張明

摘要：十六大以來，中國共產(chǎn)黨不斷加強(qiáng)黨內(nèi)程序民主建設(shè)，取得了初步的成就：制訂了一批黨內(nèi)程序性法規(guī)和相關(guān)細(xì)則、完善了黨內(nèi)程序性民主制度、推進(jìn)黨內(nèi)民主程序在黨內(nèi)民主實(shí)踐中廣泛應(yīng)用。總結(jié)這些成就和經(jīng)驗(yàn)有助于進(jìn)一步提升中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)程序民主建設(shè)的水平。

關(guān)鍵詞：十六大以來；黨內(nèi)程序民主； 成就與基本經(jīng)驗(yàn)

實(shí)體民主和程序民主是民主的內(nèi)在本質(zhì)要求。十六大以來，我國開始不斷加強(qiáng)民主政治程序化建設(shè)，十六大報(bào)告提出：“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。這表明民主政治的程序化已成為全黨的共識(shí)。十六大以來，我黨不斷加強(qiáng)黨內(nèi)程序民主建設(shè)，取得了初步的成就。

一、十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)的成就

程序是黨內(nèi)民主保障的基本載體。只有建立在程序規(guī)則基礎(chǔ)上的黨內(nèi)民主才能得到良好運(yùn)行，黨內(nèi)民主才能得到有效落實(shí)。只有構(gòu)建黨內(nèi)民主運(yùn)行的程序機(jī)制，探索建立與發(fā)展黨內(nèi)民主相適應(yīng)的程序性規(guī)范，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨內(nèi)民主程序，黨內(nèi)民主制度才能得到真正的貫徹。針對黨內(nèi)民主建設(shè)過程中存在著“重實(shí)體、輕程序”的傾向，中國共產(chǎn)黨在加強(qiáng)黨內(nèi)實(shí)體民主建設(shè)的同時(shí)，著力加強(qiáng)黨內(nèi)程序民主建設(shè)。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)民主程序法制化建設(shè)

“程序民主首先是一種法制化的民主”，“民主的若干程序只有得到法制的支撐，才能使民主的原則和目標(biāo)得到真正貫徹。”在黨內(nèi)，黨員是黨的主人，黨按照民主集中制原則組織，民主原則和目標(biāo)必須要通過嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定和保障。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，是黨內(nèi)的實(shí)體性法規(guī)，在一定意義上規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)，但這種規(guī)定由于過于籠統(tǒng)缺乏可操作性，比如《黨章》規(guī)定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。”但現(xiàn)實(shí)操作中，討論決定的形式并沒有具體規(guī)定，這就給了一些一把手過度的自由裁量權(quán)。為此，就有必要制訂一批具有可操作性的程序性黨內(nèi)法規(guī)。改革開放以來，我們制定和實(shí)施了一系列重要的黨內(nèi)法律法規(guī)，如1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，有力提高了黨內(nèi)民主法制化建設(shè)，促進(jìn)了黨的建設(shè)科學(xué)化水平。但是，不容否認(rèn)在實(shí)際工作中仍然存在的“有法不依”或“依法不嚴(yán)”問題，影響和制約了黨內(nèi)民主建設(shè)的效果。十六大以來，針對黨內(nèi)立法中出現(xiàn)的問題，我黨著重從以下方面加強(qiáng)黨內(nèi)程序性立法建設(shè)：一是制定科學(xué)的黨內(nèi)民主法規(guī)運(yùn)行程序。改變以往制度法規(guī)制定方面存在的“重實(shí)體，輕程序”的傾向，強(qiáng)化程序性規(guī)則建設(shè)，做到既要符合法定程序又要增強(qiáng)其透明性、充分得到廣大黨員的認(rèn)同，從而增強(qiáng)法規(guī)規(guī)范的政治合法性。二是強(qiáng)化實(shí)體性規(guī)定執(zhí)行的剛性約束。實(shí)踐證明，只有剛性約束、強(qiáng)力推動(dòng)才能確保黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。所謂剛性規(guī)定就是一旦形成了決策決議等就必須堅(jiān)決執(zhí)行，不能推諉拖延；就要做到對違規(guī)行為要查實(shí)糾正，沒有任何例外；對于出現(xiàn)的問題，無論有多復(fù)雜，都要查清證實(shí)； 對違規(guī)者，無論是誰，都依法追究。只有不折不扣依法執(zhí)行，才能真正把黨內(nèi)法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能保障黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚(yáng)。十六大以來，中共中央制定了一批與黨章匹配的程序性黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法（試行）》、《地方黨委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等。這批程序性黨內(nèi)法規(guī)的頒布和實(shí)施完善了黨內(nèi)法規(guī)體系，從法律程序?qū)用孥`行了“黨內(nèi)民主是黨的生命”理念。

（二）強(qiáng)化黨內(nèi)程序性民主制度建設(shè)

民主是一種制度建設(shè)和安排，民主得以運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)也必須以制度為載體和依托。沒有民主的制度化，就沒有真實(shí)、穩(wěn)定的民主。正如在鄧小平同志在總結(jié)改革開放前黨內(nèi)所犯的一些錯(cuò)誤那樣：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”在這一思想引領(lǐng)下，我黨加快了“制度建黨”的步伐。然而，在黨內(nèi)現(xiàn)實(shí)生活中，我們盡管制定了一些制度，但是“民主名義下的人治現(xiàn)象、墻壁制度現(xiàn)象、制度橡皮擦現(xiàn)象”屢禁不絕。究其原因，就是黨內(nèi)制度的不完善，黨內(nèi)制度中“輕程序、重實(shí)體”現(xiàn)象較為普遍。十六大以來，中共中央不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和完善黨內(nèi)民主制度建設(shè)。在十七屆四中全會(huì)上，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“要增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，既要有實(shí)體性制度又要有程序性制度?！秉h的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào) ：“要健全黨內(nèi)民主制度體系”。黨內(nèi)民主制度是一個(gè)制度系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)中包含著黨內(nèi)實(shí)體性民主制度和黨內(nèi)程序性民主制度。黨內(nèi)民主作為民主一般理論在政黨內(nèi)部的運(yùn)用，民主活動(dòng)的過程和運(yùn)行機(jī)制需要用制度加以保證，而這正是黨內(nèi)程序民主可以做到的。通過不斷的制度化，黨內(nèi)程序民主把黨內(nèi)實(shí)體民主精神、原則以及運(yùn)行規(guī)則以制度的形式表現(xiàn)出來，并以完備的制度來保證黨內(nèi)實(shí)體民主原則的貫徹。黨內(nèi)實(shí)體民主制度是關(guān)于黨員有哪些基本民主權(quán)利的制度性規(guī)范，是全體黨員共同意志的體現(xiàn)。黨內(nèi)程序民主制度是關(guān)于黨員怎樣實(shí)現(xiàn)民主的制度性規(guī)范，也是全體黨員共同意志的體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)程序民主制度和黨內(nèi)實(shí)體民主制度一樣具有普遍約束性、權(quán)威性和剛性等屬性。只有確保嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨內(nèi)程序民主制度結(jié)果的優(yōu)先地位，才能使黨內(nèi)權(quán)力在程序民主制度限定的范圍內(nèi)行使，防止黨內(nèi)權(quán)力的濫用，限制少數(shù)人（黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者）的任意裁量權(quán)，才能防止執(zhí)行黨內(nèi)民主制度的過程中因與某些領(lǐng)導(dǎo)人利益發(fā)生沖突或給他們帶來不方便時(shí)而遭擱置，變成一種受偶然因素?cái)[布的、有彈性的軟性規(guī)則。十六大以來，中共中央不斷完善黨內(nèi)民主制度，著重加強(qiáng)黨內(nèi)程序性民主制度的建設(shè)，如：完善了黨的代表大會(huì)制度，深化黨代會(huì)常任制，落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制，制定黨代會(huì)代表提案制實(shí)施辦法；完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，擴(kuò)大了差額推薦和差額選舉的范圍和比例；完善黨委議事決策制度，制定地方黨委決策程序規(guī)定，把調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢、集體討論決定作為必經(jīng)程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，增強(qiáng)黨內(nèi)生活透明度，建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度，完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度，建立健全黨員旁聽基層黨委會(huì)議、黨代會(huì)代表列席同級(jí)黨委有關(guān)會(huì)議等制度等。以上黨內(nèi)程序民主制度的完善，有效的落實(shí)了黨內(nèi)實(shí)體民主制度的規(guī)定，把黨內(nèi)民主運(yùn)行的過程有序的規(guī)范起來，使其形成一個(gè)有機(jī)程序鏈。

（三）推進(jìn)黨內(nèi)民主程序化實(shí)踐

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程是理論與實(shí)踐交相互動(dòng)的過程。從建黨之初采用列寧的建黨原則，再到黨內(nèi)民主實(shí)踐日益深入發(fā)展推動(dòng)黨內(nèi)民主理論的完善，可以說，黨內(nèi)民主既是在實(shí)踐中不斷完善的過程，也是理論在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)和豐富的過程?！懊裰鞑⒉皇羌兇獾睦碚撗堇[，更重要的是一種社會(huì)實(shí)踐”①。黨內(nèi)實(shí)體民主規(guī)定的權(quán)利和目標(biāo)如果一直無法在實(shí)踐中得以落實(shí)，黨內(nèi)實(shí)體民主就處在虛置的狀態(tài)，而黨內(nèi)程序民主能夠從具體操作的流程、權(quán)力運(yùn)行的過程、步驟等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，從而在實(shí)踐中檢驗(yàn)黨內(nèi)實(shí)體民主的相關(guān)規(guī)定，并豐富和完善黨內(nèi)實(shí)體民主。從一定意義上說，黨內(nèi)實(shí)體民主的實(shí)現(xiàn)過程就表現(xiàn)為程序民主運(yùn)行的過程，如何在這個(gè)過程中充分保證民主意志的實(shí)現(xiàn)，很大程度取決于黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的程度。羅伯特·達(dá)爾在闡釋程序民主時(shí)指出，程序民主意味著全體公民廣泛分享參與決策的機(jī)會(huì)，突出了程序民主應(yīng)有的公眾參與性特征。同理，黨內(nèi)程序民主也是參與型民主。如何提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與程度是黨內(nèi)程序民主建設(shè)要解決的重要問題。為破解這一難題，十六大以來，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持了在實(shí)踐發(fā)現(xiàn)問題—解決問題的一貫態(tài)度，大力進(jìn)行了黨內(nèi)程序民主建設(shè)實(shí)踐。如在黨代會(huì)代表選舉上，十六大代表多于10%，十七大“不少于15%”，十八大“多于15%”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十七大代表選舉工作中，基層黨組織參與率在99%以上，黨員的參與率在98%以上，基層黨組織和黨員參與率比十六大時(shí)又有提高。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基層黨組織和黨員參與率達(dá)到100%”②。在基層選舉上，公推直選和兩推一選已在廣大基層不斷實(shí)踐，比如四川雅安直選縣級(jí)黨代表；黨內(nèi)監(jiān)督從程序設(shè)計(jì)上提高黨內(nèi)參與度，黨的十六屆三中全會(huì)上，胡錦濤同志首次代表中央政治局向中央全會(huì)報(bào)告工作，為創(chuàng)造自下而上的黨內(nèi)監(jiān)督率先垂范；在黨務(wù)公開程序設(shè)計(jì)方面，2015年貴州市六盤水市鐘山區(qū)第六屆代表大會(huì)第三次會(huì)議增設(shè)黨代表詢問質(zhì)詢環(huán)節(jié)，現(xiàn)場黨代表踴躍提問，區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)直面問題，為推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)作出了有益探索和實(shí)踐。黨內(nèi)程序民主的廣泛實(shí)踐，提高了廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，保障了黨員當(dāng)家做主地位的實(shí)現(xiàn)，更有效的為黨內(nèi)程序民主理論的豐富和發(fā)展提供了鮮活的素材，有助于進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)程序民主的研究和發(fā)展。

二、十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持黨內(nèi)程序民主在黨內(nèi)民主建設(shè)中的優(yōu)先性

十六大之前黨內(nèi)民主建設(shè)的歷程中，中國共產(chǎn)黨主要強(qiáng)調(diào)實(shí)體民主建設(shè)，對于黨內(nèi)程序民主建設(shè)的重要性重視不夠，導(dǎo)致黨內(nèi)出現(xiàn)了踐踏民主、人治現(xiàn)象。十六大以來，黨內(nèi)程序民主的重要性日漸得到全黨的重視，黨內(nèi)程序民主建設(shè)日益提上黨內(nèi)民主建設(shè)的日程，有學(xué)者提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)程序民主是黨內(nèi)民主的生命”。這充分說明了黨內(nèi)程序民主與黨內(nèi)實(shí)體民主相比具有優(yōu)先性。這種優(yōu)先性主要是指，黨內(nèi)程序民主可以依靠自身的程序性規(guī)定在黨內(nèi)民主運(yùn)行的過程中實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)實(shí)體民主所制定的價(jià)值目標(biāo)。十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)的過程中充分加強(qiáng)了黨內(nèi)程序民主法制化、制度化的建設(shè)。

（二）堅(jiān)持黨內(nèi)程序民主理論建設(shè)與黨內(nèi)程序民主實(shí)踐協(xié)同發(fā)展

理論聯(lián)系實(shí)際是中國共產(chǎn)黨的三大作風(fēng)之一。盡管程序民主理論是在21世紀(jì)出才在中國熱烈討論起來，但是中國共產(chǎn)黨并不滿足于西方程序民主理論，而是很好的將西方程序民主理論中的合理部分進(jìn)行了理論上的探討，并且在十六大后，在黨內(nèi)民主的實(shí)踐中日益加強(qiáng)程序民主的實(shí)踐，通過嚴(yán)格控權(quán)，提高黨員在黨內(nèi)事務(wù)的參與率等，不斷提升黨內(nèi)程序民主建設(shè)的理論和實(shí)踐水平。

[注釋]

①卓澤淵：《法律價(jià)值》，重慶大學(xué)出版社1994年版，第159頁。

②人民網(wǎng)：《充分發(fā)言黨內(nèi)民主的成功實(shí)踐—黨的十七大代表誕生記》，2007年8月6日。http：//politics.people.com.cn/GB/1026/6072535.html.

本文為廣西科技大學(xué)鹿山學(xué)院2013年科研基金青年項(xiàng)目《十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)研究》階段性成果。項(xiàng)目編號(hào)：2013LSSK07

（作者單位：廣西科技大學(xué)鹿山學(xué)院，廣西 柳州 545616）