于兵

（天津市財(cái)政科學(xué)研究所，天津　300041）

“十三五”時(shí)期天津社會(huì)事業(yè)發(fā)展財(cái)政保障研究

于兵

（天津市財(cái)政科學(xué)研究所，天津300041）

內(nèi)容提要：社會(huì)事業(yè)與民生需求緊密相關(guān)，發(fā)展社會(huì)事業(yè)是財(cái)政工作的重要內(nèi)容。本文以SWOT分析法，概括了天津市當(dāng)前社會(huì)事業(yè)發(fā)展面臨的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，通過(guò)預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)力保障情況，有針對(duì)性地提出了構(gòu)建以公共財(cái)政為主導(dǎo)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展的對(duì)策措施。

社會(huì)事業(yè)SWOT分析收支預(yù)測(cè)財(cái)力保障

社會(huì)事業(yè)的建設(shè)是保障民生需求的主要內(nèi)容，保障與改善民生是財(cái)政工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2015年天津市一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算安排民生支出占財(cái)政總支出的比重為76.4%，有力地保障了社會(huì)事業(yè)建設(shè)的資金需求。按照我國(guó)各級(jí)政府發(fā)布的相關(guān)文件，社會(huì)事業(yè)包括10個(gè)方面的內(nèi)容。其中，社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和保障性住房等四個(gè)方面與百姓的切身利益聯(lián)系最為緊密。2015年，這四項(xiàng)支出之和占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的32.65%。本文主要從這四個(gè)方面的情況進(jìn)行分析研究。

一、天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)思路

為直觀、準(zhǔn)確地反映天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，本文采取SWOT分析法進(jìn)行分解說(shuō)明。SWOT分析法是將與研究對(duì)象密切相關(guān)的各種主要優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅（挑戰(zhàn)），通過(guò)調(diào)查列舉出來(lái)，把各種因素相互匹配并加以系統(tǒng)分析，得出相應(yīng)的策略選擇。

（一）優(yōu)勢(shì)分析

1.財(cái)政保障充分?！笆濉睍r(shí)期以來(lái)，天津市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，財(cái)政收入規(guī)模逐年提高，2015年，天津市一般預(yù)算收入達(dá)到2667億元，是2010年1069億元的2.49倍，年均增長(zhǎng)20.06%。相對(duì)充足的財(cái)政實(shí)力，為社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供了充分保障。

2.服務(wù)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)。全市各類(lèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)門(mén)類(lèi)齊全、分布廣泛；從業(yè)人員數(shù)量多、素質(zhì)高。截至2014年底，全市有各類(lèi)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)4990個(gè)，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位6.1萬(wàn)張，衛(wèi)生技術(shù)人員11.2萬(wàn)人；擁有普通高校55所，中等職業(yè)教育學(xué)校97所，普通中學(xué)507所，小學(xué)842所，特殊教育學(xué)校20所；養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種覆蓋人數(shù)分別達(dá)到660.2萬(wàn)人、1050萬(wàn)人、324.5萬(wàn)人、355萬(wàn)人、263萬(wàn)人；累計(jì)建設(shè)各類(lèi)保障性住房71萬(wàn)套，發(fā)放各類(lèi)租房補(bǔ)貼11.5萬(wàn)戶，住房保障覆蓋面達(dá)到30%以上。

3.管理體制完善。首先，在管理體制上引入民間和社會(huì)力量發(fā)展社會(huì)事業(yè)，民辦學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等組織相繼出現(xiàn)，過(guò)去完全靠政府來(lái)發(fā)展社會(huì)事業(yè)的局面開(kāi)始打破。其次，在籌資、出資方式方面，由過(guò)去單純依靠政府財(cái)政撥款開(kāi)始向多渠道籌資方式轉(zhuǎn)變。政府職能開(kāi)始從強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)事業(yè)壟斷和包辦向強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)事業(yè)的服務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

4.人才儲(chǔ)備雄厚。截至2014年年末，在津兩院院士37名，聚集國(guó)家“千人計(jì)劃”人才113人，國(guó)家杰出青年科學(xué)基金獲得者63人，國(guó)家“973計(jì)劃”項(xiàng)目首席科學(xué)家33名，國(guó)家級(jí)優(yōu)秀創(chuàng)新群體和團(tuán)隊(duì)30個(gè)。當(dāng)年引進(jìn)外地人才2936人，新建博士后工作站20個(gè)，年末博士后流動(dòng)站77個(gè)，工作站193個(gè)，在站博士后850余人。這些優(yōu)秀的人力資源是天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展堅(jiān)實(shí)的后備力量。

（二）劣勢(shì)分析

1.公共財(cái)政保障力度仍顯不足。天津市對(duì)社會(huì)事業(yè)投資占財(cái)政支出的比重并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，“十一五”以來(lái)，社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重基本維持在10%和5%左右，就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生在有些年份所占比重甚至有所下降。

2.社會(huì)事業(yè)資源布局有待調(diào)整。首先，公共服務(wù)供給空間分布失衡。各區(qū)縣之間教育資源存在差異，優(yōu)質(zhì)資源主要集中在主城區(qū)。其次，社會(huì)事業(yè)受益群體失衡，城鄉(xiāng)差距依然較大?；竟卜?wù)資源尚未覆蓋到全部外來(lái)人口?；竟卜?wù)資源的供給布局還不能滿足城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布的需要。

3.社會(huì)事業(yè)發(fā)展體制性障礙依然嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：對(duì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展缺乏總體規(guī)劃；公益性與經(jīng)營(yíng)性社會(huì)事業(yè)的管理混同；國(guó)有社會(huì)事業(yè)單位與其他所有制單位地位不平等；民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的門(mén)檻過(guò)高；社會(huì)事業(yè)管理?xiàng)l塊分割，不同層級(jí)政府間的責(zé)任缺乏合理劃分等。

4.社會(huì)事業(yè)基本供需矛盾還很突出。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求而言，社會(huì)事業(yè)的基本公共服務(wù)供需矛盾仍未得到有效緩解。“看病難、看病貴、上學(xué)難”等問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

（三）機(jī)遇分析

1.處于新的規(guī)劃起點(diǎn)。當(dāng)前，“十二五”時(shí)期已經(jīng)結(jié)束，“十三五”規(guī)劃建議剛剛出臺(tái)，前一階段的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及下一時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃，為未來(lái)五年社會(huì)事業(yè)的發(fā)展明確了路徑。

2.國(guó)家層面有宏觀指引。黨的十八屆三中全會(huì)提出，必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，更好滿足人民需求。這一論斷是社會(huì)事業(yè)改革的總體要求。

3.天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景看好。天津市是中國(guó)北方最大的沿海開(kāi)放城市，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚。當(dāng)前，天津面臨少有的政策疊加機(jī)遇，京津冀協(xié)同發(fā)展、一帶一路、“兩自區(qū)”建設(shè)等政策為天津市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。良好的投資前景吸引著中外投資者將生產(chǎn)基礎(chǔ)向天津轉(zhuǎn)移，為天津經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展提供了可靠的預(yù)期。

（四）挑戰(zhàn)分析

1.經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。天津市的一般預(yù)算收入增速?gòu)?011年開(kāi)始逐年降低，從當(dāng)年的36.1%下降到2014年的15%。隨著人民群眾對(duì)于社會(huì)事業(yè)發(fā)展質(zhì)量以及保障水平需求的不斷提高，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩與剛性支出增長(zhǎng)矛盾進(jìn)一步加劇。

2.人口規(guī)模擴(kuò)大及老齡化進(jìn)程加快。從2009年至2014年，天津市人口數(shù)量持續(xù)不斷增長(zhǎng)，根據(jù)國(guó)際上通用標(biāo)準(zhǔn)，天津市早已進(jìn)入老年型社會(huì)，且老年人口逐年高速增長(zhǎng)，為社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)帶來(lái)了明顯壓力。

3.人民需求層次不斷提高。隨著人民生活水平不斷提高，人們對(duì)于需求不再僅僅局限于量的方面，而更加注重質(zhì)的提升。目前，政府發(fā)展社會(huì)事業(yè)對(duì)量的追求與人民群眾的對(duì)質(zhì)的需求不相適應(yīng)的矛盾日益加大。

4.社會(huì)事業(yè)改革更加緊迫。一是迫切需要將發(fā)展社會(huì)事業(yè)轉(zhuǎn)換到擴(kuò)大公眾參與、注重內(nèi)涵發(fā)展、促進(jìn)共建共享的發(fā)展軌道上來(lái)。二是亟需解決公共服務(wù)領(lǐng)域供給效率低和服務(wù)手段落后的問(wèn)題，由此對(duì)體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新都提出迫切的要求。

根據(jù)天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展的外部因素和內(nèi)部能力的分析，有針對(duì)性地確定應(yīng)對(duì)策略，繪制策略分析見(jiàn)表1。

二、“十三五”時(shí)期社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政保障基礎(chǔ)及目標(biāo)定位

發(fā)展社會(huì)事業(yè)是政府履行公共管理職能的重要內(nèi)容，其最主要的工具是財(cái)政政策。社會(huì)事業(yè)的目標(biāo)是滿足全社會(huì)的需求，要有大量的資金作保障，這就需要對(duì)未來(lái)財(cái)政資金保障基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)測(cè)。但僅靠財(cái)政投入還不能完全解決社會(huì)事業(yè)發(fā)展問(wèn)題，要將財(cái)政作出準(zhǔn)確的角色定位，充分發(fā)揮其資金引領(lǐng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資金參與社會(huì)事業(yè)建設(shè)。

表1　天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展SWOT策略分析表

（一）天津市公共財(cái)政收支預(yù)測(cè)

我們采用差分自回歸移動(dòng)平均模型（ARIMA）對(duì)天津市一般財(cái)政收入和一般財(cái)政支出進(jìn)行預(yù)測(cè)。ARIMA模型將預(yù)測(cè)對(duì)象隨時(shí)間延續(xù)而形成的數(shù)據(jù)序列視為一個(gè)隨機(jī)序列，用數(shù)學(xué)模型來(lái)近似描述這個(gè)序列。這個(gè)模型的作用在于可以從時(shí)間序列的過(guò)去值及現(xiàn)在值來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)值。天津市1994年-2015年一般財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算支出情況如表2所示。

表2　1994年-2015年天津市一般公共預(yù)算收入和預(yù)算支出表

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，一般預(yù)算收入和支出分別是經(jīng)過(guò)二階和一階逐期差分后序列基本平穩(wěn)。選擇自相關(guān)延遲系數(shù)和移動(dòng)平均延遲系數(shù)分別對(duì)ARIMA（p，2，q）和ARIMA（p，1，q）模型進(jìn)行擬和，選擇使AIC和SBC值相對(duì)最小，同時(shí)參數(shù)估計(jì)有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，殘差為白噪聲的模型。經(jīng)過(guò)模型的篩選、擬和，最終選擇ARIMA（1，2，0）和ARIMA（1，1，1）兩個(gè)模型。經(jīng)檢驗(yàn)，兩個(gè)模型殘差均為白噪聲序列，模型的t值和P值均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，且各參數(shù)值之間相關(guān)性較小，認(rèn)為模型有效可進(jìn)行預(yù)測(cè)。經(jīng)測(cè)算，天津市2016年-2020年一般財(cái)政預(yù)算收入和一般財(cái)政支出的預(yù)測(cè)值、控制上線及控制下限值見(jiàn)表3、表4。

表3　2016年-2020年天津市一般財(cái)政預(yù)算收入預(yù)測(cè)

表4　2016年-2020年天津市一般財(cái)政預(yù)算支出預(yù)測(cè)

圖1　2016年-2020年天津市一般財(cái)政預(yù)算收入預(yù)測(cè)圖

圖2　2016年-2020年天津市一般財(cái)政預(yù)算支出預(yù)測(cè)圖

由預(yù)測(cè)結(jié)果可見(jiàn)，隨著預(yù)測(cè)時(shí)間的延長(zhǎng)，預(yù)測(cè)值的95%可信區(qū)間變寬，即預(yù)測(cè)的精度降低。說(shuō)明短期預(yù)測(cè)較準(zhǔn)確，隨著未知信息的增多，長(zhǎng)期預(yù)測(cè)逐漸變差，這符合時(shí)間序列分析的特點(diǎn)。

（二）財(cái)政保障基礎(chǔ)

2004年-2015年天津市各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)支出占財(cái)政支出的比重如表5所示，12年（保障性住房?jī)H收集到8年的數(shù)據(jù)）的平均值分別為10.39%、4.95%、16.36%和0.95%，合計(jì)32.65%。

根據(jù)以上預(yù)測(cè)分析，結(jié)合新常態(tài)下的減收因素，天津市到2020年地方財(cái)政收入大約為4114.43億元；財(cái)政支出將達(dá)到4646.12億元。面對(duì)增長(zhǎng)趨緩的財(cái)政收入，首先應(yīng)該優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理安排存量和增量資金，通過(guò)統(tǒng)籌優(yōu)化存量結(jié)構(gòu)挖掘潛力、提升效益，由一般保障性支持逐步向激勵(lì)引導(dǎo)性支持轉(zhuǎn)變。到2020年，財(cái)政收入預(yù)測(cè)較2015年增加58.16%。要將增加的收入合理規(guī)劃，不斷增加社會(huì)事業(yè)投入占財(cái)政支出的比重，在確保社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等支出正常增長(zhǎng)的前提下，著力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。

表5　2004年-2015年天津市主要社會(huì)事業(yè)支出占財(cái)政支出的比重（%）

通過(guò)對(duì)天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展環(huán)境及財(cái)政收支預(yù)測(cè)研究，未來(lái)幾年財(cái)政支出壓力不會(huì)有所緩解，但是通過(guò)調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)保障社會(huì)事業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的支出是可行的。在財(cái)政社會(huì)事業(yè)支出、管理、監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)都要樹(shù)立績(jī)效為先的原則，讓財(cái)政支出發(fā)揮最大效率。同時(shí)，要構(gòu)建完善的財(cái)政評(píng)價(jià)體系，通過(guò)合理評(píng)價(jià)財(cái)政支出效率、管理效率等，探尋最優(yōu)的財(cái)政支出方式和支出結(jié)構(gòu)。

（三）天津市社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力保障基礎(chǔ)，在“十三五”時(shí)期，天津應(yīng)努力建成形成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、服務(wù)高效的社會(huì)事業(yè)服務(wù)體系。使服務(wù)能力和均等化程度進(jìn)一步提升，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步壯大，確保社會(huì)管理更加科學(xué)，群眾滿意度明顯提高。

社會(huì)保障方面，堅(jiān)持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障經(jīng)辦管理機(jī)制和高效便民的服務(wù)體系。不斷提高城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化。大力發(fā)展以家政服務(wù)和護(hù)理服務(wù)為主要內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展各類(lèi)營(yíng)利性和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

醫(yī)療衛(wèi)生方面，基本醫(yī)療保障制度更加健全，公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系更加完善，藥品供應(yīng)保障體系更加規(guī)范，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理模式和運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)。保持人均期望壽命、孕產(chǎn)婦死亡率、嬰兒死亡率等居民主要健康指標(biāo)的全國(guó)領(lǐng)先水平。每千人口的醫(yī)療床位數(shù)、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)和注冊(cè)護(hù)士數(shù)等指標(biāo)分別達(dá)到全國(guó)領(lǐng)先水平。

教育方面，形成更為突出的比較優(yōu)勢(shì)和鮮明特色，推動(dòng)教育強(qiáng)市和人力資源強(qiáng)市戰(zhàn)略，建成學(xué)習(xí)型城市和創(chuàng)新型城市，加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化步伐。教育事業(yè)發(fā)展保持全國(guó)前列，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中段教育實(shí)現(xiàn)高水平普及，高等教育步入普及化階段，新增勞動(dòng)力平均受教育年限和主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口受高等教育的比例達(dá)到全國(guó)領(lǐng)先水平，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)及區(qū)域教育布局合理，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。

保障性住房方面，更大范圍滿足群眾基本住房需要，統(tǒng)籌考慮我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民住房支付能力以及土地資源等約束條件，科學(xué)制定住房保障目標(biāo)，合理確定住房保障方式，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)實(shí)際保障需求，合理規(guī)劃“三種補(bǔ)貼”和“三種住房”保障家庭的收益規(guī)模和范圍。進(jìn)一步提高政策執(zhí)行、建設(shè)管理、監(jiān)督管理、社區(qū)管理和便民服務(wù)水平，使保障性住房成為良性資產(chǎn)。

與此同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)的作用，結(jié)合天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)事業(yè)資源進(jìn)行整合利用，逐步弱化以行政區(qū)劃作為社會(huì)資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，按照社會(huì)服務(wù)需求科學(xué)配置相應(yīng)的服務(wù)半徑和能級(jí)。

三、“十三五”時(shí)期發(fā)展社會(huì)事業(yè)的財(cái)政保障措施

（一）對(duì)社會(huì)保障機(jī)制的優(yōu)化

一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障體系由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等四部分構(gòu)成，核心是社會(huì)保險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)20年的探索與發(fā)展，天津市社會(huì)保障的制度框架基本建立，總體處于落實(shí)制度和優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，問(wèn)題突出體現(xiàn)在救助領(lǐng)域。

1.調(diào)整社會(huì)救助領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任

應(yīng)根據(jù)政府事權(quán)劃分外部性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容三個(gè)原則，劃分社會(huì)領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任，對(duì)社會(huì)救助事權(quán)和支出責(zé)任由中央為主轉(zhuǎn)為由地方政府承擔(dān)。

目前，低保等社會(huì)救助事務(wù)的申請(qǐng)、受理、審核、發(fā)放都是由縣級(jí)及以下政府部門(mén)管理，該項(xiàng)工作信息復(fù)雜程度高，個(gè)體差異大，從信息復(fù)雜程度方面看，應(yīng)為地方政府事權(quán)。此外，如果由上一級(jí)政府或中央政府承擔(dān)支出責(zé)任，基層政府部門(mén)審批低保資格，只會(huì)將支出壓力傳導(dǎo)到上級(jí)政府，不符合政府權(quán)責(zé)劃分原則。對(duì)此，中央財(cái)政應(yīng)給予地方一定的轉(zhuǎn)移支付，或給與地方與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)，從而保證地方有充足的財(cái)力去提供包括社會(huì)救助在內(nèi)的基本公共服務(wù)。

2.統(tǒng)籌社會(huì)救助資源

本文所指的社會(huì)救助是指對(duì)救助對(duì)象的生活性救助。目前，這類(lèi)救助制度的制定和執(zhí)行分散在社會(huì)保障、衛(wèi)生、工會(huì)、教育、城建委、民政等部門(mén)。政策呈現(xiàn)“碎片化”，救助資源也是分散的。2014年，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)社會(huì)救助范圍從9個(gè)方面進(jìn)行了界定。為整合救助資源，化解救助制度“碎片化”矛盾，我們應(yīng)以此為依據(jù)盡快加以落實(shí)并完善。

從財(cái)政工作角度看，需要改進(jìn)救助工作機(jī)制、完善“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”的工作流程，并加強(qiáng)與收入核查相配合。一是大力支持家庭收入核對(duì)系統(tǒng)建設(shè)。通過(guò)全網(wǎng)比對(duì)，信息共享，實(shí)現(xiàn)救助制度的互聯(lián)互通，救助信息的無(wú)縫銜接。二是進(jìn)一步整合救助資金，將零散的社會(huì)救助專項(xiàng)資金進(jìn)行整合。在堅(jiān)持部門(mén)預(yù)算的前提下，將涉及救助對(duì)象的生活性救助資金盡量劃歸財(cái)政社會(huì)保障部門(mén)管理，最大程度實(shí)現(xiàn)資金效益。

3.引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)保障事業(yè)

當(dāng)前的社會(huì)保障制度，無(wú)論是在政策制定還是社會(huì)資本的使用，公眾的參與程度都相對(duì)較低。應(yīng)積極地搭建政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通平臺(tái)，吸引社會(huì)力量參與社會(huì)保障事業(yè)。一是積極引導(dǎo)公眾參與社會(huì)保障相關(guān)政策的制定過(guò)程，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等途徑保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；二是搭建平臺(tái)吸引社會(huì)資金參與社會(huì)保障事業(yè)。建立相應(yīng)的資金融通渠道，讓社會(huì)閑散資金投資社保領(lǐng)域，使公眾在參與社會(huì)保障事業(yè)的同時(shí)有所收益，做到政府和社會(huì)的雙贏。

4.避免過(guò)度福利化，合理確定待遇標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)保障的水平并不是越高越好，保障水平應(yīng)該既能夠充分發(fā)揮保障被救助對(duì)象基本生活水平，又能從根源上引導(dǎo)被救助對(duì)象改變貧困狀況。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，救助水平也會(huì)隨之提高，但如果超出經(jīng)濟(jì)承受能力，片面追求“高救助”水平則不可行。在社會(huì)救助過(guò)程中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)救助水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相銜接，建立適當(dāng)機(jī)制，合理確定救助對(duì)象的待遇水平，使救助制度發(fā)揮兜底作用的同時(shí)，也能起到對(duì)救助對(duì)象的激勵(lì)作用。

5.建立社會(huì)保障水平動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

合理確定社會(huì)保障待遇水平，在全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，針對(duì)天津市老年人口逐年高速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，要通過(guò)精算來(lái)分析確定合理的支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制，適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，確保老齡人口的社會(huì)保障需求。在全面提高保障水平的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)保障的調(diào)節(jié)分配功能，調(diào)整各類(lèi)社會(huì)群體的待遇差距，逐步理順各類(lèi)人員保障待遇的合理關(guān)系。

（二）對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)制的優(yōu)化

1.以醫(yī)聯(lián)體模式推進(jìn)公立醫(yī)院改革

天津市可以借鑒北京、福建等地的醫(yī)聯(lián)體模式和上海申康模式，結(jié)合本地實(shí)際實(shí)行醫(yī)聯(lián)體模式，并以此推進(jìn)公立醫(yī)院改革。以三甲醫(yī)院為中心，覆蓋輻射二級(jí)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在區(qū)域內(nèi)通過(guò)三級(jí)醫(yī)院支援二級(jí)醫(yī)院或社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，保證群眾在社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)享有可信賴醫(yī)療技術(shù)力量；通過(guò)三級(jí)醫(yī)院治療需要康復(fù)的慢性病人可轉(zhuǎn)向社區(qū)醫(yī)院，二級(jí)醫(yī)院及社區(qū)醫(yī)院的病人可通過(guò)綠色通道轉(zhuǎn)向大醫(yī)院進(jìn)行深入診療。以醫(yī)聯(lián)體為平臺(tái)推動(dòng)公立醫(yī)院改革，將優(yōu)質(zhì)資源向基層下沉，引導(dǎo)患者均衡利用醫(yī)療資源。

2.全面推進(jìn)醫(yī)療管理信息化

可以借鑒上海醫(yī)聯(lián)工程的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)市級(jí)醫(yī)院的醫(yī)療信息共享，利用信息化技術(shù)緩解病人“看病難，看病貴”問(wèn)題。建設(shè)以病人為中心的跨醫(yī)院臨床信息共享系統(tǒng)。通過(guò)信息化的管理平臺(tái)，以監(jiān)管促規(guī)范，建立完善的公立醫(yī)院醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和考評(píng)系統(tǒng)。通過(guò)構(gòu)建信息化的醫(yī)療新模式，形成藥品供應(yīng)鏈以及藥品供應(yīng)鏈平臺(tái)，整合公共衛(wèi)生體系數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)形成新的公共衛(wèi)生防治模式。

3.鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)辦醫(yī)

要鼓勵(lì)多種形式參與公立醫(yī)院改制重組，在衛(wèi)生規(guī)劃中要明確支持發(fā)展社會(huì)辦醫(yī)。在優(yōu)先支持非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立起以非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體，營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的辦醫(yī)體系。完善財(cái)政、稅收等方面的扶持政策，引導(dǎo)境內(nèi)外有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人興辦一批規(guī)模大且能夠做精做細(xì)的非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)。引導(dǎo)社會(huì)資金投向資源稀缺及具有多元需求的衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。

（三）對(duì)教育機(jī)制的優(yōu)化

1.促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

繼續(xù)加大義務(wù)教育保障力度，重點(diǎn)確保農(nóng)村義務(wù)教育的資金需求。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保免學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書(shū)和補(bǔ)助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活費(fèi)等政策落到實(shí)處，逐步提高中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改善義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件。

2.促進(jìn)發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育

以提高績(jī)效為導(dǎo)向改革職業(yè)院校撥款制度。保障中等職業(yè)學(xué)校改善基本辦學(xué)條件的需求，提升師資水平，培育優(yōu)質(zhì)教育資源，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育資源、校企資源共享機(jī)制。制定社會(huì)資本投入的激勵(lì)政策，引導(dǎo)社會(huì)力量出資、捐資興辦職業(yè)教育。

3.支持多元發(fā)展學(xué)前教育

堅(jiān)持公益普惠原則，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置。支持新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、租金減免、援助公辦教師資源、培訓(xùn)師資，以及給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等方式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，不斷擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，提高學(xué)前教育公共服務(wù)水平。

4.支持高等教育內(nèi)涵式發(fā)展

轉(zhuǎn)變高校投入方式，調(diào)整生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。探索推行績(jī)效經(jīng)費(fèi)撥款制度，強(qiáng)化學(xué)科水平、辦學(xué)特色等質(zhì)量和績(jī)效考核因素，形成高效益的投入機(jī)制。健全高校綜合投資規(guī)劃項(xiàng)目，進(jìn)一步加強(qiáng)高校內(nèi)涵建設(shè)，提高高校教學(xué)質(zhì)量和科研水平。支持高校協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制和科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制的建設(shè)。

5.健全學(xué)生資助政策體系

全面落實(shí)中央和天津市出臺(tái)的學(xué)生資助政策，區(qū)別運(yùn)用獎(jiǎng)、貸、助、補(bǔ)、減等各類(lèi)資助政策的功能，以助學(xué)政策兜住貧困底線，提高獎(jiǎng)學(xué)金的激勵(lì)作用，不斷完善資助政策體系，提高資助政策的有效性和精準(zhǔn)度。以促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平為目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整獎(jiǎng)助學(xué)金資助標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。

（四）對(duì)住房保障機(jī)制的優(yōu)化

1.加大對(duì)低收入家庭的住房保障支出

鑒于低收入家庭對(duì)廉租房的巨大需求，財(cái)政部門(mén)要相應(yīng)加大住房保障的資金投入，以緩解社會(huì)低收入家庭的住房困難壓力。應(yīng)以財(cái)政預(yù)算資金為主，多渠道籌集資金，形成穩(wěn)定規(guī)范的住房保障資金來(lái)源。財(cái)政對(duì)廉租房建設(shè)的資金投入，以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔。

2.完善經(jīng)濟(jì)適用房制度

經(jīng)濟(jì)適用房的建筑面積要有別普通商品房，須嚴(yán)格控制在中小戶型。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目要依法實(shí)行招投標(biāo)，嚴(yán)格核定銷(xiāo)售價(jià)格。要明確其供應(yīng)對(duì)象是城鎮(zhèn)低收入住房困難的家庭，嚴(yán)格限定經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)讓時(shí)政府可優(yōu)先回購(gòu)，重新納入經(jīng)濟(jì)適用住房管理，以解決經(jīng)濟(jì)適用住房需求大于供給的矛盾。

3.創(chuàng)新保障性住房融資機(jī)制

引導(dǎo)多元資金進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域，拓展保障房建設(shè)資金供給渠道。積極探索REITs（房地產(chǎn)信托投資基金）試點(diǎn)。通過(guò)已建成的保障房資產(chǎn)證券化，盤(pán)活存量資產(chǎn)，提供后續(xù)建設(shè)資金，誘導(dǎo)社會(huì)資本投資參與保障房建設(shè)。加快推動(dòng)落實(shí)“住房保障購(gòu)房金融支持方案”，依托住房?jī)?chǔ)蓄銀行體系保障外地來(lái)津人員及全市住房保障“夾心層”群體的住房需求。

〔1〕樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M]中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，P23-24.

〔2〕天津市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[J]天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2013（04）.

〔3〕林閩鋼.以保障基本民生為重點(diǎn)推動(dòng)社會(huì)救助體系轉(zhuǎn)型[J]中國(guó)民政，2015（05）.

〔4〕余蔚平.把握形勢(shì)銳意改革譜寫(xiě)財(cái)政科教工作新篇章[J]中國(guó)財(cái)政，2014（23）.

〔5〕尹蔚民.統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)[J]求是，2013（03）.

〔6〕周群艷.上海社會(huì)事業(yè)財(cái)政投入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系分析[J]統(tǒng)計(jì)科學(xué)與實(shí)踐，2010（03）.

〔7〕李超民.美國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的財(cái)政支持研究[J]上海商學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（01）.

〔8〕梁學(xué)平.天津市醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入規(guī)模及差異程度的分析[J]中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2014（03）.

〔9〕宗曉華，陳靜漪.“新常態(tài)”下中國(guó)教育財(cái)政投入的可持續(xù)性與制度轉(zhuǎn)型[J]復(fù)旦教育論壇，2015（06）.

〔10〕鄧宏乾，賈傅麟.住房保障的補(bǔ)貼模式、標(biāo)準(zhǔn)與范圍研究[J]華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2015（05）.

【責(zé)任編輯陸成林】

F812.7

A

1672-9544（2016）09-0094-07

2016-05-17

于兵，財(cái)政研究室主任，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)樨?cái)政、稅收、社會(huì)保障。