相惠蓮

籌資和支出兩端均受壓的養(yǎng)老金制度，必然要建立“多支柱”體系，問題是，建立何種形式的“三支柱”體系？現(xiàn)有的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度如何向“三支柱”過渡？歷史上遺留下來的隱性債務(wù)怎么解決？

2015年，平均每2.87名職工贍養(yǎng)1名退休者。

在黑龍江、吉林、青海等8省，職工養(yǎng)老金可支付月數(shù)低于10個月，黑龍江僅1個月。

與上年相比，2015年20省的可支付月數(shù)發(fā)生下滑……

人社部社會保險(xiǎn)事業(yè)管理中心發(fā)布的《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》披露了上述數(shù)據(jù)，從側(cè)面反映出中國養(yǎng)老金體系的緊繃。

雖然全國平均可支付月數(shù)為17個月，但在籌資端，28%的繳費(fèi)率在全球處于高位，經(jīng)濟(jì)下行又要求降費(fèi)以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大覆蓋面的空間接近用盡；在支出端，替代率持續(xù)下降，贍養(yǎng)比繼續(xù)惡化，減少支出幾乎不可能。

兩端受壓的養(yǎng)老金制度，必然要建立“多支柱”體系。

問題是，建立何種形式的“三支柱”體系？現(xiàn)有的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度如何向“三支柱”過渡？歷史上遺留下來的隱性債務(wù)怎么解決？

統(tǒng)賬結(jié)合漏洞多

國際普遍的養(yǎng)老金體系大致分三部分：政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一支柱，大多采用現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式；雇主建立的補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃是第二支柱，完全累積；自我積累的個人儲蓄型養(yǎng)老計(jì)劃是第三支柱。

1997年的養(yǎng)老金制度改革后，中國的基本養(yǎng)老金采取統(tǒng)賬結(jié)合的模式，也就是既包含現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分，由年輕一代繳費(fèi)來贍養(yǎng)退休者，也包含累積制的個人賬戶，職工存錢為自己的未來做儲備。

然而，這種部分累積制在1999年進(jìn)入老齡化社會后，面臨危機(jī)。不斷增加的老年人數(shù)量帶來巨大的支付壓力，社會統(tǒng)籌不足以支撐，個人賬戶的8%也被挪用于發(fā)放當(dāng)期待遇，制度整體更接近現(xiàn)收現(xiàn)付制，這是絕大多數(shù)國人唯一擁有的養(yǎng)老金支柱。

在人口紅利期，單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制可以平順運(yùn)行，讓老人分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)，一旦進(jìn)入老齡化社會，風(fēng)險(xiǎn)卻暴露無遺。突出表現(xiàn)為基本養(yǎng)老金能提供的替代率走低，從1997年的70.79%下降到2014年的45%，這接近了國際勞工組織劃定的警戒線。

養(yǎng)老金獨(dú)木難支之下，包括延遲退休、各級財(cái)政補(bǔ)貼增長等舉措可緩解眼前待遇發(fā)放的問題，但不足以彌補(bǔ)體制的漏洞。

比如，基本養(yǎng)老金結(jié)余往往存于銀行或購買國債，缺乏保值增值的能力，跑不贏CPI，更跑不贏工資增長率。2015年，職工養(yǎng)老金的收益率為3.1%，已是2009年以來的最高值。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文近期指出，2015年8月基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的文件發(fā)布，“一年過去，除了早前的廣東和山東，幾乎沒有什么拿出來的錢”。

當(dāng)下的基本養(yǎng)老金制度如同一個漏斗，有限的基金“漏”向各個環(huán)節(jié)：繳費(fèi)年限短，許多人繳納至最低限度15年后就選擇斷繳，坐等退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，一些地方政府允許人們以不足的金額一次性繳納養(yǎng)老金，這種短期行為將風(fēng)險(xiǎn)推向不久的將來；參保人退休后若活過139個月，領(lǐng)完自己在個人賬戶存下的資金，被允許繼續(xù)從社會統(tǒng)籌的盤子里領(lǐng)取和原來相同的待遇。

此外，大量企業(yè)在繳納社保時隱瞞員工的真實(shí)收入、做小繳費(fèi)基數(shù)，以減少所需繳納的社保費(fèi)用。根據(jù)51社保網(wǎng)的調(diào)研，75%的企業(yè)未按照職工真實(shí)的工資實(shí)際核定，36%的企業(yè)統(tǒng)一按最低基數(shù)來申報(bào)社保。真實(shí)的繳費(fèi)率遠(yuǎn)不及名義上的28%。

中國的養(yǎng)老金資產(chǎn)，僅僅相當(dāng)于GDP的不到10%，而美國將近GDP的1.5倍，OECD國家也相當(dāng)于77%。

中國并不缺儲蓄，居民儲蓄率一直保持在38%以上，只不過這些資金多被存入銀行，并沒有通過制度安排成為養(yǎng)老的儲備。

強(qiáng)制征繳的基本養(yǎng)老金具有二次分配功能，將財(cái)富在貧富人群之間轉(zhuǎn)移，本身難以激勵人們盡量多繳納，經(jīng)濟(jì)下行時期，又不可能強(qiáng)制企業(yè)更多繳費(fèi)。因而通過做強(qiáng)采用累積制、權(quán)益清晰的二三支柱，鼓勵人們?yōu)樽约捍嫦赂嗟酿B(yǎng)老儲備，成為現(xiàn)實(shí)選擇。

一二三支柱共擔(dān)重任

中國在補(bǔ)充養(yǎng)老制度上并不是一張白紙。

2004年，《企業(yè)年金試行辦法》推出，規(guī)定企業(yè)和員工共同繳納企業(yè)年金，對于限額內(nèi)的繳費(fèi)，員工和企業(yè)都能享受免稅待遇。

職業(yè)年金作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的第二支柱，管理辦法正在征求意見中。作為第三支柱的個人養(yǎng)老金賬戶則有待建立。

但相比基本養(yǎng)老金，企業(yè)年金的覆蓋面有限。

根據(jù)人社部數(shù)據(jù)，2015年，有2316萬人參與企業(yè)年金計(jì)劃。這意味著，繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中僅有6.5%擁有第二支柱；多數(shù)人退休后的收入主要還是政府提供的基本養(yǎng)老金。

為什么企業(yè)年金沒能做大？首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授朱俊生認(rèn)為，如果不實(shí)質(zhì)性降低第一支柱的繳費(fèi)水平，再怎么提供稅收優(yōu)惠，投資收益率再高，都不足以給企業(yè)充分動力來建立年金。

企業(yè)年金的發(fā)展還受制于稅收條件。

401（k）是美國著名的企業(yè)年金計(jì)劃，其字面意思是1978年《國內(nèi)稅收法》新增的第401條k項(xiàng)條款，美國的養(yǎng)老金政策往往跟隨著稅法的變動而出臺。中國的稅制還沒有定型，未實(shí)行綜合所得稅制，征信系統(tǒng)也有待建立，人們的收入來源不透明，投資后不交資本利得稅，企業(yè)大量籌集發(fā)票沖銷避稅。適用于國外的企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，在國內(nèi)的激勵效果會打折。

企業(yè)年金被戲稱為“富人俱樂部”，在收入分配差距過大的現(xiàn)實(shí)下，這頂帽子難以摘去。

中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞表示，即使給了稅優(yōu)，高收入群體更能從中受益，大部分老百姓還是應(yīng)付眼前的生活。“如果只是把少數(shù)人的年金資產(chǎn)額做大，社會會陷入分裂。”

齊傳鈞指出，應(yīng)并行建設(shè)第二、第三支柱。

強(qiáng)制繳納的職業(yè)年金將覆蓋教育衛(wèi)生等12個行業(yè)，一旦建立，參與人數(shù)或達(dá)到3700萬人，將一舉超越已經(jīng)建立十余年的企業(yè)年金。所有國民自身也應(yīng)當(dāng)有第三支柱的個人養(yǎng)老金賬戶，定期存入養(yǎng)老資金，享有免稅待遇。同時，企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金的兩個賬戶應(yīng)打通，員工在離職后能將此前累積的年金轉(zhuǎn)移到個人養(yǎng)老金賬戶中，以免下一個雇主不提供企業(yè)年金計(jì)劃，從而發(fā)生損失。

典型的養(yǎng)老金第三支柱是美國的IRA制度，由政府提供稅收支持，個人自愿參與。

在這一制度下，個人每年可將一定額度的資金存入賬戶，并自主、靈活地配置資產(chǎn)，在繳納、投資或領(lǐng)取環(huán)節(jié)享受一定的免稅政策。因其面向所有納稅者，自謀職業(yè)和所在企業(yè)不提供第二支柱的員工也能參與進(jìn)來。

截至2015年年底，IRA總資產(chǎn)達(dá)到7.6萬億美元，成為美國最大的養(yǎng)老金計(jì)劃。

養(yǎng)老金融50人論壇秘書長、中國人民大學(xué)教授董克用認(rèn)為，由于年長者還沒有開始向二三支柱存錢，三個支柱的比例只能逐漸變化，第一支柱漸漸縮小，第二支柱慢慢擴(kuò)大，第三支柱趕快建立。“一二三支柱最終的分擔(dān)比例理想是4∶3∶3，整體的替代率達(dá)到70%-80%?！?/p>

強(qiáng)制公積金設(shè)想

建立完整的多支柱體系需要時日，短期內(nèi)是否有方法撬動二三支柱的發(fā)展？

越來越多學(xué)者提出制度合并的建議，即將“五險(xiǎn)一金”中的住房公積金與企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金整合，三者均為產(chǎn)權(quán)清晰的個人賬戶。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新是制度整合的倡議者。他認(rèn)為，企業(yè)年金、職業(yè)年金、住房公積金這“三金”都具備補(bǔ)充養(yǎng)老的功能，合并后能為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減負(fù)降稅，減輕雇主和雇員負(fù)擔(dān)，并且做實(shí)做大做強(qiáng)第二支柱養(yǎng)老金。

在他的設(shè)想中，這“三金”未來可整合為“強(qiáng)制公積金”，回歸世界通行的年金制度。

中國目前的企業(yè)年金經(jīng)常被稱為“中國版401（k）”，在繳費(fèi)、稅前抵扣等環(huán)節(jié)確與美國的制度有相似之處，但中國的企業(yè)年金僅有養(yǎng)老一項(xiàng)功能，且只能在退休后領(lǐng)取。而合并后的“強(qiáng)制公積金”也可用于租房、醫(yī)療和子女教育，但必須是在參加者經(jīng)濟(jì)困難時才能支??；同時還允許發(fā)放比銀行利率稍低一些的商業(yè)貸款用以買房。

上世紀(jì)90年代，住房公積金制度配合住房市場化改革推出，用以提高福利分房取消后員工的購房支付能力。當(dāng)前，城市商品房普及，住房公積金完成了最初任務(wù)，隨著房價持續(xù)上漲，其原有的保障功能慢慢退化。

董登新認(rèn)為，合并為強(qiáng)制公積金后，能使資金“放在更寶貴更重要的位置去積累”。

不過，企業(yè)和員工是否有積極性建立“強(qiáng)制公積金”是這一設(shè)想的最大未知數(shù)。住房公積金可通過買房、租房、裝修等渠道提取，企業(yè)和職工的繳費(fèi)熱情高，剩余“五險(xiǎn)”則受到冷遇。

齊傳鈞認(rèn)為，若要進(jìn)行制度合并，將住房公積金制度和待建立的養(yǎng)老金第三支柱——個人養(yǎng)老金賬戶打通，相對而言是更優(yōu)的制度安排，人人都可以享有，且不受企業(yè)因素的影響。

制度合并的辦法實(shí)質(zhì)上繞開了對基本養(yǎng)老金“動刀子”的難題，借助外力實(shí)現(xiàn)對二三支柱的積累。但對基本養(yǎng)老金的問題仍無法回避。

當(dāng)前，中央每年對支付困難地區(qū)進(jìn)行大量的轉(zhuǎn)移支付，而寬裕地區(qū)的養(yǎng)老基金同時面臨巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。

在鄭秉文看來，提升制度效率迫切需要提升統(tǒng)籌層次。全國上千個統(tǒng)籌單位中約有三分之一不能參與投資，造成巨大浪費(fèi)。

提升統(tǒng)籌層次，基本能解決部分省份當(dāng)期的收支缺口，有三種模式可選：各地統(tǒng)一費(fèi)率、費(fèi)基、工作流程等要素的“六統(tǒng)一”模式，但目前各地繳費(fèi)率呈現(xiàn)差異，并不適用；漸進(jìn)模式，即將企業(yè)繳納的20%的養(yǎng)老金逐步全部或部分歸集到中央；斷崖式模式，在某一個時點(diǎn)將所有的繳費(fèi)一起上繳中央，此前沉淀在各省的資金由各省自己掌握，對于困難地區(qū)，中央和地方設(shè)計(jì)好支出的結(jié)構(gòu)比例，待若干年后完全交由中央負(fù)責(zé)。

一些學(xué)者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌以后，可通過劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)等方式，將基本養(yǎng)老金中的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相剝離，做實(shí)個人賬戶，再將這筆資金全部或部分地落實(shí)到第二支柱或第三支柱的個人養(yǎng)老金賬戶當(dāng)中，以此鼓勵多支柱的發(fā)展。

對此，鄭秉文認(rèn)為，將賬戶完全做實(shí)，所需資金量太大，難以一步到位，名義賬戶制是一個可取的、向累積制過渡的安排，因?yàn)橘~戶中并沒有實(shí)際的現(xiàn)金，而是記賬給予利率，通過多繳多得的方式激勵人們參與到制度中，緩解基本養(yǎng)老金的壓力。