□ 蘇 楊

風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)屬誰？

□ 蘇 楊

國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的禁止開發(fā)區(qū)，也是法定的兩類自然保護(hù)地之一。風(fēng)景名勝區(qū)中的自然和人文景觀，是我國自然資源稟賦和景觀價(jià)值最高、最為集中的自然資產(chǎn)，也具有重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，在水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、水土保持等方面發(fā)揮著與自然保護(hù)區(qū)類似的功能，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的嚴(yán)格保護(hù)同樣需要大量投入并會(huì)造成地方政府和原住民發(fā)展機(jī)會(huì)的喪失。顯然，風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理的資金需要財(cái)政保障，風(fēng)景名勝區(qū)也應(yīng)獲得生態(tài)補(bǔ)償。建立專項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是風(fēng)景名勝區(qū)加強(qiáng)保護(hù)、體現(xiàn)全民公益性的前提和關(guān)鍵舉措，應(yīng)明確風(fēng)景名勝區(qū)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的專項(xiàng)地位且在補(bǔ)償中要體現(xiàn)國家事權(quán)。

盡管《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)的公益性，但在資金匱乏的情況下，不少地方政府混淆了風(fēng)景名勝區(qū)和旅游景區(qū)，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)資源進(jìn)行過度商業(yè)開發(fā)。這不僅使“天價(jià)門票”屢遭公眾和媒體詬病，也誘發(fā)了原住民在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)亂搭建生產(chǎn)生活設(shè)施以致帶來環(huán)境污染。而風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)該具有的科研、科普等公益性功能，在大多數(shù)地方卻基本沒有體現(xiàn)。

這些管理問題在資金方面的成因，是沒有明確風(fēng)景名勝區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償中的地位，對(duì)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的補(bǔ)償沒有體現(xiàn)國家事權(quán)。中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》也指出，中央和地方財(cái)政要逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央和地方預(yù)算內(nèi)投資對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜。

顯然，包含我國主要的世界遺產(chǎn)和國家公園試點(diǎn)區(qū)的國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)與保護(hù)，屬于跨區(qū)域公共服務(wù)，中央應(yīng)承擔(dān)事權(quán)。而享受生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)該是“在生態(tài)保護(hù)過程中利益受到損失、發(fā)展受到限制的個(gè)人、機(jī)構(gòu)與地區(qū)”，這其中應(yīng)包括風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)文件中明確風(fēng)景名勝區(qū)的應(yīng)享地位，使中央財(cái)政的既有補(bǔ)償資金能順應(yīng)中央文件的要求，被用到對(duì)國家價(jià)值較大且在補(bǔ)償資金上欠賬最多的國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

要完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費(fèi)基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

應(yīng)結(jié)合不同區(qū)域的特征、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與發(fā)展的基本情況，拓展資金渠道，建立資金補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)榷鄻踊纳鷳B(tài)補(bǔ)償途徑?？梢越⒂盟畽?quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易平臺(tái)；完善落實(shí)對(duì)綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)輸配送、購買使用的財(cái)稅金融支持和政府采購等政策?？梢蕴剿饕劳胸?cái)政資金通過購買公共服務(wù)、智力服務(wù)的方式，建立保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的機(jī)制，形成評(píng)估機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的局面。