唐蜜

在PPP項目進行過程中，公私部門都需要面臨很大的風(fēng)險。倘若風(fēng)險偏向任何一方，都會對項目的實施產(chǎn)生不利影響。英國傳統(tǒng)PFI項目中風(fēng)險轉(zhuǎn)移不當(dāng)，造成了公共項目債務(wù)過多而面臨破產(chǎn)的局面，這對我國PPP發(fā)展是一個警示。

2015年被業(yè)界稱為中國PPP元年。2016年3月，李克強總理在政府工作報告中指出：“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情?！笨偟膩砜矗琍PP在中國歷史不久。英國則是全球PPP的先行者、收獲者。英國、日本的探索，對于中國發(fā)展PPP富有啟發(fā)意義。

英國：從PFI到PF2

上世紀80年代，撒切爾夫人擔(dān)任英國首相后，大力推行將公共部門持有的企業(yè)私有化的措施，并嚴厲打擊私人投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為，以保證政府對于英國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共財政的掌控。政策發(fā)布后，直接導(dǎo)致了部分重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由于政府無法支付而擱淺，引起公眾的強烈不滿。80年代后期，政府通過了達特福德大橋、賽文大橋和英法海底隧道實施采用私人投資的方案，上述基礎(chǔ)設(shè)施的成功建設(shè)大大鼓勵了“私人投資用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的做法。1992年起，針對公路建設(shè)、垃圾與污水處理、教育和衛(wèi)生等部門及政府辦公和社會福利房建設(shè)方面，英國政府開始全面推行私人融資計劃（PrivateFinanceInitiative，PFI）。英國多數(shù)政府部門有與私人部門合作的經(jīng)驗，同時，隨著PFI發(fā)展的深入，除上述公共領(lǐng)域外，PFI還廣泛用于國防、水務(wù)等領(lǐng)域，截至2014年3月，英國共有728個PFI項目，資本總額566億英鎊。

盡管PFI在英國推行了較長時間，也做出了較為突出的貢獻，但是隨著問題的不斷暴露，越來越多民眾對其持懷疑與反對態(tài)度。支持者認為，PFI通過將私人企業(yè)引入公共服務(wù)的提供過程中，緩解了公共財政壓力，同時企業(yè)能利用其效率和創(chuàng)造力來管控風(fēng)險并提高公共服務(wù)質(zhì)量。PFI模式下，政府由公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者，私人部門負責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)、維護，并從政府獲得長期穩(wěn)定的費用支付，公眾得以享受高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終實現(xiàn)三贏。而反對者認為，由于近年來PFI項目花費太高、建設(shè)運營進度較慢、風(fēng)險分擔(dān)不合理，同時其操作過程、財務(wù)方面并不公開透明，導(dǎo)致私人部門在公共設(shè)施運營變得岌岌可危的情況下還持續(xù)牟取暴利。2008年全球金融危機及歐債危機對英國PFI項目的長期債務(wù)融資產(chǎn)生了巨大的負面影響，而新世界金融市場秩序和新會計規(guī)則的建立，使得傳統(tǒng)PFI費用估算的方式無法與新規(guī)則同步。雙重壓力下，2011年英國財政部宣布對PFI進行改革，次年12月發(fā)布《公私合作的新方式》（NewApproachtoPublicPrivatePartnership），宣布推出PF2。PF2作為傳統(tǒng)PFI的改進版，其在操作透明性、風(fēng)險分擔(dān)方面做出了明確的規(guī)定。目前，在英國的小學(xué)校舍建設(shè)項目中已采用了PF2模式。

《公私合作的新方式》將傳統(tǒng)PFI的主要問題一一列出，并提出了相應(yīng)的解決措施，以期在新的融資項目能平衡社會資本與公眾之間的利益，同時鼓勵社會資本對公共服務(wù)項目進行長期投資。

首先，傳統(tǒng)PFI項目中，股權(quán)投資者的獲利較高，這導(dǎo)致了部分公共項目在負債嚴重的情況下投資者仍繼續(xù)獲取巨額的資金，因此在PF2中，政府作為少數(shù)股東出資參與所有PF2項目，以降低杠桿比率并促進長期的穩(wěn)定投資。同時，股權(quán)募集的過程中，政府要求提高資本金比例，政府資金在股本金中以小股東的方式進入，這樣既能緩解私人投資者的融資壓力，又能避免自己在參與角色中的集權(quán)，并降低政府參與的風(fēng)險。由于政府資本的參與，PF2模式下的股本金比例從傳統(tǒng)PFI的10%增加到20%-25%。

其次，由于傳統(tǒng)的PFI項目采購招標(biāo)過程過于復(fù)雜，不僅拖延了項目競爭過程，還大大提高了交易成本，項目服務(wù)的物有所值評價也成為“紙上談兵”。在PF2中，政府提出的改革措施主要有：整合管理機構(gòu)的職能，強化IUK（英國基礎(chǔ)設(shè)施局）的作用，依托中央部門的專業(yè)力量進行采購；其次，IUK等專業(yè)機構(gòu)有權(quán)對地方政府的采購計劃進行審批，同時規(guī)定，除財政部首席大臣特批的項目之外，發(fā)包方的采購時間不能超過18個月；推行采購流程化、簡潔化和標(biāo)準(zhǔn)化制度，即利用標(biāo)準(zhǔn)、精簡的資源配置原則和關(guān)鍵條款來推行項目的進行，縮減項目審核流程。

第三，針對傳統(tǒng)PFI項目要求服務(wù)涵蓋面廣、靈活性不足的問題，PF2中明確規(guī)定，部分衛(wèi)生餐飲等零散的小型服務(wù)不再納入合同以降低成本；同時，在服務(wù)內(nèi)容的增減方面，公共部門被賦予了更大的裁量權(quán)，并對服務(wù)的提供進行定期評估，以保證PFI項目進行的公平性與有效性。

再者，傳統(tǒng)PFI項目的透明度不足，這對項目的成功實施及推進造成了很大的阻礙，因此在PF2中，英國政府將信息透明作為改革的核心。將政府的審批流程公之于眾，使企業(yè)對項目有更大的確定性和把握；針對部分政府持有股權(quán)比率較大的PF2項目，要求其年度報告提供詳細全面的財務(wù)信息；要求私營部門提供實際的和預(yù)測的凈資產(chǎn)收益率，用于信息發(fā)布；對未來PF2項目產(chǎn)生的負債情況進行及時披露，為項目發(fā)包方提供更多必要信息，使他們能更有效地管理PF2合同；通過更規(guī)范的措施，滿足公眾對私人承包商的信息需求，包括建立制度和程序，如對項目資金的使用情況適當(dāng)公開、在項目公司董事會中引入政府和相關(guān)代表的觀察員制度。

除了上述改革之外，針對傳統(tǒng)PFI項目中風(fēng)險轉(zhuǎn)移不當(dāng)、債務(wù)資金短效等問題，PF2中通過鼓勵公共部門更多參與到風(fēng)險管理、優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)以及制定新的評估指引，來提高長期債務(wù)資金的可得性，并更為深入地對項目物有所值評估進行指引。

日本：重視法律、人才

1991年，由于泡沫經(jīng)濟的破滅，日本開始進入經(jīng)濟低迷期。這嚴重影響了日本民營經(jīng)濟的發(fā)展，也阻礙了“將民間活力導(dǎo)入公共服務(wù)領(lǐng)域”的改革。1999年，為了縮小政府規(guī)模，日本政府在借鑒英國推行PFI模式的基礎(chǔ)上，發(fā)布并推行了《利用民間活力等以促進公共設(shè)施建設(shè)之法律》（PFI法），以期能夠激活并創(chuàng)新日本政府的購買服務(wù)制度，同時激活民營經(jīng)濟的力量。日本的PFI法一改由政府負責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)，采取促進私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的全新方式，在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。PFI法頒布后的第2年，日本時任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進室”，責(zé)令其制定有關(guān)操作流程、風(fēng)險分擔(dān)、合同方式以及監(jiān)管體制等方面的實施細則。

日本的PFI法堅持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術(shù)等方面的優(yōu)勢，通過“性能發(fā)包”和“項目融資”的方式將公共設(shè)施等的設(shè)計、建設(shè)、維護以及管理運營等業(yè)務(wù)一攬子外包給由不同企業(yè)等組成的特定目的公司（SPV），SPV可以通過服務(wù)購買型、獨立核算型或者混合型項目模式，采取BTO、BOT、BOO、RO等方式實施項目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求并實施監(jiān)管。

引進PFI模式之后，十幾年的時間里，日本的PFI發(fā)展迅速，并取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益，PFI由此成為日本公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心力量。截至2015年3月末，日本PFI項目總數(shù)達到45015件，項目資金累計達489億日元，基本實現(xiàn)以最少的經(jīng)費獲得最大的效果、構(gòu)建政府與社會力量之間的合作伙伴關(guān)系以及激活經(jīng)濟并創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)等政策目的。

日本在PFI推行過程中，在健全和完善PPP模式的相關(guān)法律方面走出了重要的一步。政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放，1999年通過了《民間融資社會資本整備（PFI）法》；通過政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導(dǎo)原則；相繼發(fā)布公共服務(wù)改革的政策框架與推進PPP實施的五個“指南”等。這些舉措為PPP模式在日本的推進與展開創(chuàng)造了良好的法律、行政和政策實施的保障和環(huán)境。2009年，日本政府進一步修訂、完善了PFI法，將原來法案中規(guī)定的PFI活動只針對道路、醫(yī)院、國家及地方自治體的辦公樓等實施，擴大到人造衛(wèi)星領(lǐng)域，即將社會力量引入宇宙開發(fā)領(lǐng)域。同時，對于事前的風(fēng)險評價及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分方面，日本還專門頒布相關(guān)政策，以確保PFI能在法律的框架下順利進行。

同時，日本極其注重對人才的利用。首先，專門成立了PFI推進委員會，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府、PFI推進機構(gòu)及行業(yè)組織共同運作管理。其次，日本政府在PFI發(fā)展過程中大力鼓勵民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展，因此，日本涌現(xiàn)了很多專門從事大型工程項目管理及PFI項目咨詢的管理顧問公司。第三，在日本的東洋大學(xué)專門針對PFI發(fā)展成立了公私合作專業(yè)，主要針對城市管理、財務(wù)和法律政策進行深入研究，為PFI發(fā)展不斷輸送人才。

中國：發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢

在PPP發(fā)展起步較晚的情況下，我國有后發(fā)優(yōu)勢，能汲取發(fā)達國家的經(jīng)驗。從英國PFI改革和日本PFI發(fā)展的案例中我們可以看到，在PPP模式下，政府既是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方，又為項目的運作提供政治和法律環(huán)境。因此，政府在PPP制度構(gòu)建方面，首先應(yīng)做到在最高層面提供足夠的政治支持，同時應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)類型的不同進行各自框架的細化與分類，除了政策法律框架以外，PPP程序、評估、監(jiān)督等技術(shù)規(guī)范都是PPP發(fā)展中必不可少的政策支持。

具體說來，公共部門應(yīng)在核準(zhǔn)項目時首先確立PPP的法律地位，再根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境、項目具體情況等條件建立適合項目發(fā)展的程序，通過市場選擇合適的合作伙伴，并全面評估合作伙伴的建設(shè)及運營實力，以盡量減小資金運作風(fēng)險。另外，公共部門以效率監(jiān)管為前提，在市場準(zhǔn)入、價格和普遍服務(wù)監(jiān)管等方面應(yīng)確定清晰的邊界。

其次，在全球經(jīng)濟下行的趨勢下，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行的經(jīng)濟形勢、我國特點設(shè)計必要的激勵機制，進一步調(diào)動民營經(jīng)濟的力量，也能較好地保證公共項目建設(shè)的順利進行。例如，在PPP項目進行中，可借鑒英國PF2的獎懲機制，若私人部門提供的產(chǎn)品不達標(biāo)，公共部門有權(quán)削減支付額，這樣能促使私人部門更為有效地運營，并提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

再次，合理的分擔(dān)風(fēng)險是PPP項目進行順利的核心。PPP項目往往具有投資工期長、投資金額巨大、不確定因素多等特點，在PPP項目進行過程中，公私部門都需要面臨很大的風(fēng)險。倘若風(fēng)險偏向任何一方，都會對項目的實施產(chǎn)生不利影響。英國傳統(tǒng)PFI項目中風(fēng)險轉(zhuǎn)移不當(dāng)，造成了公共項目債務(wù)過多而面臨破產(chǎn)的局面，這對我國PPP發(fā)展是一個警示。因此，我國在PPP項目中，首先應(yīng)遵循大型項目建設(shè)和運營的一般規(guī)律，將風(fēng)險在參與方之間進行合理、公平的分配，這是保證PPP項目運營成功的基礎(chǔ)。

此外，專業(yè)化機構(gòu)和人才是PPP發(fā)展的必要支撐。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要參與方能在法律、金融、財物和工程建設(shè)等方面有較為深入的研究。同時，PPP模式一經(jīng)采用，便面臨著長期專業(yè)的評估、多方面的合同談判，以保證PPP項目的資金合理運行和風(fēng)險合理分配等。因此，專業(yè)化機構(gòu)成為PPP推進的必要保證。