王帆 汪峰
(1.浙江工商大學(xué),杭州 310018;2.同濟(jì)大學(xué),上?!?00092)
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防控路徑探析
——基于典型經(jīng)驗(yàn)借鑒和浙江的實(shí)例
王帆1汪峰2
(1.浙江工商大學(xué),杭州310018;2.同濟(jì)大學(xué),上海200092)
內(nèi)容提要:為了科學(xué)合理設(shè)定地方債發(fā)行規(guī)模以控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),本文總結(jié)了典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn),并在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市(縣)、省三級(jí)政府的防控路徑中加以應(yīng)用,隨后提出全國適用的加強(qiáng)預(yù)算管理、嚴(yán)格預(yù)算審議制度,實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理措施、完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系,強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市(縣)、省三級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑的防控建議。
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)防控浙江實(shí)踐
2016年1月,財(cái)政部在《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》中,明確提出要“科學(xué)合理設(shè)定地方債發(fā)行規(guī)?!币钥刂频胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)(財(cái)政部,2016)[1]。早在2014年8月,人大常委會(huì)就已經(jīng)修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱新《預(yù)算法》),從預(yù)算公開、預(yù)算審議、資金用途、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制四方面增加地方債新規(guī)(全國人大常委會(huì),2014)[2]。浙江省政府一直以來都非常重視地方債務(wù)的管理(徐宇寧,2014),先后發(fā)布了113項(xiàng)地方政策規(guī)范,并取得了較好的效果[3]。據(jù)浙江省2014年1月《浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告顯示,至2012年底浙江省政府性債務(wù)的總債務(wù)率為66.11%,債務(wù)負(fù)擔(dān)適中、風(fēng)險(xiǎn)水平基本控制在安全區(qū)域,并在化解義務(wù)教育債務(wù)、省屬高校債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面成效顯著,但仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)(浙江審計(jì)廳,2014)[4]。因此,本文總結(jié)了典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn),并在浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市(縣)、省三級(jí)政府的防控路徑中加以應(yīng)用,隨后提出全國適用的防控地方政府債務(wù)的建議,以期幫助各級(jí)地方政府在新《預(yù)算法》實(shí)施后進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。
為了研究適合浙江地方政府債務(wù)防控的路徑,本文對(duì)美國、日本、澳大利亞及我國江蘇、上海地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)(如表1)并得出對(duì)浙江省乃至全國的啟示。
(一)典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)
1.美國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。美國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括:①預(yù)算管理方面,實(shí)施復(fù)式預(yù)算管理,即經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算相結(jié)合,其中資本預(yù)算的編制和審批過程非常嚴(yán)格,要經(jīng)過各種質(zhì)詢和聽證。②預(yù)算審議方面,部分州對(duì)市政債券發(fā)行進(jìn)行了較嚴(yán)格的發(fā)行審批,如北卡羅來納州在進(jìn)行全民投票前州財(cái)政辦公室“地方政府委員會(huì)”必須審批政府所有的資本和學(xué)?;I資項(xiàng)目,不僅包括項(xiàng)目的可行性分析還包括主要債務(wù)和收入指標(biāo)。③動(dòng)態(tài)監(jiān)督方面,美國地方政府必須依據(jù)《政府會(huì)計(jì)、審計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告》(1983)披露政府財(cái)政和法律變化信息,以提高市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)判斷的準(zhǔn)確性,從而動(dòng)態(tài)監(jiān)督能夠更有效展開。④風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面,美國地方政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警最好的是俄亥俄州財(cái)政監(jiān)測計(jì)劃與1985年修正的《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》,該法案規(guī)定由州審計(jì)局負(fù)債“預(yù)警”,并要求進(jìn)入“預(yù)警”名單的機(jī)關(guān)提高現(xiàn)金儲(chǔ)備(王勇,2015)[5]。
2.日本的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。日本的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括:①預(yù)算審議方面,2006年前,地方政府只有經(jīng)中央政府批準(zhǔn)后才能舉債。從2006年起,基于分權(quán)化改革嚴(yán)格的審批制度轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商制,給予地方政府更多選擇權(quán),有利于平穩(wěn)舉債。②風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面,地方政府利用實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率、未來債務(wù)負(fù)擔(dān)率來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。如果其中一項(xiàng)不符合規(guī)定,地方政府就要在中央的監(jiān)管下制定財(cái)政重組計(jì)劃,在未來將指標(biāo)降低到限額內(nèi)。③審計(jì)監(jiān)督方面,由地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)債審計(jì)地方政府的債務(wù)運(yùn)行情況,對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題通常提出改進(jìn)措施或意見,建議其所在部門實(shí)施處罰(張海星,2009)[6]。
3.澳大利亞的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。澳大利亞的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括:①預(yù)算管理方面,對(duì)地方政府實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算管理,在政府預(yù)算體系中全面反映政府收入、支出及債務(wù)的舉借和償還情況。②動(dòng)態(tài)監(jiān)督方面,建立較為完整的地方政府債務(wù)報(bào)告制度。地方政府必須將借款委員會(huì)批準(zhǔn)的借款分配及其調(diào)整情況無誤的反應(yīng)在地方政府預(yù)算報(bào)告中(李玉轉(zhuǎn),2014)[7]。
4.上海的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。上海的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括:①動(dòng)態(tài)監(jiān)督方面,利用地方政府性債務(wù)月報(bào)制度,監(jiān)控政府性債務(wù)情況,加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面,截至2013年6月底,上海市本級(jí)和大部分區(qū)縣均建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。②審計(jì)監(jiān)督方面,加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督,并建立動(dòng)態(tài)化、常規(guī)化的審計(jì)機(jī)制,將政府性債務(wù)審計(jì)與財(cái)政審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等結(jié)合起來(何駿等,2013)[8]。
表1 典型國家和地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)表
5.江蘇的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。江蘇的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)主要包括:①預(yù)算管理方面,建立扎口管理機(jī)制,進(jìn)行預(yù)算(計(jì)劃)管理。②風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面,從債務(wù)率和逾期債務(wù)率兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)出發(fā)進(jìn)行預(yù)警,債務(wù)率為60.34%、逾期債務(wù)率為1.38%,處于較低水平,債務(wù)償還能力較強(qiáng)。③考核問責(zé)方面,將地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與政府債券風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系(林江,2015)[9]。
(二)典型國家和地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)浙江的經(jīng)驗(yàn)借鑒
1.納入預(yù)算管理。我國的新《預(yù)算法》已于2015年1月1日啟動(dòng)實(shí)施,1月5日地方政府性存量債務(wù)甄別截止,今后無論是債務(wù)的存量部分還是增量部分均需納入預(yù)算管理(全國人大,2014)[2]。把地方債納入到預(yù)算管理,可以使發(fā)債過程更加透明、公開,這樣政府才能對(duì)債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)??梢妼鶆?wù)納入預(yù)算管理對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控和化解十分重要。事實(shí)上,美國、澳大利亞、及江蘇均采取了預(yù)算管理的方式對(duì)債券風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。浙江省可借鑒他們的做法,在政府預(yù)算體系中全面反映地方債務(wù)的舉借和償還情況,將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。
2.嚴(yán)格預(yù)算審議制度。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)提出“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”,即今后地方政府不再通過融資平臺(tái)舉債,可按照國務(wù)院、全國人大批準(zhǔn)的舉債額度自行發(fā)債,這表明債務(wù)預(yù)算審議尤為重要(國務(wù)院,2014)[10]。根據(jù)美國、日本的經(jīng)驗(yàn),一方面預(yù)算審議部門要權(quán)威、獨(dú)力;另一方面應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理,是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。因此,浙江省編制的舉債預(yù)算(一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算),最好由省人大或其常委會(huì)負(fù)責(zé)審議。
3.實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。債務(wù)不公開具有較大危害,一方面會(huì)導(dǎo)致借債的原因和資金的使用情況難以被監(jiān)督,潛藏各種腐敗風(fēng)險(xiǎn);另一方面,債務(wù)不透明,客觀上助長了地方“赤字經(jīng)營”打造政績的沖動(dòng)。根據(jù)清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心公布的《2014年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》指出地方政府財(cái)政公開透明度最高的是北京、上海和天津,浙江僅杭州位于前三十位。顯然,浙江省的債務(wù)透明度還有待提高(清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心,2015)[11]。此外,新《預(yù)算法》也要求地方政府公開預(yù)算時(shí)同步公開債務(wù)情況(全國人大常委會(huì),2014)[2]。因此,以預(yù)算為基礎(chǔ)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。美國、澳大利亞、上海為浙江省提供了借鑒。首先可將預(yù)算計(jì)劃與報(bào)告作為財(cái)政部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督的載體,從預(yù)算出發(fā)控制債務(wù)規(guī)模,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背預(yù)算的借債問題以防止腐敗滋生。其次,編制和報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)報(bào)表,目的是反映債務(wù)管理的漏洞,以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
4.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。早在2006年,《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》就規(guī)定了負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并取得了較大成果(浙江省人民政府,2006)[12]。但當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)只注重了債務(wù)規(guī)模,沒有注意各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、償債能力等相關(guān)指標(biāo)。根據(jù)美國、日本、上海、江蘇等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),只有綜合考慮這些預(yù)警指標(biāo)、建立與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)相適應(yīng)的指標(biāo)體系,才能合理評(píng)估舉債的風(fēng)險(xiǎn)與收益。
5.強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門的職能是從發(fā)債前的債務(wù)合理性分析、發(fā)債過程的債務(wù)資金使用、發(fā)債后的債務(wù)償還角度出發(fā)進(jìn)行全過程監(jiān)督。根據(jù)日本、上海的經(jīng)驗(yàn),浙江省應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督。具體而言,在發(fā)債前,各級(jí)審計(jì)部門對(duì)本級(jí)政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,確保發(fā)債項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益合理,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系適當(dāng);在發(fā)債過程中,審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì),即對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。將不按照規(guī)定編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的項(xiàng)目及時(shí)匯報(bào)給同級(jí)政府,由同級(jí)政府進(jìn)行整改或追究責(zé)任人責(zé)任;在發(fā)債后,審計(jì)部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),以幫助各級(jí)政府考核官員。審計(jì)的內(nèi)容主要包括,被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間地方政府性債務(wù)管理監(jiān)督制度的建立和執(zhí)行,政府性債務(wù)的舉借、管理、使用,及其償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制等情況。
6.全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制。新《預(yù)算法》提出財(cái)政部門與審計(jì)部門將根據(jù)不同債務(wù)指標(biāo),進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警,并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核。江蘇省已經(jīng)實(shí)施了將地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制與政府債券風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系的辦法(全國人大常委會(huì),2014)[2]。浙江省也已制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評(píng)比辦法》(2012),規(guī)定需要加強(qiáng)對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為的監(jiān)督,要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任(浙江省人民政府辦公廳,2012)[13]。紹興、溫州等多地均已實(shí)施并獲取初步成效。
根據(jù)上述國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為浙江省應(yīng)該將納入預(yù)算管理、嚴(yán)格預(yù)算審議制度、實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督、完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督、全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制這六種防控手段納入地方債務(wù)防控實(shí)施路徑。
(一)浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的完善
浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可實(shí)施圖1的債務(wù)防控實(shí)施路徑,具體可分為七步:第一步,根據(jù)浙江省財(cái)政體制“鄉(xiāng)財(cái)縣管”原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身項(xiàng)目需求直接向縣政府提出舉債申請(qǐng)。再由縣財(cái)政部門審核資金額度是否適當(dāng),縣審計(jì)部門進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二步,縣財(cái)政將審核結(jié)果上報(bào)縣人大審批。隨后,根據(jù)浙江“省直管縣”財(cái)政管理體制,縣人大將審批結(jié)果上報(bào)財(cái)政廳,由財(cái)政廳將全省的債務(wù)進(jìn)行匯總,鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模,并將結(jié)果上報(bào)中央審批。第三步,財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署認(rèn)定各省債務(wù)規(guī)模,國務(wù)院、全國人大確定發(fā)債規(guī)模,并下達(dá)給各級(jí)政府。第四步,各省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的發(fā)債限額,考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量,編制全省預(yù)算。第五步,省人大及常委會(huì)審議全省預(yù)算,下達(dá)省政府發(fā)債。由省政府在轄區(qū)內(nèi)分配債務(wù)額度。第六步,縣政府將分配到的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)額度交給縣財(cái)政局編制預(yù)算,且預(yù)算需經(jīng)過縣人大審批后才能發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目。第七步,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債的全過程均需要全面監(jiān)督。按照部門舉債,同級(jí)監(jiān)督的原則,由縣財(cái)政局、縣審計(jì)局、縣政府共同組成監(jiān)督體系。具體而言,①縣財(cái)政局主要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督,即一方面通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測;另一方面進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)發(fā)行、償還等統(tǒng)計(jì)工作,并向省財(cái)政廳定期報(bào)告。②縣審計(jì)局在發(fā)債前就要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(第一步);在發(fā)債過程中還要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì),即監(jiān)督債務(wù)資金的使用情況;在發(fā)債后還要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),以幫助縣政府考核官員。③縣政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行考核問責(zé)(如舟山市、青田縣、義烏市均將債務(wù)管理情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部責(zé)任制考核)。
圖1 浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑圖
(二)浙江市(縣)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的建議
浙江市(縣)政府可實(shí)施圖2的債務(wù)防控實(shí)施路徑,具體可分為七步:第一步,市(縣)政府及其部門根據(jù)自身項(xiàng)目需求向本級(jí)政府提出舉債申請(qǐng)。再由本級(jí)財(cái)政部門審核資金額度是否適當(dāng),本級(jí)審計(jì)部門進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二步,市(縣)財(cái)政將審核結(jié)果上報(bào)本級(jí)人大審批。隨后,本級(jí)人大將審批結(jié)果上報(bào)財(cái)政廳,由財(cái)政廳將全省的債務(wù)進(jìn)行匯總,鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模,并將結(jié)果上報(bào)中央審批。第三步,財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署認(rèn)定各省債務(wù)規(guī)模,國務(wù)院、全國人大確定發(fā)債規(guī)模,并下達(dá)給各級(jí)政府。第四步,各省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的發(fā)債限額,考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量,編制全省預(yù)算。第五步,省人大及常委會(huì)審議全省預(yù)算,下達(dá)省政府發(fā)債。由省政府在轄區(qū)內(nèi)分配債務(wù)額度。第六步,市(縣)政府將分配到的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)額度交給本級(jí)財(cái)政部門編制預(yù)算(如舟山市對(duì)債務(wù)收支計(jì)劃的編制),且預(yù)算需經(jīng)過市(縣)人大審批后各機(jī)關(guān)才能執(zhí)行。最后,各級(jí)政府部門按預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目。第七步,市(縣)政府舉債的全過程均需要全面監(jiān)督。按照部門舉債,同級(jí)監(jiān)督的原則,由本級(jí)財(cái)政局、本級(jí)審計(jì)局、本級(jí)政府共同組成監(jiān)督體系。具體而言,①本級(jí)財(cái)政局主要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督,即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)監(jiān)測及定期向省財(cái)政廳報(bào)告?zhèn)鶆?wù)統(tǒng)計(jì)情況(如西湖區(qū)在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上,建立月報(bào)表制度)。②市(縣)審計(jì)局在發(fā)債前進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、在發(fā)債過程中進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、在發(fā)債后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以幫助本級(jí)政府考核官員。③市(縣)政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核問責(zé)。
(三)浙江省級(jí)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑的建議
圖2 浙江市(縣)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑圖
圖3 浙江省級(jí)政府債務(wù)防控實(shí)施路徑圖
浙江省級(jí)政府可實(shí)施圖3的債務(wù)防控實(shí)施路徑,具體可分為七步:第一步,省政府及其部門根據(jù)自身項(xiàng)目需求向本級(jí)政府提出舉債申請(qǐng)。再由財(cái)政廳審核資金額度是否適當(dāng),審計(jì)廳進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二步,省財(cái)政將審核結(jié)果上報(bào)省人大審批。隨后,省人大通知財(cái)政廳審批結(jié)果,由財(cái)政廳將全省的債務(wù)進(jìn)行匯總,鎖定一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模,并將結(jié)果上報(bào)中央審批。第三步,財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署認(rèn)定各省債務(wù)規(guī)模,國務(wù)院、全國人大確定發(fā)債規(guī)模,并下達(dá)給各級(jí)政府。第四步,各省財(cái)政廳根據(jù)中央下達(dá)的發(fā)債限額,考慮存量債務(wù)需要消耗的比率與新增建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)增量,編制全省預(yù)算。第五步,省人大及常委會(huì)審議全省預(yù)算,下達(dá)省政府發(fā)債。由省政府在轄區(qū)內(nèi)分配債務(wù)額度(部分用于省級(jí)支出,部分通過轉(zhuǎn)貸市縣的方式在轄區(qū)內(nèi)分配)。第六步,省財(cái)政根據(jù)省政府分配的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)編制預(yù)算,且預(yù)算需經(jīng)過省人大審批后各機(jī)關(guān)才能執(zhí)行。最后,各政府部門按預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目。第七步,省政府舉債的全過程均需要全面監(jiān)督。按照部門舉債,同級(jí)監(jiān)督的原則,由省財(cái)政廳、省審計(jì)廳、省政府共同組成監(jiān)督體系。具體而言,①省財(cái)政廳主要實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督,即進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警且及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告浙江省政府債務(wù)情況。②省審計(jì)廳在發(fā)債前進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、在發(fā)債過程中對(duì)發(fā)債項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、在發(fā)債后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以幫助本級(jí)政府考核官員。③省政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核問責(zé)。
(一)加強(qiáng)預(yù)算管理,嚴(yán)格預(yù)算審議制度
1.加強(qiáng)預(yù)算管理。我國的新《預(yù)算法》已于2015年1月1日啟動(dòng)實(shí)施,1月5日地方政府性存量債務(wù)甄別截止,今后無論是債務(wù)的存量部分還是增量均納入預(yù)算管理(全國人大常委會(huì),2014)[2]。把地方債納入到預(yù)算管理,可以使發(fā)債過程更加透明、公開,這樣政府才能對(duì)債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)??梢妼鶆?wù)納入預(yù)算管理對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控和化解十分重要。加強(qiáng)預(yù)算管理的最主要方面是,首先推進(jìn)將地方債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理,完善政府預(yù)算體系。分門別類將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理,將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。其次,加大債務(wù)預(yù)算公開力度,著力打造透明預(yù)算。將所有的舉債信息向社會(huì)公開,全面公開專項(xiàng)資金信息。在預(yù)算執(zhí)行中,通過調(diào)整預(yù)算或上級(jí)安排的各類資金使用情況全部予以公開。要進(jìn)一步細(xì)化公開內(nèi)容,公開部門職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置情況等說明性內(nèi)容,切實(shí)增強(qiáng)可讀性,不斷提高地方債務(wù)透明度。
2.嚴(yán)格預(yù)算審議制度。國務(wù)院《意見》提出“賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限”,即今后地方政府不再通過融資平臺(tái)舉債,可按照國務(wù)院、全國人大批準(zhǔn)的舉債額度自行發(fā)債,這表明債務(wù)預(yù)算審議尤為重要(國務(wù)院,2014)[10]。嚴(yán)格預(yù)算審議制度,一方面預(yù)算審議部門要權(quán)威、獨(dú)力;另一方面應(yīng)重點(diǎn)審查預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理,是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源。因此,浙江編制的舉債預(yù)算(一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算),最好由省人大或其常委會(huì)負(fù)責(zé)審議。審議時(shí)可先考察地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)(財(cái)政部門提供)、償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果(審計(jì)部門提供),再調(diào)查地方政府?dāng)M舉債項(xiàng)目的公益性與可行性,最后分析省政府可能分配給本地區(qū)的債務(wù)額度,將這些綜合起來考慮預(yù)算編制的科學(xué)性。
(二)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理措施,完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系
1.實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理措施。采取哪級(jí)政府舉債,哪級(jí)財(cái)政部門動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理的措施。在管理中,首先應(yīng)提高債務(wù)公開透明度。一方面,將預(yù)算計(jì)劃與報(bào)告作為提高地方政府債務(wù)透明度的載體,從預(yù)算出發(fā)控制債務(wù)規(guī)模,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背預(yù)算的借債問題以防止腐敗滋生。另一方面,加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,編制浙江地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。此外,對(duì)省里的重大專項(xiàng)政策措施,如“五水共治”、“三改一拆”等形成的政府性債務(wù)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)預(yù)算、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核,并定期向社會(huì)公開政府發(fā)債情況及項(xiàng)目建設(shè)情況,從而接受社會(huì)監(jiān)督。
2.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)僅考慮了債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等債務(wù)規(guī)模指標(biāo),沒有考慮地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與償債能力,因此應(yīng)完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。如可增加人均GDP、增量資本產(chǎn)出率、實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率等衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo);在今后浙江編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的前提下,增加短期償債比率:流動(dòng)比率、速動(dòng)比率,長期償債比率:產(chǎn)權(quán)比率、或有負(fù)債比率、已獲利息倍數(shù)、帶息負(fù)債比率等償債能力指標(biāo)。在這些指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系更科學(xué),能更好的進(jìn)行債務(wù)綜合評(píng)價(jià)。
(三)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督,全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制
1.強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門的職能是從發(fā)債前的債務(wù)合理性分析、發(fā)債過程的債務(wù)資金使用、發(fā)債后的債務(wù)償還角度出發(fā)進(jìn)行全過程監(jiān)督。浙江應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督。具體而言,在發(fā)債前,各級(jí)審計(jì)部門對(duì)本級(jí)政府進(jìn)行償債信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,確保發(fā)債項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益合理,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系適當(dāng);在發(fā)債過程中,審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì),即對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。將不按照規(guī)定編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的項(xiàng)目及時(shí)匯報(bào)給同級(jí)政府,由同級(jí)政府進(jìn)行整改或追究責(zé)任人責(zé)任;在發(fā)債后,審計(jì)部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),以幫助各級(jí)政府考核官員。內(nèi)容包括,被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間地方政府性債務(wù)管理監(jiān)督制度的建立和執(zhí)行、政府性債務(wù)的舉借、管理、使用,及其償債能力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制等情況。
2.全面實(shí)施考核問責(zé)機(jī)制。新《預(yù)算法》提出財(cái)政部門與審計(jì)部門將根據(jù)不同債務(wù)指標(biāo),進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警,并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績考核(全國人大,2014)[2]。因此,各級(jí)政府監(jiān)督債務(wù)的最主要職能是建立考核問責(zé)機(jī)制,即利用審計(jì)部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)了解政府債務(wù)的預(yù)算編制與實(shí)施、債務(wù)資金使用情況、償還來源及時(shí)間等內(nèi)容,并將其作為一個(gè)硬指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)政績考核。事實(shí)上,浙江已制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評(píng)比辦法》(2012),需要加強(qiáng)對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為的監(jiān)督,要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任(浙江省人民政府辦公廳,2012)[13]。
(四)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市(縣)、省三級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑
1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)防控主要根據(jù)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的原則展開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的舉債申請(qǐng)需要分別經(jīng)過縣財(cái)政部門審核、縣財(cái)政部門評(píng)估和縣人大審批,才能上報(bào)省財(cái)政廳匯總并上報(bào)中央。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得發(fā)債配額后,債務(wù)發(fā)行及使用過程都會(huì)受到縣財(cái)政局、縣審計(jì)局、縣政府全面監(jiān)督??h財(cái)政局編制縣財(cái)政預(yù)算并按預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督??h審計(jì)局通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任執(zhí)行對(duì)政府債務(wù)資金及其管理責(zé)任人進(jìn)行監(jiān)督??h政府結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行考核問責(zé)。
2.建立市(縣)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。市(縣)政府的債務(wù)防控主要由本級(jí)展開。市(縣)政府的舉債申請(qǐng)需要分別經(jīng)過本級(jí)財(cái)政部門審核、政部門評(píng)估和人大審批,才能上報(bào)省財(cái)政廳匯總并上報(bào)中央。市(縣)政府獲得發(fā)債配額后,債務(wù)發(fā)行及使用過程都會(huì)受到本級(jí)財(cái)政局、審計(jì)局、政府全面監(jiān)督。其各自監(jiān)督內(nèi)容與上述縣級(jí)相應(yīng)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的監(jiān)督相一致。
3.建立省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控路徑。省政府的債務(wù)防控主要由本級(jí)展開。省政府的舉債申請(qǐng)需要分別經(jīng)過本級(jí)財(cái)政部門審核、政部門評(píng)估和人大審批,才能上報(bào)省財(cái)政廳匯總并上報(bào)中央。省政府獲得發(fā)債配額后,債務(wù)發(fā)行及使用過程都會(huì)受到本級(jí)財(cái)政局、審計(jì)局、政府全面監(jiān)督。其各自監(jiān)督內(nèi)容與上述縣級(jí)相應(yīng)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的監(jiān)督相一致。
〔1〕財(cái)政部.關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知(財(cái)庫〔2016〕22號(hào))[EB/OL],http://gks.mof.gov.cn/ redianzhuanti/guozaiguanli/difangzhengfuzhaiquan/ 201601/t20160128_1658365.html,2016.
〔2〕全國人大常委會(huì).中華人民共和國預(yù)算法[M].北京:中國法制出版社,2014.
〔3〕徐宇寧.2014年我省突出八個(gè)重點(diǎn)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督[EB/ OL].浙江省審計(jì)廳網(wǎng)站.http://www.wzsj.gov.cn/art/2014/ 3/4/art_1751_138425.html,2014.
〔4〕浙江審計(jì)廳,浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http:// www.zjsjt.gov.cn/art /2014/1/24/art_30_20064.html,2014年1月24日公告.
〔5〕王勇.美國地方債特點(diǎn)與借鑒[J].財(cái)政研究,2015(9):100-104.
〔6〕張海星.地方債放行制度配套與有效監(jiān)管[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2009(10):12-19.
〔7〕李玉轉(zhuǎn).澳大利亞地方債風(fēng)險(xiǎn)管理[J].中國金融,2014(24):65-66.
〔8〕何駿,郭嵐.上海試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券制度優(yōu)化研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2013(3):118-122.
〔9〕林江,汪德華.關(guān)注地方債置換開局[J].財(cái)政監(jiān)督,2015(18):34-41.
〔10〕國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔2014〕43號(hào))[EB/OL].中國中央人民政府網(wǎng)站,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_ 9111.htm,2014.
〔11〕清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心《.2014年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》[EB/OL].搜狐新聞網(wǎng),http://news.sohu.com/20140701/n401582864.shtml, 2015.
〔12〕浙江省人民政府.浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法(浙政發(fā)〔2005〕5號(hào))[EB/OL].浙江省政府網(wǎng),http: //www.zj.xinhuanet.com/zjgov/2006-07/07/content_74 5-9221. htm,2006.
〔13〕浙江省人民政府辦公廳.浙江省地方政府性債務(wù)管理工作考核評(píng)比辦法[EB/OL].中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)站,http://www. cfen.com.cn/web/cjb/2014-12/25/content_1149257.htm,2012.
【責(zé)任編輯郭艷嬌】
F812.5
A
1672-9544(2016)09-0053-08
2016-03-24
王帆,財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)學(xué)院副教授,博士,研究方向?yàn)榈胤截?cái)政;汪峰,經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生,研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)與金融。
浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地浙江省生態(tài)文明研究中心課題成果(15JDST04YB);浙江省軟科學(xué)項(xiàng)目(2016C35038)。