張明

摘要：十六大以來，中國共產(chǎn)黨不斷加強(qiáng)黨內(nèi)程序民主建設(shè)，取得了初步的成就：制訂了一批黨內(nèi)程序性法規(guī)和相關(guān)細(xì)則、完善了黨內(nèi)程序性民主制度、推進(jìn)黨內(nèi)民主程序在黨內(nèi)民主實踐中廣泛應(yīng)用?？偨Y(jié)這些成就和經(jīng)驗有助于進(jìn)一步提升中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)程序民主建設(shè)的水平。

關(guān)鍵詞：十六大以來；黨內(nèi)程序民主； 成就與基本經(jīng)驗

實體民主和程序民主是民主的內(nèi)在本質(zhì)要求。十六大以來，我國開始不斷加強(qiáng)民主政治程序化建設(shè)，十六大報告提出：“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。這表明民主政治的程序化已成為全黨的共識。十六大以來，我黨不斷加強(qiáng)黨內(nèi)程序民主建設(shè)，取得了初步的成就。

一、十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)的成就

程序是黨內(nèi)民主保障的基本載體。只有建立在程序規(guī)則基礎(chǔ)上的黨內(nèi)民主才能得到良好運行，黨內(nèi)民主才能得到有效落實。只有構(gòu)建黨內(nèi)民主運行的程序機(jī)制，探索建立與發(fā)展黨內(nèi)民主相適應(yīng)的程序性規(guī)范，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨內(nèi)民主程序，黨內(nèi)民主制度才能得到真正的貫徹。針對黨內(nèi)民主建設(shè)過程中存在著“重實體、輕程序”的傾向，中國共產(chǎn)黨在加強(qiáng)黨內(nèi)實體民主建設(shè)的同時，著力加強(qiáng)黨內(nèi)程序民主建設(shè)。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)民主程序法制化建設(shè)

“程序民主首先是一種法制化的民主”，“民主的若干程序只有得到法制的支撐，才能使民主的原則和目標(biāo)得到真正貫徹?！痹邳h內(nèi)，黨員是黨的主人，黨按照民主集中制原則組織，民主原則和目標(biāo)必須要通過嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定和保障。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，是黨內(nèi)的實體性法規(guī)，在一定意義上規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)，但這種規(guī)定由于過于籠統(tǒng)缺乏可操作性，比如《黨章》規(guī)定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定。”但現(xiàn)實操作中，討論決定的形式并沒有具體規(guī)定，這就給了一些一把手過度的自由裁量權(quán)。為此，就有必要制訂一批具有可操作性的程序性黨內(nèi)法規(guī)。改革開放以來，我們制定和實施了一系列重要的黨內(nèi)法律法規(guī)，如1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，有力提高了黨內(nèi)民主法制化建設(shè)，促進(jìn)了黨的建設(shè)科學(xué)化水平。但是，不容否認(rèn)在實際工作中仍然存在的“有法不依”或“依法不嚴(yán)”問題，影響和制約了黨內(nèi)民主建設(shè)的效果。十六大以來，針對黨內(nèi)立法中出現(xiàn)的問題，我黨著重從以下方面加強(qiáng)黨內(nèi)程序性立法建設(shè)：一是制定科學(xué)的黨內(nèi)民主法規(guī)運行程序。改變以往制度法規(guī)制定方面存在的“重實體，輕程序”的傾向，強(qiáng)化程序性規(guī)則建設(shè)，做到既要符合法定程序又要增強(qiáng)其透明性、充分得到廣大黨員的認(rèn)同，從而增強(qiáng)法規(guī)規(guī)范的政治合法性。二是強(qiáng)化實體性規(guī)定執(zhí)行的剛性約束。實踐證明，只有剛性約束、強(qiáng)力推動才能確保黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行。所謂剛性規(guī)定就是一旦形成了決策決議等就必須堅決執(zhí)行，不能推諉拖延；就要做到對違規(guī)行為要查實糾正，沒有任何例外；對于出現(xiàn)的問題，無論有多復(fù)雜，都要查清證實； 對違規(guī)者，無論是誰，都依法追究。只有不折不扣依法執(zhí)行，才能真正把黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定落到實處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能保障黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚。十六大以來，中共中央制定了一批與黨章匹配的程序性黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法（試行）》、《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等。這批程序性黨內(nèi)法規(guī)的頒布和實施完善了黨內(nèi)法規(guī)體系，從法律程序?qū)用孥`行了“黨內(nèi)民主是黨的生命”理念。

（二）強(qiáng)化黨內(nèi)程序性民主制度建設(shè)

民主是一種制度建設(shè)和安排，民主得以運作和實現(xiàn)也必須以制度為載體和依托。沒有民主的制度化，就沒有真實、穩(wěn)定的民主。正如在鄧小平同志在總結(jié)改革開放前黨內(nèi)所犯的一些錯誤那樣：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！痹谶@一思想引領(lǐng)下，我黨加快了“制度建黨”的步伐。然而，在黨內(nèi)現(xiàn)實生活中，我們盡管制定了一些制度，但是“民主名義下的人治現(xiàn)象、墻壁制度現(xiàn)象、制度橡皮擦現(xiàn)象”屢禁不絕。究其原因，就是黨內(nèi)制度的不完善，黨內(nèi)制度中“輕程序、重實體”現(xiàn)象較為普遍。十六大以來，中共中央不斷強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和完善黨內(nèi)民主制度建設(shè)。在十七屆四中全會上，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“要增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，既要有實體性制度又要有程序性制度?！秉h的十八大報告強(qiáng)調(diào) ：“要健全黨內(nèi)民主制度體系”。黨內(nèi)民主制度是一個制度系統(tǒng)，這個系統(tǒng)中包含著黨內(nèi)實體性民主制度和黨內(nèi)程序性民主制度。黨內(nèi)民主作為民主一般理論在政黨內(nèi)部的運用，民主活動的過程和運行機(jī)制需要用制度加以保證，而這正是黨內(nèi)程序民主可以做到的。通過不斷的制度化，黨內(nèi)程序民主把黨內(nèi)實體民主精神、原則以及運行規(guī)則以制度的形式表現(xiàn)出來，并以完備的制度來保證黨內(nèi)實體民主原則的貫徹。黨內(nèi)實體民主制度是關(guān)于黨員有哪些基本民主權(quán)利的制度性規(guī)范，是全體黨員共同意志的體現(xiàn)。黨內(nèi)程序民主制度是關(guān)于黨員怎樣實現(xiàn)民主的制度性規(guī)范，也是全體黨員共同意志的體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)程序民主制度和黨內(nèi)實體民主制度一樣具有普遍約束性、權(quán)威性和剛性等屬性。只有確保嚴(yán)格遵守和執(zhí)行黨內(nèi)程序民主制度結(jié)果的優(yōu)先地位，才能使黨內(nèi)權(quán)力在程序民主制度限定的范圍內(nèi)行使，防止黨內(nèi)權(quán)力的濫用，限制少數(shù)人（黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者）的任意裁量權(quán)，才能防止執(zhí)行黨內(nèi)民主制度的過程中因與某些領(lǐng)導(dǎo)人利益發(fā)生沖突或給他們帶來不方便時而遭擱置，變成一種受偶然因素擺布的、有彈性的軟性規(guī)則。十六大以來，中共中央不斷完善黨內(nèi)民主制度，著重加強(qiáng)黨內(nèi)程序性民主制度的建設(shè)，如：完善了黨的代表大會制度，深化黨代會常任制，落實和完善黨的代表大會代表任期制，制定黨代會代表提案制實施辦法；完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，擴(kuò)大了差額推薦和差額選舉的范圍和比例；完善黨委議事決策制度，制定地方黨委決策程序規(guī)定，把調(diào)查研究、征求意見、法律咨詢、集體討論決定作為必經(jīng)程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；健全黨內(nèi)情況通報制度，增強(qiáng)黨內(nèi)生活透明度，建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度，完善黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度，建立健全黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關(guān)會議等制度等。以上黨內(nèi)程序民主制度的完善，有效的落實了黨內(nèi)實體民主制度的規(guī)定，把黨內(nèi)民主運行的過程有序的規(guī)范起來，使其形成一個有機(jī)程序鏈。

（三）推進(jìn)黨內(nèi)民主程序化實踐

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的發(fā)展歷程是理論與實踐交相互動的過程。從建黨之初采用列寧的建黨原則，再到黨內(nèi)民主實踐日益深入發(fā)展推動黨內(nèi)民主理論的完善，可以說，黨內(nèi)民主既是在實踐中不斷完善的過程，也是理論在實踐中接受檢驗和豐富的過程。“民主并不是純粹的理論演繹，更重要的是一種社會實踐”①。黨內(nèi)實體民主規(guī)定的權(quán)利和目標(biāo)如果一直無法在實踐中得以落實，黨內(nèi)實體民主就處在虛置的狀態(tài)，而黨內(nèi)程序民主能夠從具體操作的流程、權(quán)力運行的過程、步驟等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，從而在實踐中檢驗黨內(nèi)實體民主的相關(guān)規(guī)定，并豐富和完善黨內(nèi)實體民主。從一定意義上說，黨內(nèi)實體民主的實現(xiàn)過程就表現(xiàn)為程序民主運行的過程，如何在這個過程中充分保證民主意志的實現(xiàn)，很大程度取決于黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的程度。羅伯特·達(dá)爾在闡釋程序民主時指出，程序民主意味著全體公民廣泛分享參與決策的機(jī)會，突出了程序民主應(yīng)有的公眾參與性特征。同理，黨內(nèi)程序民主也是參與型民主。如何提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與程度是黨內(nèi)程序民主建設(shè)要解決的重要問題。為破解這一難題，十六大以來，中國共產(chǎn)黨堅持了在實踐發(fā)現(xiàn)問題—解決問題的一貫態(tài)度，大力進(jìn)行了黨內(nèi)程序民主建設(shè)實踐。如在黨代會代表選舉上，十六大代表多于10%，十七大“不少于15%”，十八大“多于15%”，據(jù)統(tǒng)計，“十七大代表選舉工作中，基層黨組織參與率在99%以上，黨員的參與率在98%以上，基層黨組織和黨員參與率比十六大時又有提高。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基層黨組織和黨員參與率達(dá)到100%”②。在基層選舉上，公推直選和兩推一選已在廣大基層不斷實踐，比如四川雅安直選縣級黨代表；黨內(nèi)監(jiān)督從程序設(shè)計上提高黨內(nèi)參與度，黨的十六屆三中全會上，胡錦濤同志首次代表中央政治局向中央全會報告工作，為創(chuàng)造自下而上的黨內(nèi)監(jiān)督率先垂范；在黨務(wù)公開程序設(shè)計方面，2015年貴州市六盤水市鐘山區(qū)第六屆代表大會第三次會議增設(shè)黨代表詢問質(zhì)詢環(huán)節(jié)，現(xiàn)場黨代表踴躍提問，區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)直面問題，為推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)作出了有益探索和實踐。黨內(nèi)程序民主的廣泛實踐，提高了廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，保障了黨員當(dāng)家做主地位的實現(xiàn)，更有效的為黨內(nèi)程序民主理論的豐富和發(fā)展提供了鮮活的素材，有助于進(jìn)一步推動黨內(nèi)程序民主的研究和發(fā)展。

二、十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)的經(jīng)驗

（一）堅持黨內(nèi)程序民主在黨內(nèi)民主建設(shè)中的優(yōu)先性

十六大之前黨內(nèi)民主建設(shè)的歷程中，中國共產(chǎn)黨主要強(qiáng)調(diào)實體民主建設(shè)，對于黨內(nèi)程序民主建設(shè)的重要性重視不夠，導(dǎo)致黨內(nèi)出現(xiàn)了踐踏民主、人治現(xiàn)象。十六大以來，黨內(nèi)程序民主的重要性日漸得到全黨的重視，黨內(nèi)程序民主建設(shè)日益提上黨內(nèi)民主建設(shè)的日程，有學(xué)者提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)程序民主是黨內(nèi)民主的生命”。這充分說明了黨內(nèi)程序民主與黨內(nèi)實體民主相比具有優(yōu)先性。這種優(yōu)先性主要是指，黨內(nèi)程序民主可以依靠自身的程序性規(guī)定在黨內(nèi)民主運行的過程中實現(xiàn)黨內(nèi)實體民主所制定的價值目標(biāo)。十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)的過程中充分加強(qiáng)了黨內(nèi)程序民主法制化、制度化的建設(shè)。

（二）堅持黨內(nèi)程序民主理論建設(shè)與黨內(nèi)程序民主實踐協(xié)同發(fā)展

理論聯(lián)系實際是中國共產(chǎn)黨的三大作風(fēng)之一。盡管程序民主理論是在21世紀(jì)出才在中國熱烈討論起來，但是中國共產(chǎn)黨并不滿足于西方程序民主理論，而是很好的將西方程序民主理論中的合理部分進(jìn)行了理論上的探討，并且在十六大后，在黨內(nèi)民主的實踐中日益加強(qiáng)程序民主的實踐，通過嚴(yán)格控權(quán)，提高黨員在黨內(nèi)事務(wù)的參與率等，不斷提升黨內(nèi)程序民主建設(shè)的理論和實踐水平。

[注釋]

①卓澤淵：《法律價值》，重慶大學(xué)出版社1994年版，第159頁。

②人民網(wǎng)：《充分發(fā)言黨內(nèi)民主的成功實踐—黨的十七大代表誕生記》，2007年8月6日。http：//politics.people.com.cn/GB/1026/6072535.html.

本文為廣西科技大學(xué)鹿山學(xué)院2013年科研基金青年項目《十六大以來黨內(nèi)程序民主建設(shè)研究》階段性成果。項目編號：2013LSSK07

（作者單位：廣西科技大學(xué)鹿山學(xué)院，廣西 柳州 545616）