的傳統(tǒng)將一去不復。

有一個更重要的細節(jié)是，中央授權范圍內(nèi)履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發(fā)揮地方政府因地制宜加強區(qū)域內(nèi)事務管理的優(yōu)勢，調(diào)動和保護地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。這為中央與地方在基本公共服務上的角色進行了原則性定位，地方政府特別是省及以下政府擁有的熟悉轄區(qū)居民信息，了解本地公共產(chǎn)品供給需求先后次序的優(yōu)勢，將轉(zhuǎn)化為地方積極行為的依據(jù)。

形成政府與市場、政府與企業(yè)的良性互動有賴于政府間財政關系的優(yōu)化。按照匈牙利著名經(jīng)濟學家科奈爾的說法，要理順經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的政府與市場、政府與企業(yè)的關系，其前一步一定是解決好了政府間的各種關系。眼下的中國事實，或許正在應驗上述推斷。

以國有企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型為例，20世紀90年代末完成的“抓大放小”，財政兜底社會保障的作用至關重要。如今的創(chuàng)新發(fā)展，國有企業(yè)再次面臨新挑戰(zhàn)。市場機制從外到內(nèi)進入到經(jīng)營管理的各環(huán)節(jié)。財政與企業(yè)，特別是各級財政與國有企業(yè)之間的關系很可能不止于專項補貼和稅收優(yōu)惠，諸多具體事務在中央與地方財政關系調(diào)整中也會隨之變動。

長期來看，社會主義市場經(jīng)濟的終極特征是市場微觀主體的平等發(fā)展。一些具有壟斷特征的行業(yè)，一些具有與政府更好聯(lián)系的部門，將在財政預算更加透明、行政執(zhí)法更加規(guī)范的大環(huán)境下，逐步剝離所受的關照。從稅收角度講，部分地方政府可能改變原有的、依靠轄區(qū)國有企業(yè)的傳統(tǒng)，只要能貢獻地方財政收入，企業(yè)就會是各方面重視的對象。同時，伴隨著更開放的競爭形態(tài)，國有企業(yè)原有的人力、資本和土地等優(yōu)勢逐步遞減。創(chuàng)新能力和體制機制活力決定了企業(yè)的未來，自然也會是未來財政優(yōu)惠政策優(yōu)先支持方向。

總的來看，邁向改革開放深水區(qū)的中國改革，走出了優(yōu)化政府間財政關系的重要一步?！兑庖姟凡粌H說明了政府間財政關系的行為方式和治理模式，還將在諸多領域深刻影響整個國家的運行狀態(tài)?？陀^上講，中央與地方的財政關系，是一個不斷磨合、彼此協(xié)調(diào)的長期過程。我們一方面認同中央決定權的權威性，也要認識到中央與地方會在某一些技術細節(jié)上存有不同關切。一個良性協(xié)商、相互溝通的機制遠比紙面上的規(guī)定更加生動具體，也更能有效解決我們改革發(fā)展過程中的實際問題。

編輯/木 青