吳健 李學(xué)樂

市領(lǐng)導(dǎo)催促項目盡快落實到位，而財政局卻對此一直不批復(fù)，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項目的推進。更有甚者，一些PPP項目會跨越五六個部門，這時再自家各掃門前雪，那么項目將寸步難行。因此，如果項目實施過程中缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機制，會使項目面臨停滯風(fēng)險。

自從2014年財金76號文、發(fā)改投2724號文頒布以來，公私合作的PPP模式在中國掀起熱潮，在土地財政出現(xiàn)“拐點”之際，其作為緩解債務(wù)壓力的重要工具，為各地方政府的發(fā)展帶去了新的期待。截至2016年1月31日，納入財政部PPP綜合信息平臺庫的共有6997個項目，總投資需求為81322億元。然而有人質(zhì)疑，這其實是一種虛假的繁榮，是剃頭挑子一頭熱。那么，這八萬億的盛宴簽約情況到底如何？落地的項目呈現(xiàn)出怎樣的特點？面臨著怎樣的困境？

基建、國企簽約熱度高

由于財政部、發(fā)改委、各省市都曾公開發(fā)布過PPP項目庫，為了統(tǒng)一口徑，并具有典型意義，我們選取財政部第二批PPP示范項目（206個）作為樣本進行調(diào)查研究。

華中地區(qū)簽約率最高

在這206個PPP示范項目庫中，我們跟蹤到完成簽約的項目共有66個，占總數(shù)的32.03%。根據(jù)落地項目分布省市的對比分析發(fā)現(xiàn)，項目簽約率最高的是華中地區(qū)，共有17個，占比為25.76%；西南地區(qū)次之，共15個，占比22.73%；排第三的是華東地區(qū)，共13個，占比19.7%。而簽約率最低的是東北地區(qū)，只有2個，占比3.03%。也就是說，全國各區(qū)域的PPP項目的落地情況發(fā)展極為不平衡。

這與各省市對PPP模式的重視程度有關(guān)。像河南省被推薦為財政部第二批示范項目的就有41個，進入簽約流程的項目個數(shù)自然會比較大，有13個，相當(dāng)于東北地區(qū)的六倍以上。并且，國家經(jīng)濟政策指向、城市發(fā)展熱度以及對外開放程度對項目的落地情況也會產(chǎn)生影響：首先，國家關(guān)于發(fā)展一帶一路、東盟自貿(mào)區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略相關(guān)政策的密集出臺，引導(dǎo)越來越多的企業(yè)到那里去尋找商機；其次，近年來，沿海發(fā)達省市的人力、資金等要素成本逐漸提高，企業(yè)們?yōu)檫m應(yīng)新常態(tài)，爭取利潤最大化，紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)內(nèi)陸，富士康就是其中一例，這無疑為這些地區(qū)增添新的潛在的社會資本方。

社會資本鐘愛基建

已進入簽約流程的PPP項目所涉及的領(lǐng)域也呈現(xiàn)出“冷熱不均”的現(xiàn)象，總體來說，公共服務(wù)領(lǐng)域（養(yǎng)老、科技、旅游、醫(yī)療、教育、體育、文化）比較冷，基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域比較熱（水務(wù)、市政、交通）。后者共有50個項目，占總體完成情況的比例為75.76%；而前者則只有16個，占比為24.24%。具體來說，受到社會資本鐘愛，投資熱度最高的領(lǐng)域是水務(wù)（19個），次之交通（16個），市政排名第三（15個），這些項目的占比分別是29%、24%、23%，而對教育（1個）、文化（3個）、養(yǎng)老（6個）、科技（2個）、旅游（1個）、醫(yī)療（3個）等領(lǐng)域的項目反響平淡。這與財政部示范項目行業(yè)分布情況類似，差不多都是三七開，但與PPP運用較為成熟的發(fā)達國家的情況恰好相反。以英國為例，截至2015年3月，英國投入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等部門的PFI（私人融資計劃，政府和私營部門合作）數(shù)目分別為171、125、17，分別占總數(shù)目（722個）的23.68%、17.31%、2.35%，三者之和占比高達43.35%，這樣就促進了國家公共服務(wù)質(zhì)量的提升。從對比可以看出，我國在公共服務(wù)領(lǐng)域運用PPP模式還有所忽視。

就像PPP圈子里所流傳的一句話，PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。當(dāng)PPP項目經(jīng)過了項目識別（項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證）、項目準(zhǔn)備（財務(wù)模型構(gòu)建、風(fēng)險分配方案優(yōu)化、項目交易結(jié)構(gòu)、回報機制設(shè)計、項目實施方案撰寫）、項目采購階段（市場測試、設(shè)置資格預(yù)審條件、核心邊界條件），確定了社會資本方，這并不是終點，關(guān)鍵還在于政府與社會資本方結(jié)為親家之后，要如何處理婚后油鹽醬醋茶的問題。因為一個PPP項目動輒10年，最長可以達30年，在漫長的過程中可能存在變故，最終項目是否真的能落地，還是要看成果如何。而且這些項目中，還存在一些是在各省市的PPP項目推薦會上直接簽約，這樣沒有經(jīng)過系統(tǒng)了解調(diào)研的，就為項目執(zhí)行過程中增添了不必要的麻煩。

國企成社會資本主力

PPP項目受熱棒的程度還與社會資本方的企業(yè)性質(zhì)密切相關(guān)。在將簽約樣本按照社會資本確定、屬性明晰的標(biāo)準(zhǔn)進行篩選后得到的剩余58個項目中，有國企（包括上市與非上市）、民企（包括上市與非上市）、金融機構(gòu)參與的項目數(shù)量分別為47、12、4，占比分別為74.60%、19.05%、6.35%。同時，根據(jù)財政部對項目的歸類標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，結(jié)果顯示，民企操刀的項目分布行業(yè)較為平均，國企與金融機構(gòu)則大部分集中在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。有很多項目對資金需求比較大，對專業(yè)能力要求比較高，這時單個社會資本可能難以滿足要求，聯(lián)合體的方式應(yīng)運而生。在上述206個示范項目樣本中，就有10個聯(lián)合體參與項目的運作，其中不乏國企與民企合作的案例，像白銀市地下綜合管廊試點項目就由中國一冶集團和山東華達建設(shè)工程公司來相互協(xié)作，海東市樂都區(qū)污水處理廠的項目也是如此。而上市民企如運盛醫(yī)療、人福醫(yī)藥、維爾利、永清環(huán)保更偏愛科技、醫(yī)療、市政環(huán)保領(lǐng)域的項目，非上市民企則滲透到交通、水務(wù)、市政、文化、養(yǎng)老等行業(yè)中。對國企來說，最常見的身影就是中國鐵建、中國建筑、中信集團等，只要看名字，多多少少就知道他們偏愛啥領(lǐng)域了。這樣的分布趨勢，與中國國企資本實力雄厚而民企稍弱的基本事實是相吻合的。

值得注意的是，雖說在PPP模式中，社會資本主要擔(dān)當(dāng)著運營管理的角色，政府則主要作為監(jiān)管者，而在實踐操作中，無論政府在與社會資本組建的項目公司中是否參股，它均會要求擁有“一票否決權(quán)”，以便維護項目正常運行，防止其跑偏。

三大攔路虎阻礙項目落地

想要探尋PPP項目簽約率低，涉及區(qū)域、行業(yè)冷熱不均以及民企對此反映不熱衷等一系列現(xiàn)象的背后原因，還要從項目的實踐操作上尋找。由于每個PPP項目都站在不同的地方政府政策、不同的行業(yè)領(lǐng)域、不同的對接政府部門等層面，它們都有其自身的特點，實施方案也需要量體裁衣，相應(yīng)地遇到的問題也會有所不同。例如以往PPP失敗的項目中，匯津長春污水處理工程是因為政策變動迫使政府贖回項目，杭州灣跨海大橋是因為實際收益遠(yuǎn)低于可研預(yù)期，而天津雙港垃圾焚燒發(fā)電工程是由政府缺位與民眾抵觸而不得不半途而廢。從以下三個具有代表性與典型意義的PPP項目案例，不難一窺許多社會資本對PPP項敬而遠(yuǎn)之的原因。

項目推進缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)

以A市水利工程項目為例。項目由引水工程和水系治理工程兩部分組成?？偼顿Y97600萬元，其中引水工程投資32700萬元，水系治理工程投資64900萬元。為了提高水利工程管理效率，減少政府財政支出，當(dāng)?shù)厥姓疀Q定采用PPP模式進行建設(shè)運營。項目采用BOT模式。由項目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運營、維護A市水利工程，特許經(jīng)營期滿，項目公司將水利工程項目無償移交給A市政府。項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為政府方30%、社會資本方70%。

這個項目中遇到的最主要問題是，項目急于開工，而PPP流程處在停滯狀態(tài)。項目在八月初進場，A市城投公司是該項目的實施主體，由于該項目投資大、時間緊，市領(lǐng)導(dǎo)也多次催促盡早將項目落實到位。但現(xiàn)實情況是，第三方咨詢機構(gòu)配合市城投公司將《兩評報告》編制完成，并上報到市財政局。財政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人以項目收益率過高、財政支付壓力大等問題為由，對上報的方案遲遲不批。為了項目的進度不受影響，A市城投公司將項目的引水工程部分進行公開招標(biāo)，讓這部分工程先開工。

在這個項目中，市領(lǐng)導(dǎo)催促項目盡快落實到位，而財政局卻對此一直不批復(fù)，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項目的推進。更有甚至者，一些PPP項目會跨越五、六個部門，這時再自家各掃門前雪，那么項目將寸步難行。因此，如果項目實施過程中缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機制，會使項目面臨停滯風(fēng)險，也使得一寸光陰一寸金的社會資本不敢輕易在PPP項目上圈地。

PPP具體操作實施復(fù)雜

以浙江省B市污水處理項目為例。項目所涉及的污水設(shè)施包括，已運營和已建成污水處理廠4座、再生水廠1座、污泥處理廠1座、污水泵站27座；已建設(shè)和擬建設(shè)的污水處理廠4座，新建配套管網(wǎng)工程2項，泵站改造工程1項。當(dāng)?shù)卣疀Q定用PPP模式進行建設(shè)運營，項目采用TOT+BOT模式運作。這屬于污水行業(yè)內(nèi)較為成熟的運作方式，但由于項目類型等因素的復(fù)雜性，越來越多的問題隨著工作的不斷深入而暴露出來。

這個項目中所涉及的關(guān)鍵問題不少，首先是存量資產(chǎn)的處置。如目前市內(nèi)已有的4座污水處理廠、1座再生水廠、1座污泥處理廠和27座污水泵站，還有泵站間的污水管網(wǎng)。相關(guān)方對泵站間管網(wǎng)的資產(chǎn)清理和產(chǎn)權(quán)所有情況進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些管網(wǎng)權(quán)屬復(fù)雜，分別歸屬于各區(qū)縣相關(guān)部門管理。經(jīng)過廣泛調(diào)研確認(rèn)，并不將其考慮到該項目運作范圍內(nèi)，但是將通過特許經(jīng)營協(xié)議的條件設(shè)置，留下解決方案以便在未來時機成熟時實施。

其次，新建項目的報價問題?？紤]到新建項目在建設(shè)完成正式運營后需要進行污水價格的調(diào)整，相關(guān)方在合同中設(shè)定了相關(guān)條款，以避免政府方與項目公司在未來新建項目正式運營時，無法就投資和運營回報協(xié)商達成一致。

還有新建項目的建設(shè)問題。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)”；《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的有關(guān)規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，可以不進行招標(biāo)。而該項目采用競爭性磋商的采購方式，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定中標(biāo)的投資人將根據(jù)適用法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)的方式選擇施工承包商負(fù)責(zé)具體建設(shè)。

在該項目中，PPP項目執(zhí)行過程中涉及許多細(xì)節(jié)性問題，像存量項目邊界的確定、新建項目上的報價問題、采購方式的確定等，這一系列的具體問題在我國出臺的政策中并沒有涉及，目前的政策一般沒有具體的實施細(xì)則，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我國真正興起也就兩年多時間，是個新鮮事物，成熟可參考的案例并不多。因此，當(dāng)項目變得無法可依、沒有慣例可循的時候，問題自然也將一個接一個地蹦出來，這樣不確定性風(fēng)險加大，給潛在的社會資本所帶來的機會成本也會增加。

相關(guān)法律效力有所欠缺

以C市軌道交通工程項目為例。該項目涉及24座車站，即22座地下站，2座高架站的建設(shè)，項目總投資約為217億元。當(dāng)?shù)卣疀Q定采用BOT模式進行建設(shè)運營。項目由C市城投集團作為市政府授權(quán)的項目PPP實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、運營和移交等工作，具體包括編制實施方案、選擇確定社會投資人、代表政府簽署PPP項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議等相關(guān)法律文件。

而外界對于這個項目的爭論點在：C市城投集團是否能做項目的實施機構(gòu)。在查找法律依據(jù)時，相關(guān)方發(fā)現(xiàn)起碼有兩個版本：財政部認(rèn)為實施機構(gòu)必須是政府的職能部門或者是行業(yè)的主管單位，也就是說必須是行政主體；而發(fā)改委則認(rèn)為只要是地方政府授權(quán)的單位就可以了，至于單位的性質(zhì)，是行政單位還是企業(yè)法人，是沒有區(qū)別的。這可真是公說公有理，婆說婆有理。

事實上，這兩個規(guī)范PPP項目的文件指引都不是以明確的法律或者法規(guī)的形式出現(xiàn)的，而是政策性文件。這兩者之間的區(qū)別比較大。政策性文件是沒有法律效力存在的，它只相當(dāng)于一個指導(dǎo)性文件。也就是說，假如相關(guān)方在PPP合同里面違背了這個政策性文件的哪條規(guī)定，不能說合同里的這一條就是無效的。因為從法律層面來講，只有當(dāng)合同中的條款違反了法律與法規(guī)的強制性條款時，才能稱其為無效。所以，在PPP項目的具體操作中經(jīng)常會遇到明明有政策文件可依，卻還是這樣做可以、那樣做也可以的現(xiàn)象，這就需要加強PPP制度設(shè)計，以立法的形式出現(xiàn)。

小貼士：PPP項目篩選入庫

PPP項目篩選入庫流程走兩個階段：首先，由地方篩選符合要求的項目上報給財政部與發(fā)改委；接著，由財政部與發(fā)改委從其中按照中央的要求與規(guī)范篩選出部分項目作為示點與規(guī)范。因此，PPP項目大致分為兩部分，一個是由中央支持的，一部分是由地方政府的財政支持的。

小貼士：PPP三種路徑

政府購買指的是能夠明確政府購買的公共產(chǎn)品和服務(wù)，所支付的費用；

使用者購買指的是能夠明確使用者（公眾），在使用產(chǎn)品的過程中需要付費的部分，如門票、水費、高速收費等；

可行性缺口補助是由于項目并非明確的政府購買服務(wù)，而采取使用者付費不足以滿足合理收益，所采用的一種折衷的選擇，政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補缺口部分，使項目“可行”。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。

三種付費方式之間并沒有沖突，特別是對一些綜合類項目，如區(qū)域開發(fā)，可能對不同部分采取不同的付費方式。