孫琦　吳正平　胡洪波　張惠

（新疆農(nóng)業(yè)大學，烏魯木齊　830052）

資源型缺水城市退耕還水政策運行及優(yōu)化
——基于烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制調查

孫琦吳正平胡洪波張惠

（新疆農(nóng)業(yè)大學，烏魯木齊830052）

內容提要：生態(tài)補償是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要途徑，生態(tài)補償機制是保障自然資源可持續(xù)利用的關鍵手段。本文通過對新疆烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制進行調查研究，試圖找出其存在的關鍵問題，提出建立“經(jīng)濟、社會、生態(tài)”三位一體的保障模式，并對現(xiàn)有的補償政策體系進行優(yōu)化，為資源型缺水城市的生態(tài)補償提供了一定的借鑒與參考。

資源型缺水退耕還水壓糧節(jié)水生態(tài)補償

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”的要求，已成為當前區(qū)域間生態(tài)補償?shù)闹匾瓌t。作為解決經(jīng)濟社會發(fā)展中人與人、人與自然之間矛盾的基本方式，我國生態(tài)補償機制目前主要以政府為主導，在制定和實施相關政策的過程中，往往加重了政府負擔，在一定程度上減少了公民參與，忽視了補償主體的積極性和受償主體的需求。因此，以政府服務為導向，以資源價值為依據(jù)，推進生態(tài)補償機制的市場化、法制化和規(guī)范化進程成為相關研究和實踐的趨勢。

烏魯木齊市是天山北坡經(jīng)濟帶的重要城市和絲綢之路經(jīng)濟帶的核心城市。長期以來，水資源是制約烏魯木齊城市發(fā)展的主要因素。烏魯木齊市常年年均降水量僅為350mm左右，屬中溫帶半干旱大陸性氣候。按照2014年烏魯木齊市水資源總量11.3億m3，用水人口307.7萬人計算［1］，烏魯木齊市人均占有水資源量約為367m3，不足全國人均水資源量2055.7m3的五分之一，屬于典型的資源型缺水城市。多年以來，農(nóng)業(yè)用水占烏魯木齊市總用水量的一半以上，但投入與產(chǎn)出比例卻不相協(xié)調，以2015年為例，烏魯木齊（含兵團十二師）全年用水總量10.91億m3，其中農(nóng)業(yè)用水6.29億m3，占總用水量的57.65%，且多年以來烏魯木齊市第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的貢獻率僅為國民生產(chǎn)總值的1.3%左右［2］。因此，調整農(nóng)業(yè)種植結構，進一步優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)用水比例成為了提高烏魯木齊市水資源供給的關鍵。

為改善城市用水緊張局面，烏魯木齊市在其主要水源地實施了“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制，在烏魯木齊河上游灌溉區(qū)開展休耕工作，給予休耕農(nóng)戶一定補償，進而保障下游城市的生產(chǎn)生活用水。通過對“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制的調查與研究，提出對壓糧區(qū)農(nóng)戶進行經(jīng)濟補償、政策支持，探討對壓糧區(qū)土地進行生態(tài)恢復和再利用的可行性，對于水源地地區(qū)的民生和生態(tài)均具有重要的現(xiàn)實意義，以期為其他地區(qū)的生態(tài)補償機制提供有益的參考。

二、國內外生態(tài)補償機制經(jīng)驗

（一）相關理論回顧

雖然關于生態(tài)補償?shù)母拍钜恢币詠頉]有統(tǒng)一的標準，但隨著生態(tài)補償機制理論研究與實踐的深入，生態(tài)補償?shù)母拍钜苍诓粩嗟乇环夯?，生態(tài)補償包括：對資源環(huán)境的破壞者收費，對環(huán)境保護者一定補償；對資源開發(fā)者框定某些責任義務，要求受益者支付一定費用等措施［3］。其最終結果都是將生態(tài)環(huán)境外部性內化，使經(jīng)濟發(fā)展、各主體利益保障與生態(tài)保護有機統(tǒng)一。

生態(tài)補償涉及到公共物品理論、外部性理論和資源價值等理論。公共物品的兩大特性即使用上的非競爭性和消費上的非排他性，這兩大特性往往會產(chǎn)生“公地悲劇”和“搭便車”的現(xiàn)象。外部性理論則解釋了人類行為相互影響與作用的后果，外部性的兩種表現(xiàn)即外部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟的行為都表現(xiàn)出資源的使用與分配中產(chǎn)生了不合理現(xiàn)象，要使得個人與社會的成本利益達到平衡，就需要一定的補償，即對產(chǎn)生正外部性的行為進行鼓勵并補償，對產(chǎn)生負外部性的行為進行制止與懲罰，從而達到社會成本與利益的平衡［4］。20世紀60年代，John Krutila提出了自然資源價值與功能的概念，為自然資源服務的計量與評價提供了基礎［5］，自然資源的價值主要體現(xiàn)在資源環(huán)境自身的稀缺價值、可持續(xù)性價值和對人類的使用價值之中?？柖唷？怂剐剩↘aldor-Hicks efficiency），也是生態(tài)補償?shù)幕A理論之一［6］。與帕累托效率不同的是，該理論認為如果存在一種使一個人的境況變好的制度安排，而他所獲得利益能補償這種制度給其他人帶來的損失時，那么整體的效益有所變好，從而社會福利也會提高，這比帕累托改進的范圍更為廣泛，因此國內外生態(tài)補償往往以這種思路開展工作。

（二）國內外相關實踐

綜觀國內外生態(tài)補償機制實踐，國外生態(tài)補償工作起步較早也相對成熟，尤其是在市場主導的生態(tài)補償機制方面有許多成熟經(jīng)驗值得我們學習。具有代表性的案例有美國自1986年起開始實施的“保護性儲備計劃”（Conservation reserve program，CRP）和二十世紀九十年代以后德國與捷克共同對易北河的治理工程［7］。二者均以自然資源的價值為基礎，強調自然資源對人類的使用價值，并以使用效用為中心來制定實施方案與補償標準，從人與自然兩個維度出發(fā)，為生態(tài)的可持續(xù)利用奠定了長效基礎。

值得注意的是，二十世紀九十年代，美國加利福尼亞州因連年干旱而出現(xiàn)城市用水配額減少、農(nóng)業(yè)用水供給能力不足等問題。在此情況下，該州水資源局組織成立了“水銀行”，即政府以中介的身份對水資源的買賣、談判進行制度設計和契約監(jiān)督，進而實現(xiàn)水資源的市場化配置，有效緩解了當?shù)厮Y源短缺局面［8］。通過“水銀行”，水資源出售人可以通過農(nóng)業(yè)休耕等方式，將休耕灌溉結余的水進行出售，既調動了用水主體節(jié)水的積極性，同時也保障了該地區(qū)的用水安全。加州通過成立水銀行的方式將退耕休耕結余的水資源以市場化的方式出售，充分考慮了水資源供給雙方的利益，當?shù)卣畠H扮演引導者和監(jiān)督者的角色，這種以市場為主導的生態(tài)補償模式，為我國流域生態(tài)補償機制的市場化運作提供了市場化的思路。

我國開始自主性的生態(tài)補償探索起始于上世紀90年代，主要集中在森林與自然保護區(qū)補償、流域間生態(tài)補償、區(qū)域（橫向）生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)阮I域，近年來，流域間的生態(tài)補償機制也有一定的機制創(chuàng)新。

2001年，浙江省東陽市與義烏市簽訂了協(xié)議，以市場交易為基礎，將東陽市境內橫綿水庫的約5.0×100 m3水的永久使用權以2億元人民幣出售給義烏市，義烏市同時支付一定的水資源綜合管理費用（水源費、工程運行維護費、折舊費、環(huán)保費、稅收等），從而在兩地建立起了“水權交易”的制度，從而以市場交易的方式解決了義烏市水資源緊缺的問題［9］。

2001年起，北京市政府與河北省赤城等縣共同開展“退稻還旱”工程，建立起了發(fā)展導向型生態(tài)補償機制［10］。該補償機制規(guī)定相關市縣停止耕種耗水量大的水稻等農(nóng)作物，同時允許休耕土地適當改種耗水量少的農(nóng)作物。從而為潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水，同時作為受益方的北京市需向休耕地域做出一定的補償。通過“退稻還旱”補償機制，一方面上游農(nóng)戶通過休耕得到一定的補償資金，另一方面也為潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水，為首都經(jīng)濟社會發(fā)展提供了資源保障。

三、“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制實施概況

烏魯木齊河水系是天山北麓最大的水系，也是烏魯木齊市工業(yè)與生活用水的主要源地。烏魯木齊河發(fā)源于烏魯木齊市的唯一市轄縣——烏魯木齊縣。該縣位于烏魯木齊市南部，境內有天山冰川和永久性積雪面積164平方公里，固定儲量73.9億m3，水資源相對豐富，水質也相對較好。

為緩解烏魯木齊城市用水壓力，增加可利用水資源總量，自2011年起，在該市水源上游地區(qū)的烏魯木齊縣實行“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制。在此區(qū)域內進行調整農(nóng)作物種植結構，減壓用水量大、生產(chǎn)效益低的農(nóng)作物種植面積，通過休耕的方式節(jié)約農(nóng)業(yè)用水以供下游烏魯木齊城區(qū)的生產(chǎn)和生活。作為補償，該政策規(guī)定對能按要求進行休耕、調整種植結構的農(nóng)戶，按照“收入不減少的原則”給予合理的財政補貼和相關的技術與政策支持，以達到地區(qū)間平衡發(fā)展。

烏魯木齊縣壓糧節(jié)水實施區(qū)域為烏河南郊灌區(qū)（大西溝灌區(qū)、青年渠灌區(qū)、黃草梁子干渠灌區(qū)），該區(qū)域內擁有耕地12萬畝，主要涉及板房溝鄉(xiāng)、永豐鄉(xiāng)、薩爾達坂鄉(xiāng)。截止2015年4月，烏魯木縣壓糧節(jié)水面積總計57490畝，預計可節(jié)水3000萬m3，為烏魯木齊的生產(chǎn)與生活提供了水源保障?！皦杭Z節(jié)水”生態(tài)補償機制歷年實施情況詳見表1。

四、“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制運行問題

“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制作為重要的水源地保護和節(jié)水工程，有力地保障了自治區(qū)首府實現(xiàn)跨越式發(fā)展的進程。但通過實地調查研究發(fā)現(xiàn)，該機制仍存在一定的問題亟需解決，補償機制仍需完善。

（一）補償途徑單一

從補償主體分析，目前的壓糧節(jié)水政策補償主要以烏魯木齊市縣兩級政府的財政補貼與轉移支付為主，市場與普通公眾的參與度不高。政府部門在該生態(tài)補償機制中扮演的是政策制定者和工作實施者的角色，政府既掌舵又劃槳，且多以行政手段為主，無疑增加了各級政府部門的工作量和負擔。在實施過程中，尚未有市場化的運行機制參與其中。

從受償主體分析，一方面休耕農(nóng)戶較為擔心從事其他行業(yè)后，自身文化程度及工作技能難以適應行業(yè)要求，且由于休耕農(nóng)戶及勞動力年齡普遍偏高，競爭能力相對較弱；另一方面調整農(nóng)業(yè)種植結構后的農(nóng)戶則擔心種植低耗水的經(jīng)濟作物之后是否有較好的銷路和市場，因此除了資金補償之外，還缺乏一定市場引導和再就業(yè)能力培訓，對于農(nóng)戶職業(yè)技能培訓、農(nóng)產(chǎn)品市場引導均需要有關部門出臺相應的政策或開展相關工作。

表1　“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制歷年實施情況表

（二）補償依據(jù)欠妥

“壓糧節(jié)水”總的資金補償標準，目前主要通過測算節(jié)水量來進行補償，按照節(jié)水量1元/m3元（市縣兩地政府協(xié)商之后，按照當年低于烏魯木齊市工業(yè)用水價格定價）的標準來補償。但由于烏魯木齊縣是烏魯木齊城市的主要水源地，不僅需要為下游市區(qū)提供大量的生活與工業(yè)用水，更需要保證水源的質量，因此僅按節(jié)水量補償?shù)姆绞竭€不盡合理，水源地保護工程的費用和水源地污染源遷移工程也應計入補償之中，對于該部分成本的補償還存在一定的資金缺口。

在實際補償發(fā)放中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府把上述補償資金分攤入休耕土地面積中，按照每戶480元/畝進行補償。該補償標準雖然易于發(fā)放，并且也考慮到當?shù)馗N作物的收入，但卻忽視了農(nóng)民依靠土地生態(tài)系統(tǒng)的總體收入，例如莊稼收割后，草料可以喂養(yǎng)牲畜，由此產(chǎn)生的有機肥料可以繼續(xù)供養(yǎng)耕地或者出售，而草料、牲畜及有機肥料等其他農(nóng)業(yè)收入在該補償標準中未有涉及。

更為重要的是，“壓糧節(jié)水”的貨幣補償方式按照480/畝的方式進行補償，同時也忽視土地所承載的人口因素。1999年第二輪土地承包耕地每戶按照7畝/人進行土地承包和劃分，按照土地產(chǎn)權30年不變的規(guī)定，自第二輪土地承包以來，每戶人口流動和人員總量均發(fā)生變化，但每戶擁有的土地總量未發(fā)生變化。以至于每戶得到補償有所差異，因而存在著政策性返貧的問題。此外，在“壓糧節(jié)水”的主要區(qū)域中，永豐鄉(xiāng)人口多而土地較少，相對的板房溝鄉(xiāng)土地多而人口少，因此兩地的補償實際分攤至個人手中時會發(fā)生較大的差異。僅以土地面積作為單位劃分補償忽視了土地的承載主體，忽視了每戶所擁有土地承載的人口數(shù)量，間接的影響到了農(nóng)民的生計問題，以戶為單位實際發(fā)放至農(nóng)（牧）民手中的補償差異明顯。

（三）資金發(fā)放缺乏監(jiān)督機制

“壓糧節(jié)水”實施初期補償以村為單位將資金下放至村委會，相較于直接補償?shù)姆绞剑g接補償?shù)姆绞綗o疑會增加資金在發(fā)放過程中的風險與時間，增加補償?shù)慕灰壮杀尽?/p>

自2013年以來，補償資金直接發(fā)入戶主的賬戶中，但是每年分兩批發(fā)放（每次發(fā)放總金額的一半），當?shù)氐霓r(nóng)戶反映資金補償周期較長，對于生計的維持較為困難。河北地區(qū)的“退稻還旱”政策在資金補貼發(fā)放過程中，就曾出現(xiàn)村委干部私分補償費的事例，這不得不讓人思考間接補償所帶來的問題。同時，對于資金發(fā)放的監(jiān)督?jīng)]有指明具體的監(jiān)督主體，缺乏第三方的審計及監(jiān)督部門，僅依靠在村中進行張榜公示，忽視了從資金發(fā)放源頭到村委會終端的監(jiān)督。

（四）配套機制跟進緩慢

現(xiàn)行補償機制雖然強調了適時開展農(nóng)業(yè)種植和節(jié)水灌溉（滴灌）培訓，但補償?shù)闹匦姆旁诹素泿叛a償，使得農(nóng)民只關注眼前經(jīng)濟利益，忽視了政策所帶來的長遠效益。目前該機制對農(nóng)業(yè)技術培訓、節(jié)水灌溉技術僅做了簡要引導，并未確定具體政策與周期性時間表，經(jīng)濟補償以外的補償方式相對還不健全。在調研中發(fā)現(xiàn)，盡管休耕區(qū)已有對農(nóng)戶關于計算機、烹飪、月嫂等方面的再就業(yè)技能培訓，在實際落實中，未充分顧及農(nóng)（牧）民的忙閑時間，另一方面關于農(nóng)戶需要的技能培訓的溝通環(huán)節(jié)尚待改善。

（五）休耕土地生態(tài)問題突出

關于“壓糧節(jié)水”后的土地用途，當前主要有兩種方式，一種是在原有土地調整種植結構，另一種方式則進行直接休耕，該部分耕地面積占有比例大，土地撂荒問題較為突出，由此而衍生出的生態(tài)問題也較為嚴重。休耕土地如果長時間閑置，土壤易被侵蝕，容易出現(xiàn)土質肥力下降，傳統(tǒng)流域灌溉區(qū)的肥沃耕地容易因行政命令的方式而失去原有的生產(chǎn)能力。以板房溝鄉(xiāng)為例，當?shù)赜邢喈斠徊糠滞恋卦谛莞笾苯勇懵?，長出了雜草、駱駝刺，而政策制定部門對于該部分耕地的后續(xù)發(fā)開與利用尚未進行規(guī)劃，也未制定短期的解決方案，因此相關部門在休耕土地生態(tài)問題上應盡早予以關注。

五、政策建議與結論

基于制度層面認識，“壓糧節(jié)水”首先是一項補償制度，對于其完善應從制度體系著手；其次，“壓糧節(jié)水”是一項以政府為主導的公共政策，直接受益方是烏魯木齊市區(qū)的用水主體，水源地上游的農(nóng)（牧）民應得到適當補償；第三，“壓糧節(jié)水”涉及到農(nóng)業(yè)用水與城市用水的流轉，涉及到了市縣間的水權交易。因此對“壓糧節(jié)水”的優(yōu)化應圍繞這三點本質問題予以解決。

（一）明確補償原則，鞏固機制運行

“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制作為流域間與橫向生態(tài)補償?shù)臋C制創(chuàng)新，涉及到水權交易與區(qū)域協(xié)調發(fā)展等相關問題，存在著一定的特殊性，城市對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、水資源的補償應遵循適當?shù)脑瓌t進行資源分配。

1.科學性原則。在制定生態(tài)補償資金的標準時，相關部門可在有條件的地方，針對不同作物的特點與生長習性，因地制宜地開展專項調查工作，補償應參照不同糧食作物和經(jīng)濟作物的收入，從宏觀上制定總的補償標準。

2.公平性原則。貨幣補償標準的制定不應使得農(nóng)民收入較休耕前或者改種其他作物前有所降低，充分考慮到休耕前土地各生產(chǎn)資料的總體收入，應將人口因素包含在補償依據(jù)之中，保證補償資金的公平性。

3.多措并舉原則。生態(tài)補償機制應該是一項綜合性的保障機制，應建立公共部門與社會共同參與的生態(tài)補償政策體系，提高補償機制的參與度和滿意度，完善公眾監(jiān)督。

（二）增加補償途徑，強化社會保障

目前，“壓糧節(jié)水”的補償途徑主要依靠政府的財政補貼與橫向轉移支付，參與主體較為單一，資金來源和總量也相對較少。因此，“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償政策的補償途徑應根據(jù)補償主客體的相關特點，從烏魯木齊市整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平與烏魯木齊河上游農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的實際出發(fā)。結合國內外相關水權交易、橫向生態(tài)補償與流域生態(tài)補償?shù)膶嵶C分析，“壓糧節(jié)水”補償途徑應包括政府服務、市場探索與社會參與這三種基本方式。

1.政府服務。烏魯木齊市縣兩地政府應充分樹立服務型政府理念，以市級政府部門為中心，以點帶面輻射基層各級行政機構與基層群眾組織，對“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償政策進行宣傳、引導，確定補償范圍與目標，貫徹執(zhí)行試點工作，科學制定補償標準。關于補償來源，可以由財政支出為主要手段，市縣按照相應的比例進行配額撥付，并對該項工作進行內部審計與監(jiān)督。

2.市場化探索。探索農(nóng)業(yè)節(jié)水量的市場化配給模式，降低交易成本。對分配給下游城市的生產(chǎn)生活用水，相關部門應探尋消費者的支付意愿，向其索取適當?shù)馁M用。例如從水費中直接劃分一定費用開始試點，逐步進行市場化補償?shù)奶剿?，使得水資源稀缺性得以體現(xiàn)，保障上下游雙方在市場分配的共贏局面。在此過程中，應建立和健全節(jié)水基金作為“壓糧節(jié)水”工程各項基礎設施建設和相關技術支持的費用，從而保障補償機制的順利運行。

3.社會參與。主要針對“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償政策的利益相關者，激發(fā)上下游主體間的共同節(jié)水意識，從根本上驅動各行業(yè)與居民生活的節(jié)水行為，調動壓糧區(qū)農(nóng)戶與下游用水者節(jié)水的積極性。在加強政策宣傳的同時，還應建立合理的第三方監(jiān)督體系，允許第三部門擁有一部分剩余索取權，防止出現(xiàn)機會主義行為，從而保障公共政策的公平與效率，實現(xiàn)“金山銀山”與“綠水青山”雙贏的發(fā)展模式。

（三）提高補償標準，夯實經(jīng)濟保障

在補償標準的制定時，要尊重流域上下游用水主體的利益需求，需將上游保護水源的直接投入和機會成本考慮在補償中。目前“壓糧節(jié)水”總的補償標準根據(jù)節(jié)水量的多少進行測算，在一定程度上忽視了成本與消費者意愿的因素，應在現(xiàn)有補償基礎上，適當加大對農(nóng)戶意愿的調查和對壓糧區(qū)農(nóng)戶原有農(nóng)作物種植的成本核算。

在烏魯木齊市這類資源型缺水城市，相關用水主體對于水資源的效用評價較高，因而對消費者剩余留有一定的空間。對于公眾補償意愿較高而實際補償未能體現(xiàn)的這部分支付意愿，政府部門應在中間起到紐帶作用，建立公眾參與機制，探索水資源交易市場化路徑，積極拓寬籌資渠道，從而提高補償標準，使這部分補償意愿予以體現(xiàn)。

（四）完善配套補償，優(yōu)化機制保障

根據(jù)烏魯木齊縣的自身情況，對于農(nóng)戶最關心的生計問題，結合市縣兩地發(fā)展實際，除了“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制的補償方式出經(jīng)濟補償（貨幣補償）之外，還應形成明確的政策補償和技術補償機制，完善農(nóng)（牧）民與政府的溝通機制。

經(jīng)濟補償以政府信用作為擔保，依托一定的行政與財政手段，實施較為規(guī)范和迅速，農(nóng)民普遍愿意接受。建議市縣兩級財政，利用信息化與網(wǎng)絡化的手段，直接將補償費用分配給壓糧區(qū)農(nóng)戶，一方面縮短補助發(fā)放時間，同時可以有效防止機會主義行為的產(chǎn)生。

政策補償主要針對因休耕而就近從事其他行業(yè)的農(nóng)民，鼓勵其投身于近郊旅游業(yè)，農(nóng)業(yè)休閑旅游及觀光農(nóng)業(yè)，并對這部分人員在稅收、基礎設施建設、整體規(guī)劃方面予以適當?shù)恼咧С帧＝o予農(nóng)民相對寬松發(fā)展空間，鼓勵與引導農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉移，并抓住烏魯木齊縣旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的契機，改善農(nóng)村貧困與基礎設施薄弱的局面，利用新農(nóng)村建設的機遇，培養(yǎng)和帶動一批旅游業(yè)致富能手；針對因休耕而外出謀生的農(nóng)戶，建議有相關部門設立休耕區(qū)域農(nóng)戶再就業(yè)的綠色通道，應在就業(yè)崗位方面提供信息幫助，引導農(nóng)民精準捕捉就業(yè)信息，提高再就業(yè)效率，同時對進城就業(yè)的農(nóng)民提供住房、子女就近入學等政策幫扶。

技術補償主要針對調整種植結構，改種低耗水的農(nóng)戶。主要依托市縣級各農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)業(yè)推廣中心，對于水土保持、農(nóng)業(yè)蓄水灌溉、設施農(nóng)業(yè)及觀光農(nóng)業(yè)相關技術規(guī)程進行指導，并對作物后續(xù)培養(yǎng)進行長期和周期性的培訓。根據(jù)農(nóng)業(yè)的種植的作息時間，制定合理的培訓計劃，確定具體培訓時間，分批次分專業(yè)地對壓糧區(qū)農(nóng)戶進行宣傳培訓。利用城市在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)推廣和節(jié)水技術領域的相關優(yōu)勢，帶動城市水源上游地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉型。

在與農(nóng)（牧）民溝通與訪問期間了解到，農(nóng)（牧）民較為關心的關于“壓糧節(jié)水”的溝通機制尚未形成，信息公開不全面，因此農(nóng)（牧）民的需求與政府服務供給之間往往會產(chǎn)生一定的矛盾，損失了一定的會計成本和機會成本。關于農(nóng)（牧）民需求的溝通機制需要在“村（小組）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—縣”三級形成完整的交流體系，不應僅僅局限于村民大會，如定期開展座談會，政府部門應適時收集農(nóng)戶輿情，邀請村民代表與公共部門溝通和交流，了解群眾的切實需要。

（五）土地科學休耕，完善生態(tài)保障

關于“壓糧節(jié)水”休耕后的土地用途，除了一部分改種耗水較低的蔬菜及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物外，直接休耕土地的生態(tài)問題較為嚴重。直接休耕閑置的土地包括土壤肥力差、在休耕前已長期裸露的耕地，也包括烏魯木齊河流域灌溉區(qū)的優(yōu)質水澆地。對于這兩部分的土地生態(tài)問題及后續(xù)的開發(fā)利用，需要相關部門制定出詳實的解決方案。

關于休耕土地的生態(tài)，尤其撂荒帶來的耕地衍生問題，相關部門可以從以下幾方面予以考慮。一方面對于休耕土地進行全面調查評估，規(guī)定土地休耕期限，依照土地質量結合當?shù)貧夂?、人口、?jīng)濟等因素對休耕進行適時生態(tài)恢復和改善；另一方面對于土地肥力弱、利用價值不高的土地適時探索商業(yè)化運轉，提高當?shù)厝嗣竦纳钏?；對于土地產(chǎn)量高，優(yōu)質的耕地相關部門應以村（小組）為單位，適時開展土地翻耕工作，防止土地沙化和退化，以期在未來引進低耗水和高效能的農(nóng)業(yè)耕作系統(tǒng)，提高耕地生態(tài)和環(huán)境的可持續(xù)性。

“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制是近年來水資源缺乏城市在城市發(fā)展與生態(tài)補償領域的創(chuàng)新，也是水權交易與資源管理市場化的一項前沿實踐。在未來生態(tài)補償機制研究與實踐中，應根據(jù)不同地域的發(fā)展實際，探索和建立因地制宜的生態(tài)補償機制，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

〔1〕烏魯木齊市統(tǒng)計局.烏魯木齊統(tǒng)計年鑒[M].中國統(tǒng)計出版社,2015.

〔2〕歐陽志云,鄭華,岳平.建立我國生態(tài)補償機制的思路與措施[J].生態(tài)學報,2013(3):686-692.

〔3〕毛顯強,鐘瑜,張勝.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口.資源與環(huán)境,2002(4):40-43.

〔4〕Loomis,J.B.Assessing Wildlife and environmental Values incostbenefitanalysisatateofart[J].Journalof Environmental Management,1986(2):129-134.

〔5〕黃芳.京冀地區(qū)水資源補償?shù)闹贫?、實踐與理論研究——從卡爾多—希克斯效率到帕累托改進[J].河北經(jīng)貿大學學報,2014(2):110-114.

〔6〕靳樂山,李小云,左停.生態(tài)環(huán)境服務付費的國際經(jīng)驗及其對中國的啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟,2007,12:156-158、163.

〔7〕任世丹,杜群.國外生態(tài)補償制度的實踐[J].環(huán)境經(jīng)濟, 2009(11):34-39.

〔8〕黃順星.美國加州水權制度研究[D].廈門大學,2014.

〔9〕趙連閣,胡從樞.東陽—義烏水權交易的經(jīng)濟影響分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2007(4):47-54、111.

〔10〕梁義成,劉綱,馬東春,王鳳春,鄭華.區(qū)域生態(tài)合作機制下的可持續(xù)農(nóng)戶生計研究——以“稻改旱”項目為例[J].生態(tài)學報,2013(3):693-701.

【責任編輯陸成林】

F812.0

A

1672-9544（2016）09-0074-06

2016-04-27

孫琦，公共管理碩士研究生，研究方向為區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃管理；吳正平，管理學院副教授，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟與低碳發(fā)展；胡洪波，管理學院2014級在讀碩士研究生；張惠，管理學院2015級在讀碩士研究生。

烏魯木齊縣生態(tài)補償機制項目（GH2013-010）；新疆維吾爾自治區(qū)研究生科研創(chuàng)新項目（XJGRI2015-096），項目名稱：烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補償機制研究。