孫艷梅

摘要：結(jié)合筆者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，闡述了土地整治與土地資源可持續(xù)利用的概述，探討分析了土地整治中存在的主要問題分析，并提出了土地整治中土地資源可持續(xù)利用對策，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地整理；土地資源；可持續(xù)利用；對策

1土地整治與土地資源可持續(xù)利用的概述

1.1土地整治系指對不合理利用、低效利用、未利用和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用效率的活動(dòng)。土地整治是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。土地整治包含了土地開發(fā)、土地整理。土地開發(fā)是指在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)利用的活動(dòng)。土地整理的提出，是與追求土地資源持續(xù)利用緊密聯(lián)系在一起的。土地整理是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、村等的綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件，增加土地可利用面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率的國家措施。

1.2土地資源可持續(xù)利用含義從資源可持續(xù)利用的角度來考察，土地資源是最能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略理論的一種資源。土地的可持續(xù)利用本身是由土地的特性所決定的，也就是說土地具有可持續(xù)利用的特性，人類應(yīng)很好地適應(yīng)土地的這一特性。只有適應(yīng)這一特性，人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展才有保障。

2土地整治中存在的主要問題分析

2.1土地整治過程中缺乏生態(tài)環(huán)保觀念。土地整治過程中缺乏生態(tài)環(huán)保觀念，主要可以從土地開發(fā)、整理中的幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)中找到原因。首先，從我國的基本國情出發(fā)，尤其是20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展過猛導(dǎo)致耕地面積銳減的現(xiàn)實(shí)，使得我國當(dāng)前的土地開發(fā)一開始就定位在增加耕地總量，保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡上。正是這樣，導(dǎo)致了開發(fā)過程中的一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：土地開發(fā)就是要增加耕地的總面積，就是要為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供更大的發(fā)展空間。而實(shí)際上雖然補(bǔ)充了因各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的數(shù)量，穩(wěn)定了糧食生產(chǎn)，符合國家對占用耕地實(shí)行“占補(bǔ)平衡”的要求，但是，由于片面追求耕地?cái)?shù)量，農(nóng)業(yè)效益低下，不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，新開發(fā)的耕地質(zhì)量普遍偏低，基本是中低產(chǎn)田，回報(bào)率遠(yuǎn)不及預(yù)期，投資無法回收，有的甚至僅種植一年，便又廢棄了，對人力物力造成了極大的浪費(fèi)；更為始料不及的是造成生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，有的甚至是不可逆的永久破壞。

2.2土地開發(fā)過程中只考核新增耕地?cái)?shù)量，缺少質(zhì)量的監(jiān)督與評價(jià)。目前土地開發(fā)的主要評價(jià)手段就是增加耕地的數(shù)量，而作為土地整治的根本——質(zhì)量，卻無法評價(jià)。土地整理雖然是增加耕地面積，實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡”的一個(gè)重要舉措。然而如只考核新增耕地?cái)?shù)量，而不加強(qiáng)質(zhì)量的監(jiān)督與評價(jià)，往往造成實(shí)際操作中，建設(shè)占用的是高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田，補(bǔ)充的卻是地力瘠薄、生產(chǎn)能力降低的土地，這樣的“占一補(bǔ)一”又怎能真正實(shí)現(xiàn)國家所要求的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡？土地開發(fā)事業(yè)不斷發(fā)展壯大的源動(dòng)力，關(guān)鍵在于其后續(xù)效益如何，能否給群眾帶來實(shí)惠，增加經(jīng)濟(jì)收入。

2.3土地整理過程中資金的運(yùn)作模式單一。從目前我國土地整理的資金來源看，主要包括政府財(cái)政投入、集體自籌資金以及某些土地整理實(shí)施單位如某些地方造地股份公司的投資等。而其中政府財(cái)政投入占了絕對的比重，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府投資是土地整理資金來源的主要渠道。政府投入土地整理的資金主要來源于土地的各種稅費(fèi)，包括耕地占用稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地開墾費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展資金等。雖然土地作為一種“半公共物品”，對土地整理的投入政府責(zé)無旁貸，但由于政府同時(shí)還負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的其他責(zé)任，如城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公益事業(yè)的投入、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的扶持等，片面增加土地整理的投入勢必導(dǎo)致其他投入的減少，影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的合理運(yùn)行。顯然，土地整理作為一項(xiàng)耗資巨大的戰(zhàn)略性工程，僅靠政府財(cái)政投入是不可能也無法全面實(shí)行的，必須結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)，拓展籌資空間。而且政府投入土地整理多數(shù)帶有無償資助性質(zhì)，很難形成完善的整理資金運(yùn)轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，土地整理的監(jiān)管成本較高。

3土地整治中土地資源可持續(xù)利用對策

3.1進(jìn)一步建立健全相關(guān)政策法規(guī)。由于土地整治目前仍處于探索階段，國家對土地整治產(chǎn)業(yè)化發(fā)展還缺乏比較健全和完善的政策體系。同時(shí)，國家財(cái)政、貨幣、稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變動(dòng)也會(huì)對參與企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生一定的影響。隨著土地整理產(chǎn)業(yè)化方面的政策調(diào)整，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)和技術(shù)規(guī)范建設(shè)，在立法、制度和規(guī)則方面加以完善，以促進(jìn)土地整治的法制化、規(guī)范化。

3.2加強(qiáng)對整治項(xiàng)目的立項(xiàng)管理和規(guī)劃管理。政府要加強(qiáng)對土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)尤其是對可行性研究報(bào)告的審批管理，把增加耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境作為土地整理的目標(biāo)和立項(xiàng)依據(jù)。同時(shí)在可行性研究中加強(qiáng)對項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響分析評價(jià)，并就其中的具體問題征求環(huán)境專家的意見，爭取做到項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性和合理性。

3.3采用協(xié)議、招標(biāo)等市場化手段，引入競爭機(jī)制，推動(dòng)土地整理的產(chǎn)業(yè)化。競爭是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)，也是不斷提高土地整理工作質(zhì)量和水平的重要手段。在土地整理項(xiàng)目運(yùn)作過程中引入競爭手段，如施工招標(biāo)等，不僅可以吸引有實(shí)力的公司和機(jī)構(gòu)積極參與土地整理，降低成本，還可以通過競爭來提高土地整理工作的質(zhì)量。應(yīng)充分體現(xiàn)市場競爭原則，打破部門和行政區(qū)域等各方面的諸多限制，從項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、物資采購到工程監(jiān)理，區(qū)別不同項(xiàng)目引入不同的競爭方式，如招、投標(biāo)形式等。

3.4建立和健全合理的收益分配機(jī)制。投資收益是社會(huì)和個(gè)人投入土地整治產(chǎn)業(yè)的根本動(dòng)因，也是土地整治項(xiàng)目得以持續(xù)運(yùn)作的基本前提。要嚴(yán)格按照“誰投資、誰受益”的原則，合理界定投資后政府、企業(yè)和個(gè)人的收益分配比例及辦法，明確各方的權(quán)利及義務(wù)，并通過法律或經(jīng)濟(jì)手段如合同等切實(shí)保障投資人的權(quán)益。

結(jié)束語：

隨著人地矛盾的日益突出，特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，土地資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、整理不斷得到人們的重視，而其中的土地整治問題已成為重中之重。通過對土地科學(xué)合理的整治，保證土地資源的持續(xù)利用，來持續(xù)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源的需求，是人類生存和發(fā)展的重大課題。