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        英日公私合作模式啟示

        2016-10-21 19:33:05唐蜜
        董事會 2016年4期

        唐蜜

        在PPP項目進行過程中,公私部門都需要面臨很大的風(fēng)險。倘若風(fēng)險偏向任何一方,都會對項目的實施產(chǎn)生不利影響。英國傳統(tǒng)PFI項目中風(fēng)險轉(zhuǎn)移不當(dāng),造成了公共項目債務(wù)過多而面臨破產(chǎn)的局面,這對我國PPP發(fā)展是一個警示。

        2015年被業(yè)界稱為中國PPP元年。2016年3月,李克強總理在政府工作報告中指出:“完善政府和社會資本合作模式,用好1800億元引導(dǎo)基金,依法嚴格履行合同,充分激發(fā)社會資本參與熱情?!笨偟膩砜矗琍PP在中國歷史不久。英國則是全球PPP的先行者、收獲者。英國、日本的探索,對于中國發(fā)展PPP富有啟發(fā)意義。

        英國:從PFI到PF2

        上世紀80年代,撒切爾夫人擔(dān)任英國首相后,大力推行將公共部門持有的企業(yè)私有化的措施,并嚴厲打擊私人投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為,以保證政府對于英國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共財政的掌控。政策發(fā)布后,直接導(dǎo)致了部分重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由于政府無法支付而擱淺,引起公眾的強烈不滿。80年代后期,政府通過了達特福德大橋、賽文大橋和英法海底隧道實施采用私人投資的方案,上述基礎(chǔ)設(shè)施的成功建設(shè)大大鼓勵了“私人投資用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的做法。1992年起,針對公路建設(shè)、垃圾與污水處理、教育和衛(wèi)生等部門及政府辦公和社會福利房建設(shè)方面,英國政府開始全面推行私人融資計劃(PrivateFinanceInitiative,PFI)。英國多數(shù)政府部門有與私人部門合作的經(jīng)驗,同時,隨著PFI發(fā)展的深入,除上述公共領(lǐng)域外,PFI還廣泛用于國防、水務(wù)等領(lǐng)域,截至2014年3月,英國共有728個PFI項目,資本總額566億英鎊。

        盡管PFI在英國推行了較長時間,也做出了較為突出的貢獻,但是隨著問題的不斷暴露,越來越多民眾對其持懷疑與反對態(tài)度。支持者認為,PFI通過將私人企業(yè)引入公共服務(wù)的提供過程中,緩解了公共財政壓力,同時企業(yè)能利用其效率和創(chuàng)造力來管控風(fēng)險并提高公共服務(wù)質(zhì)量。PFI模式下,政府由公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I者,私人部門負責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)、維護,并從政府獲得長期穩(wěn)定的費用支付,公眾得以享受高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),最終實現(xiàn)三贏。而反對者認為,由于近年來PFI項目花費太高、建設(shè)運營進度較慢、風(fēng)險分擔(dān)不合理,同時其操作過程、財務(wù)方面并不公開透明,導(dǎo)致私人部門在公共設(shè)施運營變得岌岌可危的情況下還持續(xù)牟取暴利。2008年全球金融危機及歐債危機對英國PFI項目的長期債務(wù)融資產(chǎn)生了巨大的負面影響,而新世界金融市場秩序和新會計規(guī)則的建立,使得傳統(tǒng)PFI費用估算的方式無法與新規(guī)則同步。雙重壓力下,2011年英國財政部宣布對PFI進行改革,次年12月發(fā)布《公私合作的新方式》(NewApproachtoPublicPrivatePartnership),宣布推出PF2。PF2作為傳統(tǒng)PFI的改進版,其在操作透明性、風(fēng)險分擔(dān)方面做出了明確的規(guī)定。目前,在英國的小學(xué)校舍建設(shè)項目中已采用了PF2模式。

        《公私合作的新方式》將傳統(tǒng)PFI的主要問題一一列出,并提出了相應(yīng)的解決措施,以期在新的融資項目能平衡社會資本與公眾之間的利益,同時鼓勵社會資本對公共服務(wù)項目進行長期投資。

        首先,傳統(tǒng)PFI項目中,股權(quán)投資者的獲利較高,這導(dǎo)致了部分公共項目在負債嚴重的情況下投資者仍繼續(xù)獲取巨額的資金,因此在PF2中,政府作為少數(shù)股東出資參與所有PF2項目,以降低杠桿比率并促進長期的穩(wěn)定投資。同時,股權(quán)募集的過程中,政府要求提高資本金比例,政府資金在股本金中以小股東的方式進入,這樣既能緩解私人投資者的融資壓力,又能避免自己在參與角色中的集權(quán),并降低政府參與的風(fēng)險。由于政府資本的參與,PF2模式下的股本金比例從傳統(tǒng)PFI的10%增加到20%-25%。

        其次,由于傳統(tǒng)的PFI項目采購招標(biāo)過程過于復(fù)雜,不僅拖延了項目競爭過程,還大大提高了交易成本,項目服務(wù)的物有所值評價也成為“紙上談兵”。在PF2中,政府提出的改革措施主要有:整合管理機構(gòu)的職能,強化IUK(英國基礎(chǔ)設(shè)施局)的作用,依托中央部門的專業(yè)力量進行采購;其次,IUK等專業(yè)機構(gòu)有權(quán)對地方政府的采購計劃進行審批,同時規(guī)定,除財政部首席大臣特批的項目之外,發(fā)包方的采購時間不能超過18個月;推行采購流程化、簡潔化和標(biāo)準(zhǔn)化制度,即利用標(biāo)準(zhǔn)、精簡的資源配置原則和關(guān)鍵條款來推行項目的進行,縮減項目審核流程。

        第三,針對傳統(tǒng)PFI項目要求服務(wù)涵蓋面廣、靈活性不足的問題,PF2中明確規(guī)定,部分衛(wèi)生餐飲等零散的小型服務(wù)不再納入合同以降低成本;同時,在服務(wù)內(nèi)容的增減方面,公共部門被賦予了更大的裁量權(quán),并對服務(wù)的提供進行定期評估,以保證PFI項目進行的公平性與有效性。

        再者,傳統(tǒng)PFI項目的透明度不足,這對項目的成功實施及推進造成了很大的阻礙,因此在PF2中,英國政府將信息透明作為改革的核心。將政府的審批流程公之于眾,使企業(yè)對項目有更大的確定性和把握;針對部分政府持有股權(quán)比率較大的PF2項目,要求其年度報告提供詳細全面的財務(wù)信息;要求私營部門提供實際的和預(yù)測的凈資產(chǎn)收益率,用于信息發(fā)布;對未來PF2項目產(chǎn)生的負債情況進行及時披露,為項目發(fā)包方提供更多必要信息,使他們能更有效地管理PF2合同;通過更規(guī)范的措施,滿足公眾對私人承包商的信息需求,包括建立制度和程序,如對項目資金的使用情況適當(dāng)公開、在項目公司董事會中引入政府和相關(guān)代表的觀察員制度。

        除了上述改革之外,針對傳統(tǒng)PFI項目中風(fēng)險轉(zhuǎn)移不當(dāng)、債務(wù)資金短效等問題,PF2中通過鼓勵公共部門更多參與到風(fēng)險管理、優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)以及制定新的評估指引,來提高長期債務(wù)資金的可得性,并更為深入地對項目物有所值評估進行指引。

        日本:重視法律、人才

        1991年,由于泡沫經(jīng)濟的破滅,日本開始進入經(jīng)濟低迷期。這嚴重影響了日本民營經(jīng)濟的發(fā)展,也阻礙了“將民間活力導(dǎo)入公共服務(wù)領(lǐng)域”的改革。1999年,為了縮小政府規(guī)模,日本政府在借鑒英國推行PFI模式的基礎(chǔ)上,發(fā)布并推行了《利用民間活力等以促進公共設(shè)施建設(shè)之法律》(PFI法),以期能夠激活并創(chuàng)新日本政府的購買服務(wù)制度,同時激活民營經(jīng)濟的力量。日本的PFI法一改由政府負責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng),采取促進私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的全新方式,在一定程度上克服了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。PFI法頒布后的第2年,日本時任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進室”,責(zé)令其制定有關(guān)操作流程、風(fēng)險分擔(dān)、合同方式以及監(jiān)管體制等方面的實施細則。

        日本的PFI法堅持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則,允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術(shù)等方面的優(yōu)勢,通過“性能發(fā)包”和“項目融資”的方式將公共設(shè)施等的設(shè)計、建設(shè)、維護以及管理運營等業(yè)務(wù)一攬子外包給由不同企業(yè)等組成的特定目的公司(SPV),SPV可以通過服務(wù)購買型、獨立核算型或者混合型項目模式,采取BTO、BOT、BOO、RO等方式實施項目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量要求并實施監(jiān)管。

        引進PFI模式之后,十幾年的時間里,日本的PFI發(fā)展迅速,并取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益,PFI由此成為日本公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心力量。截至2015年3月末,日本PFI項目總數(shù)達到45015件,項目資金累計達489億日元,基本實現(xiàn)以最少的經(jīng)費獲得最大的效果、構(gòu)建政府與社會力量之間的合作伙伴關(guān)系以及激活經(jīng)濟并創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)等政策目的。

        日本在PFI推行過程中,在健全和完善PPP模式的相關(guān)法律方面走出了重要的一步。政府通過立法手段推動公共服務(wù)向社會開放,1999年通過了《民間融資社會資本整備(PFI)法》;通過政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導(dǎo)原則;相繼發(fā)布公共服務(wù)改革的政策框架與推進PPP實施的五個“指南”等。這些舉措為PPP模式在日本的推進與展開創(chuàng)造了良好的法律、行政和政策實施的保障和環(huán)境。2009年,日本政府進一步修訂、完善了PFI法,將原來法案中規(guī)定的PFI活動只針對道路、醫(yī)院、國家及地方自治體的辦公樓等實施,擴大到人造衛(wèi)星領(lǐng)域,即將社會力量引入宇宙開發(fā)領(lǐng)域。同時,對于事前的風(fēng)險評價及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分方面,日本還專門頒布相關(guān)政策,以確保PFI能在法律的框架下順利進行。

        同時,日本極其注重對人才的利用。首先,專門成立了PFI推進委員會,在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府、PFI推進機構(gòu)及行業(yè)組織共同運作管理。其次,日本政府在PFI發(fā)展過程中大力鼓勵民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展,因此,日本涌現(xiàn)了很多專門從事大型工程項目管理及PFI項目咨詢的管理顧問公司。第三,在日本的東洋大學(xué)專門針對PFI發(fā)展成立了公私合作專業(yè),主要針對城市管理、財務(wù)和法律政策進行深入研究,為PFI發(fā)展不斷輸送人才。

        中國:發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢

        在PPP發(fā)展起步較晚的情況下,我國有后發(fā)優(yōu)勢,能汲取發(fā)達國家的經(jīng)驗。從英國PFI改革和日本PFI發(fā)展的案例中我們可以看到,在PPP模式下,政府既是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方,又為項目的運作提供政治和法律環(huán)境。因此,政府在PPP制度構(gòu)建方面,首先應(yīng)做到在最高層面提供足夠的政治支持,同時應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)類型的不同進行各自框架的細化與分類,除了政策法律框架以外,PPP程序、評估、監(jiān)督等技術(shù)規(guī)范都是PPP發(fā)展中必不可少的政策支持。

        具體說來,公共部門應(yīng)在核準(zhǔn)項目時首先確立PPP的法律地位,再根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境、項目具體情況等條件建立適合項目發(fā)展的程序,通過市場選擇合適的合作伙伴,并全面評估合作伙伴的建設(shè)及運營實力,以盡量減小資金運作風(fēng)險。另外,公共部門以效率監(jiān)管為前提,在市場準(zhǔn)入、價格和普遍服務(wù)監(jiān)管等方面應(yīng)確定清晰的邊界。

        其次,在全球經(jīng)濟下行的趨勢下,應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行的經(jīng)濟形勢、我國特點設(shè)計必要的激勵機制,進一步調(diào)動民營經(jīng)濟的力量,也能較好地保證公共項目建設(shè)的順利進行。例如,在PPP項目進行中,可借鑒英國PF2的獎懲機制,若私人部門提供的產(chǎn)品不達標(biāo),公共部門有權(quán)削減支付額,這樣能促使私人部門更為有效地運營,并提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。

        再次,合理的分擔(dān)風(fēng)險是PPP項目進行順利的核心。PPP項目往往具有投資工期長、投資金額巨大、不確定因素多等特點,在PPP項目進行過程中,公私部門都需要面臨很大的風(fēng)險。倘若風(fēng)險偏向任何一方,都會對項目的實施產(chǎn)生不利影響。英國傳統(tǒng)PFI項目中風(fēng)險轉(zhuǎn)移不當(dāng),造成了公共項目債務(wù)過多而面臨破產(chǎn)的局面,這對我國PPP發(fā)展是一個警示。因此,我國在PPP項目中,首先應(yīng)遵循大型項目建設(shè)和運營的一般規(guī)律,將風(fēng)險在參與方之間進行合理、公平的分配,這是保證PPP項目運營成功的基礎(chǔ)。

        此外,專業(yè)化機構(gòu)和人才是PPP發(fā)展的必要支撐。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營,進行結(jié)構(gòu)融資,這需要參與方能在法律、金融、財物和工程建設(shè)等方面有較為深入的研究。同時,PPP模式一經(jīng)采用,便面臨著長期專業(yè)的評估、多方面的合同談判,以保證PPP項目的資金合理運行和風(fēng)險合理分配等。因此,專業(yè)化機構(gòu)成為PPP推進的必要保證。

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