胡文　田勇超　陳紅紅

【摘要】當(dāng)前我國(guó)城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在如火如荼的進(jìn)行，而公私伙伴關(guān)系（PPP）為其融資建設(shè)提供了解決路徑。近年來(lái)廣泛的文獻(xiàn)綜述對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系的內(nèi)涵、面臨的挑戰(zhàn)和建議措施做了分析研究，將為我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)一步運(yùn)用公私伙伴關(guān)系開(kāi)辟新的方向。

【關(guān)鍵詞】基礎(chǔ)設(shè)施；公私伙伴關(guān)系；綜述

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起和發(fā)展，顯著特征在于將市場(chǎng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域，而在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的做法就是打破傳統(tǒng)的束縛，加強(qiáng)與私人部門(mén)的合作，使其直接參與到公共部門(mén)事業(yè)中，簡(jiǎn)而言之稱為公私伙伴關(guān)系，即PPP。

一、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系概述

1、公私伙伴關(guān)系的內(nèi)涵

縱觀國(guó)內(nèi)外的研究，關(guān)于公私伙伴關(guān)系的起源，《經(jīng)濟(jì)研究參考》中認(rèn)為是從民營(yíng)部門(mén)參與修路開(kāi)始的：英文中最早的公路之所以被稱為turn pike，是因?yàn)槌鲇诎踩紤]，在路段上設(shè)置可移動(dòng)的路障，在戰(zhàn)時(shí)減緩騎兵襲擊速度。17世紀(jì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)始實(shí)行公路收費(fèi)政策，turn pike用來(lái)阻擋過(guò)往車(chē)輛，收取過(guò)路費(fèi)后再放行。當(dāng)時(shí)人們沒(méi)有明確提出PPP的概念或理論，實(shí)際生活中出現(xiàn)“公”與“私”，由此PPP起源于收費(fèi)公路。屈哲在《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合作制問(wèn)題研究》中論述公私合作制的起源時(shí)，提及英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特在《1992年秋季聲明》提出PFI（Private Financial Initiative）模式，宣告現(xiàn)代公私合作制的誕生。后來(lái)美國(guó)提出以PPP作為PFI專有名詞，隨后PPP概念沿用至今。

廣義上，相關(guān)機(jī)構(gòu)關(guān)于術(shù)語(yǔ)PPP的內(nèi)涵如下：（1）聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院認(rèn)為PPP是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的合作關(guān)系；也是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門(mén)和私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。（2）歐盟委員會(huì)：PPP指公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，提供傳統(tǒng)由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。（3）美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的公共產(chǎn)品提供方式，充分利用私人資源進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。

2、公私伙伴關(guān)系在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的內(nèi)涵

基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上屬于準(zhǔn)公共物品，某些帶有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性（比如不收費(fèi)的公路），某些帶有受益的排他性（比如收費(fèi)的公園），同時(shí)某些公用事業(yè)還帶有自然壟斷的特征，因此引進(jìn)私人部門(mén)資金，拓寬融資渠道，營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

公私伙伴關(guān)系起源于基本設(shè)施領(lǐng)域，早期是一種融資工具，后被逐漸發(fā)展成一種管理模式亦或是合同伙伴關(guān)系，廣泛運(yùn)用于城市軌道交通、水務(wù)、通信，同時(shí)也推廣到其他諸如公共衛(wèi)生、教育改革等方面。

二、公私伙伴關(guān)系需處理的幾個(gè)問(wèn)題

1、各參與方的角色

程瑤論述了PPP模式參與方的責(zé)任和義務(wù)：（1）政府：PPP項(xiàng)目發(fā)起人，通常給予政策支持或貸款擔(dān)保。（2）特別目的公司：政府部門(mén)和私人部門(mén)為確保項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)等建立的。（3）銀行和金融機(jī)構(gòu)：為PPP項(xiàng)目提供資金支持以及信用保證。（4）用戶：包括社會(huì)大眾和政府，項(xiàng)目收益主要來(lái)自用戶的付費(fèi)。

蘇丕娟認(rèn)為PPP項(xiàng)目中政府的角色與普通公共項(xiàng)目中的角色存在明顯的區(qū)別：監(jiān)管者——通過(guò)監(jiān)督項(xiàng)目工程質(zhì)量及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，保障公共利益；支持者——通過(guò)建立公開(kāi)公平的法律和投資環(huán)境吸引私營(yíng)部門(mén)。私人部門(mén)角色定位為：項(xiàng)目權(quán)利的代理人——根據(jù)合約安排，代理政府行使某些權(quán)利；項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者——履行合約義務(wù)，達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；公共部門(mén)的合作者——發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，高效完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2、規(guī)制

政府規(guī)制也稱監(jiān)管（regulation），市場(chǎng)失靈是政府監(jiān)管的直接原因。通過(guò)價(jià)格規(guī)制，避免企業(yè)制定較高的壟斷價(jià)格，優(yōu)化社會(huì)資源配置；通過(guò)社會(huì)規(guī)制，制約壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益。

E.S.薩瓦斯則提出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域吸引民營(yíng)資本最大的障礙在于規(guī)制環(huán)境和態(tài)度，必須建立一個(gè)公開(kāi)、透明、連續(xù)的規(guī)制體系。近年較突出的問(wèn)題就是規(guī)制者會(huì)被特殊利益群體“俘獲”。

3、風(fēng)險(xiǎn)

E.S.薩瓦斯提及運(yùn)用公私伙伴關(guān)系存在大致三類風(fēng)險(xiǎn)：商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)。其中商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有成本超出風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等；政治風(fēng)險(xiǎn)有價(jià)格規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)、充公風(fēng)險(xiǎn)等。馬威在《我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的研究與分析》中指出PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)具有階段性、受政府的影響大等特征，因此根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主體不同，分為國(guó)家層面、項(xiàng)目層面風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

三、公私伙伴關(guān)系的運(yùn)用

1、營(yíng)造良好的法律環(huán)境

我國(guó)關(guān)于民營(yíng)資本介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的法律法規(guī)，存在一定程度上的空白，比如沒(méi)有通過(guò)法律規(guī)定PPP模式可以介入基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域，因此完善有關(guān)的法律法規(guī)，明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中私人部門(mén)參與的程度、領(lǐng)域，同時(shí)為私人部門(mén)的進(jìn)入和退出機(jī)制提供法律保障，從而使該模式在實(shí)踐中具有可操作性和適用性。

2、正確的定位政府角色

政府應(yīng)該由過(guò)去的主導(dǎo)角色變成項(xiàng)目的監(jiān)督者、合作者，制定完善的監(jiān)督管理體系，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外私人資本參與到本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中；具體為確認(rèn)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，作出計(jì)劃；履行合同任務(wù)；為確保公共利益對(duì)價(jià)格實(shí)施規(guī)制；設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督績(jī)效等。

3、確立合理的補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理的補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制的建立首先需要確定政府和私人部門(mén)在PPP項(xiàng)目中的投資比例，關(guān)于補(bǔ)償機(jī)制的確立，需考慮當(dāng)時(shí)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并結(jié)合項(xiàng)目的具體情況，確定政府在何種情況下對(duì)私人部門(mén)進(jìn)行補(bǔ)償，何種情況下共享收益。對(duì)于如何減少或避免風(fēng)險(xiǎn)，可通過(guò)私人部門(mén)先進(jìn)的技術(shù)手段和高效經(jīng)營(yíng)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，而不是靠公共部門(mén)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論

為開(kāi)辟新的研究方向，國(guó)內(nèi)研究還需在以下方面深化：（1）對(duì)PPP模式的功能作用認(rèn)識(shí)不全面，它不僅是融資工具，還是一種新型的管理工具。（2）如何在公共部門(mén)、私人部門(mén)和消費(fèi)者之間找到平衡點(diǎn)，并形成合理的價(jià)格形成和調(diào)控機(jī)制，是今后的研究方向。（3）公私伙伴關(guān)系的運(yùn)營(yíng)具有突出優(yōu)勢(shì)，如何為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，會(huì)影響公共部門(mén)和私人部門(mén)合作的積極性，這也是有待探討的問(wèn)題。

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