王帆　汪峰

（1.浙江工商大學(xué)，杭州　310018；2.同濟(jì)大學(xué)，上?！?00092）

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防控路徑探析
——基于典型經(jīng)驗(yàn)借鑒和浙江的實(shí)例

王帆1汪峰2

（1.浙江工商大學(xué)，杭州310018；2.同濟(jì)大學(xué)，上海200092）

內(nèi)容提要：為了科學(xué)合理設(shè)定地方債發(fā)行規(guī)模以控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文總結(jié)了典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn)，并在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市（縣）、省三級(jí)政府的防控路徑中加以應(yīng)用，隨后提出全國適用的加強(qiáng)預(yù)算管理、嚴(yán)格預(yù)算審議制度，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理措施、完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市（縣）、省三級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑的防控建議。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防控浙江實(shí)踐

2016年1月，財(cái)政部在《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》中，明確提出要“科學(xué)合理設(shè)定地方債發(fā)行規(guī)?！币钥刂频胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)（財(cái)政部，2016）［1］。早在2014年8月，人大常委會(huì)就已經(jīng)修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》），從預(yù)算公開、預(yù)算審議、資金用途、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制四方面增加地方債新規(guī)（全國人大常委會(huì)，2014）［2］。浙江省政府一直以來都非常重視地方債務(wù)的管理（徐宇寧，2014），先后發(fā)布了113項(xiàng)地方政策規(guī)范，并取得了較好的效果［3］。據(jù)浙江省2014年1月《浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告顯示，至2012年底浙江省政府性債務(wù)的總債務(wù)率為66.11%，債務(wù)負(fù)擔(dān)適中、風(fēng)險(xiǎn)水平基本控制在安全區(qū)域，并在化解義務(wù)教育債務(wù)、省屬高校債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面成效顯著，但仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)（浙江審計(jì)廳，2014）［4］。因此，本文總結(jié)了典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn)，并在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市（縣）、省三級(jí)政府的防控路徑中加以應(yīng)用，隨后提出全國適用的防控地方政府債務(wù)的建議，以期幫助各級(jí)地方政府在新《預(yù)算法》實(shí)施后進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。

一、典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn)借鑒

為了研究適合浙江地方政府債務(wù)防控的路徑，本文對(duì)美國、日本、澳大利亞及我國江蘇、上海地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)（如表1）并得出對(duì)浙江省乃至全國的啟示。

（一）典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)

1.美國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。美國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括：①預(yù)算管理方面，實(shí)施復(fù)式預(yù)算管理，即經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算相結(jié)合，其中資本預(yù)算的編制和審批過程非常嚴(yán)格，要經(jīng)過各種質(zhì)詢和聽證。②預(yù)算審議方面，部分州對(duì)市政債券發(fā)行進(jìn)行了較嚴(yán)格的發(fā)行審批，如北卡羅來納州在進(jìn)行全民投票前州財(cái)政辦公室“地方政府委員會(huì)”必須審批政府所有的資本和學(xué)?；I資項(xiàng)目，不僅包括項(xiàng)目的可行性分析還包括主要債務(wù)和收入指標(biāo)。③動(dòng)態(tài)監(jiān)督方面，美國地方政府必須依據(jù)《政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》（1983）披露政府財(cái)政和法律變化信息，以提高市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)判斷的準(zhǔn)確性，從而動(dòng)態(tài)監(jiān)督能夠更有效展開。④風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，美國地方政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警最好的是俄亥俄州財(cái)政監(jiān)測計(jì)劃與1985年修正的《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》，該法案規(guī)定由州審計(jì)局負(fù)債“預(yù)警”，并要求進(jìn)入“預(yù)警”名單的機(jī)關(guān)提高現(xiàn)金儲(chǔ)備（王勇，2015）［5］。

2.日本的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。日本的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括：①預(yù)算審議方面，2006年前，地方政府只有經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后才能舉債。從2006年起，基于分權(quán)化改革嚴(yán)格的審批制度轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商制，給予地方政府更多選擇權(quán)，有利于平穩(wěn)舉債。②風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，地方政府利用實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率、未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。如果其中一項(xiàng)不符合規(guī)定，地方政府就要在中央的監(jiān)管下制定財(cái)政重組計(jì)劃，在未來將指標(biāo)降低到限額內(nèi)。③審計(jì)監(jiān)督方面，由地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)債審計(jì)地方政府的債務(wù)運(yùn)行情況，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題通常提出改進(jìn)措施或意見，建議其所在部門實(shí)施處罰（張海星，2009）［6］。

3.澳大利亞的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括：①預(yù)算管理方面，對(duì)地方政府實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算管理，在政府預(yù)算體系中全面反映政府收入、支出及債務(wù)的舉借和償還情況。②動(dòng)態(tài)監(jiān)督方面，建立較為完整的地方政府債務(wù)報(bào)告制度。地方政府必須將借款委員會(huì)批準(zhǔn)的借款分配及其調(diào)整情況無誤的反應(yīng)在地方政府預(yù)算報(bào)告中（李玉轉(zhuǎn)，2014）［7］。

4.上海的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。上海的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括：①動(dòng)態(tài)監(jiān)督方面，利用地方政府性債務(wù)月報(bào)制度，監(jiān)控政府性債務(wù)情況，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，截至2013年6月底，上海市本級(jí)和大部分區(qū)縣均建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。②審計(jì)監(jiān)督方面，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督，并建立動(dòng)態(tài)化、常規(guī)化的審計(jì)機(jī)制，將政府性債務(wù)審計(jì)與財(cái)政審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等結(jié)合起來（何駿等，2013）［8］。

表1　典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)表

5.江蘇的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。江蘇的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括：①預(yù)算管理方面，建立扎口管理機(jī)制，進(jìn)行預(yù)算（計(jì)劃）管理。②風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，從債務(wù)率和逾期債務(wù)率兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)出發(fā)進(jìn)行預(yù)警，債務(wù)率為60.34%、逾期債務(wù)率為1.38%，處于較低水平，債務(wù)償還能力較強(qiáng)。③考核問責(zé)方面，將地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與政府債券風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系（林江，2015）［9］。

（二）典型國家和地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)浙江的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.納入預(yù)算管理。我國的新《預(yù)算法》已于2015年1月1日啟動(dòng)實(shí)施，1月5日地方政府性存量債務(wù)甄別截止，今后無論是債務(wù)的存量部分還是增量部分均需納入預(yù)算管理（全國人大，2014）［2］。把地方債納入到預(yù)算管理，可以使發(fā)債過程更加透明、公開，這樣政府才能對(duì)債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)?？梢妼鶆?wù)納入預(yù)算管理對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控和化解十分重要。事實(shí)上，美國、澳大利亞、及江蘇均采取了預(yù)算管理的方式對(duì)債券風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。浙江省可借鑒他們的做法，在政府預(yù)算體系中全面反映地方債務(wù)的舉借和償還情況，將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。

2.嚴(yán)格預(yù)算審議制度。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）提出“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”，即今后地方政府不再通過融資平臺(tái)舉債，可按照國務(wù)院、全國人大批準(zhǔn)的舉債額度自行發(fā)債，這表明債務(wù)預(yù)算審議尤為重要（國務(wù)院，2014）［10］。根據(jù)美國、日本的經(jīng)驗(yàn)，一方面預(yù)算審議部門要權(quán)威、獨(dú)力；另一方面應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。因此，浙江省編制的舉債預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算），最好由省人大或其常委會(huì)負(fù)責(zé)審議。

3.實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。債務(wù)不公開具有較大危害，一方面會(huì)導(dǎo)致借債的原因和資金的使用情況難以被監(jiān)督，潛藏各種腐敗風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，債務(wù)不透明，客觀上助長了地方“赤字經(jīng)營”打造政績的沖動(dòng)。根據(jù)清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心公布的《2014年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》指出地方政府財(cái)政公開透明度最高的是北京、上海和天津，浙江僅杭州位于前三十位。顯然，浙江省的債務(wù)透明度還有待提高（清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心，2015）［11］。此外，新《預(yù)算法》也要求地方政府公開預(yù)算時(shí)同步公開債務(wù)情況（全國人大常委會(huì)，2014）［2］。因此，以預(yù)算為基礎(chǔ)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。美國、澳大利亞、上海為浙江省提供了借鑒。首先可將預(yù)算計(jì)劃與報(bào)告作為財(cái)政部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督的載體，從預(yù)算出發(fā)控制債務(wù)規(guī)模，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背預(yù)算的借債問題以防止腐敗滋生。其次，編制和報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)報(bào)表，目的是反映債務(wù)管理的漏洞，以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。早在2006年，《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》就規(guī)定了負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并取得了較大成果（浙江省人民政府，2006）［12］。但當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)只注重了債務(wù)規(guī)模，沒有注意各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、償債能力等相關(guān)指標(biāo)。根據(jù)美國、日本、上海、江蘇等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，只有綜合考慮這些預(yù)警指標(biāo)、建立與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)的指標(biāo)體系，才能合理評(píng)估舉債的風(fēng)險(xiǎn)與收益。

5.強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門的職能是從發(fā)債前的債務(wù)合理性分析、發(fā)債過程的債務(wù)資金使用、發(fā)債后的債務(wù)償還角度出發(fā)進(jìn)行全過程監(jiān)督。根據(jù)日本、上海的經(jīng)驗(yàn)，浙江省應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督。具體而言，在發(fā)債前，各級(jí)審計(jì)部門對(duì)本級(jí)政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保發(fā)債項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益合理，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系適當(dāng)；在發(fā)債過程中，審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，即對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。將不按照規(guī)定編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的項(xiàng)目及時(shí)匯報(bào)給同級(jí)政府，由同級(jí)政府進(jìn)行整改或追究責(zé)任人責(zé)任；在發(fā)債后，審計(jì)部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以幫助各級(jí)政府考核官員。審計(jì)的內(nèi)容主要包括，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間地方政府性債務(wù)管理監(jiān)督制度的建立和執(zhí)行，政府性債務(wù)的舉借、管理、使用，及其償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制等情況。

6.全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制。新《預(yù)算法》提出財(cái)政部門與審計(jì)部門將根據(jù)不同債務(wù)指標(biāo)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核。江蘇省已經(jīng)實(shí)施了將地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與政府債券風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系的辦法（全國人大常委會(huì)，2014）［2］。浙江省也已制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評(píng)比辦法》（2012），規(guī)定需要加強(qiáng)對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為的監(jiān)督，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任（浙江省人民政府辦公廳，2012）［13］。紹興、溫州等多地均已實(shí)施并獲取初步成效。

二、浙江各級(jí)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的完善

根據(jù)上述國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為浙江省應(yīng)該將納入預(yù)算管理、嚴(yán)格預(yù)算審議制度、實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督、完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制這六種防控手段納入地方債務(wù)防控實(shí)施路徑。

（一）浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的完善

浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可實(shí)施圖1的債務(wù)防控實(shí)施路徑，具體可分為七步：第一步，根據(jù)浙江省財(cái)政體制“鄉(xiāng)財(cái)縣管”原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身項(xiàng)目需求直接向縣政府提出舉債申請(qǐng)。再由縣財(cái)政部門審核資金額度是否適當(dāng)，縣審計(jì)部門進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二步，縣財(cái)政將審核結(jié)果上報(bào)縣人大審批。隨后，根據(jù)浙江“省直管縣”財(cái)政管理體制，縣人大將審批結(jié)果上報(bào)財(cái)政廳，由財(cái)政廳將全省的債務(wù)進(jìn)行匯總，鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模，并將結(jié)果上報(bào)中央審批。第三步，財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署認(rèn)定各省債務(wù)規(guī)模，國務(wù)院、全國人大確定發(fā)債規(guī)模，并下達(dá)給各級(jí)政府。第四步，各省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的發(fā)債限額，考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量，編制全省預(yù)算。第五步，省人大及常委會(huì)審議全省預(yù)算，下達(dá)省政府發(fā)債。由省政府在轄區(qū)內(nèi)分配債務(wù)額度。第六步，縣政府將分配到的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)額度交給縣財(cái)政局編制預(yù)算，且預(yù)算需經(jīng)過縣人大審批后才能發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目。第七步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債的全過程均需要全面監(jiān)督。按照部門舉債，同級(jí)監(jiān)督的原則，由縣財(cái)政局、縣審計(jì)局、縣政府共同組成監(jiān)督體系。具體而言，①縣財(cái)政局主要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，即一方面通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測；另一方面進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)發(fā)行、償還等統(tǒng)計(jì)工作，并向省財(cái)政廳定期報(bào)告。②縣審計(jì)局在發(fā)債前就要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（第一步）；在發(fā)債過程中還要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，即監(jiān)督債務(wù)資金的使用情況；在發(fā)債后還要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以幫助縣政府考核官員。③縣政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行考核問責(zé)（如舟山市、青田縣、義烏市均將債務(wù)管理情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部責(zé)任制考核）。

圖1　浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑圖

（二）浙江市（縣）政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的建議

浙江市（縣）政府可實(shí)施圖2的債務(wù)防控實(shí)施路徑，具體可分為七步：第一步，市（縣）政府及其部門根據(jù)自身項(xiàng)目需求向本級(jí)政府提出舉債申請(qǐng)。再由本級(jí)財(cái)政部門審核資金額度是否適當(dāng)，本級(jí)審計(jì)部門進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二步，市（縣）財(cái)政將審核結(jié)果上報(bào)本級(jí)人大審批。隨后，本級(jí)人大將審批結(jié)果上報(bào)財(cái)政廳，由財(cái)政廳將全省的債務(wù)進(jìn)行匯總，鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模，并將結(jié)果上報(bào)中央審批。第三步，財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署認(rèn)定各省債務(wù)規(guī)模，國務(wù)院、全國人大確定發(fā)債規(guī)模，并下達(dá)給各級(jí)政府。第四步，各省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的發(fā)債限額，考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量，編制全省預(yù)算。第五步，省人大及常委會(huì)審議全省預(yù)算，下達(dá)省政府發(fā)債。由省政府在轄區(qū)內(nèi)分配債務(wù)額度。第六步，市（縣）政府將分配到的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)額度交給本級(jí)財(cái)政部門編制預(yù)算（如舟山市對(duì)債務(wù)收支計(jì)劃的編制），且預(yù)算需經(jīng)過市（縣）人大審批后各機(jī)關(guān)才能執(zhí)行。最后，各級(jí)政府部門按預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目。第七步，市（縣）政府舉債的全過程均需要全面監(jiān)督。按照部門舉債，同級(jí)監(jiān)督的原則，由本級(jí)財(cái)政局、本級(jí)審計(jì)局、本級(jí)政府共同組成監(jiān)督體系。具體而言，①本級(jí)財(cái)政局主要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)監(jiān)測及定期向省財(cái)政廳報(bào)告?zhèn)鶆?wù)統(tǒng)計(jì)情況（如西湖區(qū)在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，建立月報(bào)表制度）。②市（縣）審計(jì)局在發(fā)債前進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、在發(fā)債過程中進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、在發(fā)債后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以幫助本級(jí)政府考核官員。③市（縣）政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核問責(zé)。

（三）浙江省級(jí)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的建議

圖2　浙江市（縣）政府債務(wù)防控實(shí)施路徑圖

圖3　浙江省級(jí)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑圖

浙江省級(jí)政府可實(shí)施圖3的債務(wù)防控實(shí)施路徑，具體可分為七步：第一步，省政府及其部門根據(jù)自身項(xiàng)目需求向本級(jí)政府提出舉債申請(qǐng)。再由財(cái)政廳審核資金額度是否適當(dāng)，審計(jì)廳進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二步，省財(cái)政將審核結(jié)果上報(bào)省人大審批。隨后，省人大通知財(cái)政廳審批結(jié)果，由財(cái)政廳將全省的債務(wù)進(jìn)行匯總，鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模，并將結(jié)果上報(bào)中央審批。第三步，財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署認(rèn)定各省債務(wù)規(guī)模，國務(wù)院、全國人大確定發(fā)債規(guī)模，并下達(dá)給各級(jí)政府。第四步，各省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的發(fā)債限額，考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量，編制全省預(yù)算。第五步，省人大及常委會(huì)審議全省預(yù)算，下達(dá)省政府發(fā)債。由省政府在轄區(qū)內(nèi)分配債務(wù)額度（部分用于省級(jí)支出，部分通過轉(zhuǎn)貸市縣的方式在轄區(qū)內(nèi)分配）。第六步，省財(cái)政根據(jù)省政府分配的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)編制預(yù)算，且預(yù)算需經(jīng)過省人大審批后各機(jī)關(guān)才能執(zhí)行。最后，各政府部門按預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目。第七步，省政府舉債的全過程均需要全面監(jiān)督。按照部門舉債，同級(jí)監(jiān)督的原則，由省財(cái)政廳、省審計(jì)廳、省政府共同組成監(jiān)督體系。具體而言，①省財(cái)政廳主要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，即進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警且及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告浙江省政府債務(wù)情況。②省審計(jì)廳在發(fā)債前進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、在發(fā)債過程中對(duì)發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、在發(fā)債后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以幫助本級(jí)政府考核官員。③省政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核問責(zé)。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格預(yù)算審議制度

1.加強(qiáng)預(yù)算管理。我國的新《預(yù)算法》已于2015年1月1日啟動(dòng)實(shí)施，1月5日地方政府性存量債務(wù)甄別截止，今后無論是債務(wù)的存量部分還是增量均納入預(yù)算管理（全國人大常委會(huì)，2014）［2］。把地方債納入到預(yù)算管理，可以使發(fā)債過程更加透明、公開，這樣政府才能對(duì)債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)?？梢妼鶆?wù)納入預(yù)算管理對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控和化解十分重要。加強(qiáng)預(yù)算管理的最主要方面是，首先推進(jìn)將地方債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，完善政府預(yù)算體系。分門別類將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。其次，加大債務(wù)預(yù)算公開力度，著力打造透明預(yù)算。將所有的舉債信息向社會(huì)公開，全面公開專項(xiàng)資金信息。在預(yù)算執(zhí)行中，通過調(diào)整預(yù)算或上級(jí)安排的各類資金使用情況全部予以公開。要進(jìn)一步細(xì)化公開內(nèi)容，公開部門職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置情況等說明性內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)可讀性，不斷提高地方債務(wù)透明度。

2.嚴(yán)格預(yù)算審議制度。國務(wù)院《意見》提出“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”，即今后地方政府不再通過融資平臺(tái)舉債，可按照國務(wù)院、全國人大批準(zhǔn)的舉債額度自行發(fā)債，這表明債務(wù)預(yù)算審議尤為重要（國務(wù)院，2014）［10］。嚴(yán)格預(yù)算審議制度，一方面預(yù)算審議部門要權(quán)威、獨(dú)力；另一方面應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。因此，浙江編制的舉債預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算），最好由省人大或其常委會(huì)負(fù)責(zé)審議。審議時(shí)可先考察地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)（財(cái)政部門提供）、償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果（審計(jì)部門提供），再調(diào)查地方政府?dāng)M舉債項(xiàng)目的公益性與可行性，最后分析省政府可能分配給本地區(qū)的債務(wù)額度，將這些綜合起來考慮預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理措施，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

1.實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理措施。采取哪級(jí)政府舉債，哪級(jí)財(cái)政部門動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的措施。在管理中，首先應(yīng)提高債務(wù)公開透明度。一方面，將預(yù)算計(jì)劃與報(bào)告作為提高地方政府債務(wù)透明度的載體，從預(yù)算出發(fā)控制債務(wù)規(guī)模，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背預(yù)算的借債問題以防止腐敗滋生。另一方面，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制浙江地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。此外，對(duì)省里的重大專項(xiàng)政策措施，如“五水共治”、“三改一拆”等形成的政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)預(yù)算、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核，并定期向社會(huì)公開政府發(fā)債情況及項(xiàng)目建設(shè)情況，從而接受社會(huì)監(jiān)督。

2.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)僅考慮了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，沒有考慮地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與償債能力，因此應(yīng)完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。如可增加人均GDP、增量資本產(chǎn)出率、實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率等衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)；在今后浙江編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的前提下，增加短期償債比率：流動(dòng)比率、速動(dòng)比率，長期償債比率：產(chǎn)權(quán)比率、或有負(fù)債比率、已獲利息倍數(shù)、帶息負(fù)債比率等償債能力指標(biāo)。在這些指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系更科學(xué)，能更好的進(jìn)行債務(wù)綜合評(píng)價(jià)。

（三）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制

1.強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門的職能是從發(fā)債前的債務(wù)合理性分析、發(fā)債過程的債務(wù)資金使用、發(fā)債后的債務(wù)償還角度出發(fā)進(jìn)行全過程監(jiān)督。浙江應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督。具體而言，在發(fā)債前，各級(jí)審計(jì)部門對(duì)本級(jí)政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保發(fā)債項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益合理，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系適當(dāng)；在發(fā)債過程中，審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，即對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。將不按照規(guī)定編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的項(xiàng)目及時(shí)匯報(bào)給同級(jí)政府，由同級(jí)政府進(jìn)行整改或追究責(zé)任人責(zé)任；在發(fā)債后，審計(jì)部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以幫助各級(jí)政府考核官員。內(nèi)容包括，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間地方政府性債務(wù)管理監(jiān)督制度的建立和執(zhí)行、政府性債務(wù)的舉借、管理、使用，及其償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制等情況。

2.全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制。新《預(yù)算法》提出財(cái)政部門與審計(jì)部門將根據(jù)不同債務(wù)指標(biāo)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核（全國人大，2014）［2］。因此，各級(jí)政府監(jiān)督債務(wù)的最主要職能是建立考核問責(zé)機(jī)制，即利用審計(jì)部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)了解政府債務(wù)的預(yù)算編制與實(shí)施、債務(wù)資金使用情況、償還來源及時(shí)間等內(nèi)容，并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)政績考核。事實(shí)上，浙江已制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評(píng)比辦法》（2012），需要加強(qiáng)對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為的監(jiān)督，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任（浙江省人民政府辦公廳，2012）［13］。

（四）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市（縣）、省三級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)防控主要根據(jù)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的原則展開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的舉債申請(qǐng)需要分別經(jīng)過縣財(cái)政部門審核、縣財(cái)政部門評(píng)估和縣人大審批，才能上報(bào)省財(cái)政廳匯總并上報(bào)中央。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得發(fā)債配額后，債務(wù)發(fā)行及使用過程都會(huì)受到縣財(cái)政局、縣審計(jì)局、縣政府全面監(jiān)督?？h財(cái)政局編制縣財(cái)政預(yù)算并按預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督?？h審計(jì)局通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任執(zhí)行對(duì)政府債務(wù)資金及其管理責(zé)任人進(jìn)行監(jiān)督?？h政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行考核問責(zé)。

2.建立市（縣）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。市（縣）政府的債務(wù)防控主要由本級(jí)展開。市（縣）政府的舉債申請(qǐng)需要分別經(jīng)過本級(jí)財(cái)政部門審核、政部門評(píng)估和人大審批，才能上報(bào)省財(cái)政廳匯總并上報(bào)中央。市（縣）政府獲得發(fā)債配額后，債務(wù)發(fā)行及使用過程都會(huì)受到本級(jí)財(cái)政局、審計(jì)局、政府全面監(jiān)督。其各自監(jiān)督內(nèi)容與上述縣級(jí)相應(yīng)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的監(jiān)督相一致。

3.建立省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。省政府的債務(wù)防控主要由本級(jí)展開。省政府的舉債申請(qǐng)需要分別經(jīng)過本級(jí)財(cái)政部門審核、政部門評(píng)估和人大審批，才能上報(bào)省財(cái)政廳匯總并上報(bào)中央。省政府獲得發(fā)債配額后，債務(wù)發(fā)行及使用過程都會(huì)受到本級(jí)財(cái)政局、審計(jì)局、政府全面監(jiān)督。其各自監(jiān)督內(nèi)容與上述縣級(jí)相應(yīng)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的監(jiān)督相一致。

〔1〕財(cái)政部.關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知（財(cái)庫〔2016〕22號(hào)）[EB/OL]，http://gks.mof.gov.cn/ redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/ 201601/t20160128_1658365.html,2016.

〔2〕全國人大常委會(huì).中華人民共和國預(yù)算法[M].北京：中國法制出版社，2014.

〔3〕徐宇寧.2014年我省突出八個(gè)重點(diǎn)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督[EB/ OL].浙江省審計(jì)廳網(wǎng)站.http://www.wzsj.gov.cn/art/2014/ 3/4/art_1751_138425.html，2014.

〔4〕浙江審計(jì)廳，浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http:// www.zjsjt.gov.cn/art /2014/1/24/art_30_20064.html，2014年1月24日公告.

〔5〕王勇.美國地方債特點(diǎn)與借鑒[J].財(cái)政研究，2015（9）：100-104.

〔6〕張海星.地方債放行制度配套與有效監(jiān)管[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009（10）：12-19.

〔7〕李玉轉(zhuǎn).澳大利亞地方債風(fēng)險(xiǎn)管理[J].中國金融，2014（24）：65-66.

〔8〕何駿，郭嵐.上海試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券制度優(yōu)化研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2013（3）：118-122.

〔9〕林江，汪德華.關(guān)注地方債置換開局[J].財(cái)政監(jiān)督，2015（18）：34-41.

〔10〕國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔2014〕43號(hào))[EB/OL].中國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_ 9111.htm，2014.

〔11〕清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心《.2014年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》[EB/OL].搜狐新聞網(wǎng)，http://news.sohu.com/20140701/n401582864.shtml， 2015.

〔12〕浙江省人民政府.浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法(浙政發(fā)〔2005〕5號(hào))[EB/OL].浙江省政府網(wǎng)，http: //www.zj.xinhuanet.com/zjgov/2006-07/07/content_74 5-9221. htm，2006.

〔13〕浙江省人民政府辦公廳.浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評(píng)比辦法[EB/OL].中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)站，http://www. cfen.com.cn/web/cjb/2014-12/25/content_1149257.htm，2012.

【責(zé)任編輯郭艷嬌】

F812.5

A

1672-9544（2016）09-0053-08

2016-03-24

王帆，財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)榈胤截?cái)政；汪峰，經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)與金融。

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地浙江省生態(tài)文明研究中心課題成果（15JDST04YB）；浙江省軟科學(xué)項(xiàng)目（2016C35038）。