毛寧仙

（江蘇師范大學 法學院，江蘇 徐州 221000）

立法主體擴容背景下地方立法質量的控制

毛寧仙

（江蘇師范大學 法學院，江蘇 徐州 221000）

立法主體擴容后，地方立法質量面臨著舊患新愁。一方面，立法抄襲、立法沖突等傳統問題尚未解決；另一方面，新增立法主體立法能力不足、同時伴生新增立法缺乏可操作性、深化地方立法危害全國法制統一的新憂患。在這種情況下，只有從明確地方立法權界限、發(fā)展并培養(yǎng)專業(yè)化法律人才、完善民主立法與監(jiān)督程序三個方面研究具體的對策，才能改善傳統問題，防止新憂患的產生，從而有效控制設區(qū)的市的地方立法質量。

地方立法質量 立法權限 立法監(jiān)督 司法監(jiān)督

我國2015年3月15日召開的第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，將過去只有49個較大的市才享有的地方立法權擴大至所有284個設區(qū)的市、30個自治州和4個不設區(qū)的地級市。這固然是中國的法治建設的進步，但同時也存在著一定的憂慮，引起了學界和實務界普遍的思考。

立法法關于地方立法主體的擴容適應了經濟發(fā)展的客觀要求，對促進社會主義法制建設具有長遠的意義，但是由此引發(fā)的對地方立法質量的挑戰(zhàn)也不容小覷。地方立法質量是中國法制質量的一部分，量變引起質變，地方立法質量必然影響和制約著中國整體的法制質量，若其得不到有效的保障，將影響中國整體法治建設的進程。因此，深入研究如何控制與保證地方立法質量刻不容緩。

一、地方立法質量的現狀及深刻問題

中國幅員遼闊，各地經濟政治發(fā)展不平衡的現狀使得中央統一立法難以滿足地方特色的需要。近年來，地方立法主體不斷擴容以適應社會發(fā)展對具體、明確、具有地方特色的法律法規(guī)的訴求。然而，隨著立法數量的不斷增加，地方立法質量也存在著一些根深蒂固的傳統問題，這些問題上到省級立法，下到較大的市立法中普遍存在。

（一）地方立法抄襲現象嚴重

地方立法權之所以存在，是為了便于地方經濟社會的發(fā)展，因此，地方立法應當具有具體性、可操作性并且能夠體現地方特色，此即中央授權立法的目的。而從地方的立法實踐中，地方立法違背中央授權立法初衷的現象時有發(fā)生，主要體現在以下兩個方面：

1．法律條文的抄襲。地方立法不乏在法律條文內容上的抄襲，其中，有的是簡單套用其上位法的相關條文，有的是直接抄襲與其同位的地方立法。例如《湖北省實施中華人民共和國婦女權益保障法辦法》第六條規(guī)定：“各級婦女聯合會應當維護好婦女的合法權益。工會、共產主義青年團應當在各自的工作范圍內積極配合?！边@條規(guī)定是對《中華人民共和國婦女權益保障法》第七條的直接重復，并未結合湖北省實際情況進行有特色或具體的細則規(guī)定。而廣東省實施《中華人民共和國婦女權益保障法》辦法第五條就明確地規(guī)定了地方政府為婦女聯合會依法履行職責提供必要條件的義務，對《中華人民共和國婦女權益保障法》的保障實施做出了具體的規(guī)定［1］。

2．法律章節(jié)結構的抄襲。一些地方立法文件在章節(jié)結構上也是完全照搬了其上位法，如《甘肅省林地保護條例（草案）》、《安徽省林地保護條例》、《湖北省林地管理條例》的章節(jié)結構與《森林法》和《土地管理法》也一致［2］。又如近年來各市頒布的《煙草專賣管理辦法》無論是在結構上，還是在內容上都與國家頒布的《煙草專賣許可證管理辦法》大同小異，毫無地方特色。

（二）地方立法沖突頻頻出現

地方立法質量除了抄襲之外還有一個比較嚴重的問題就是立法沖突。如《中華人民共和國道路交通安全法》第九十九條規(guī)定，機動車駕駛人超速行駛（非法飆車），行駛超過規(guī)定時速百分之五十的，由公安機關交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款；而《深圳經濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第二十五條卻規(guī)定，時速超過百分之五十未超過百分之一百的，處兩千元罰款，可以并處吊銷機動車駕駛證；超過時速百分之一百及以上的，處三千元罰款，并處吊銷機動車駕駛證［3］。這里關于罰款數額與方式的規(guī)定與其上位法有較大的出入，導致在實踐中莫衷一是。又如《中華人民共和國道路交通安全法》第九十三條規(guī)定公安機關交通管理部門拖車不得向當事人收取費用，并應當及時告知當事人停放地點；但是《深圳經濟特區(qū)道路交通安全處罰條例》第三十條第三款卻要求被暫扣車輛的當事人承擔車輛拖吊費、停車費［4］。此處立法沖突明顯。

地方立法主體在制定地方性法律法規(guī)的時候，頻頻出現與上位法不一致的情況。同時，各個省、設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的具體要求也有沖突，使得全國法制難以實現有效統一。加之我國地方立法備案審查制度形同虛設，司法實踐中也往往遵循上位法優(yōu)先原則，對地方法立法沒有足夠的重視和審查，立法沖突頻現，立法質量堪憂［5］。地方立法主體擴容后，新增立法主體不可避免的要借鑒省、較大的市立法的經驗，而原地方立法主體本身的問題并未得到有效的遏制，新增立法很有可能重蹈覆轍，加重立法抄襲等傳統問題，使得地方立法質量更加難以控制。

二、地方立法主體擴容后立法質量的新挑戰(zhàn)

在新立法法地方立法主體擴容的背景下，地方立法主體欣喜于這個機遇的同時，地方立法質量也將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）新增立法主體立法能力嚴重不足

新立法法授予所有設區(qū)的市立法權的同時，地方不可避免地需要思考一個嚴峻的問題：這些地方是否具備相應立法能力？法律作為上層建筑，它制定出來必然是要為經濟基礎服務的，因此，地方立法主體的立法能力對地區(qū)經濟社會的發(fā)展起著舉足輕重的影響。而現階段，新增立法主體立法能力的不足主要表現在以下方面：

1．思想準備不足。設區(qū)的市人大及其常委會作為新增的立法主體，在這之前從未參與過立法的相關過程，有些市甚至從未有過地方立法權的要求，有些市雖然希望獲得地方立法權，卻無法預料權利到來如此之快，并且未為地方立法權的行使做出任何的思想準備，沒有從思想上深刻認識“為誰立法？為什么立法？由誰立法？如何立法？”等關于立法的直接現實性問題。

2．知識儲備匱乏。新增設區(qū)的市缺乏立法相關的知識儲備，如立法經驗，立法經驗必然是在長期的立法實踐中形成的，新增立法主體直接經歷立法權從無到有這個過程，并未擁有任何中間環(huán)節(jié)和緩沖過程，不具備相關知識和技術。地方立法經驗的匱乏不僅包括地方主體法案起草經驗的匱乏，而且包括地方立法主體對于立法事項的選擇、立法程序的運行、地方立法草案的審議、通過和執(zhí)行等諸多事項都不甚了解。這就使得在實踐中出現對地方特色判斷不清，為了立法而立法；或者由于地方立法程序的不健全而使得立法程序簡單，地方立法難以代表各地方人民利益，嚴重影響和制約了地方立法的質量。

3．立法人才缺失。一方面，地方立法主體現有人才不足。從立法者的法律專業(yè)素養(yǎng)層面上來講，在這284個設區(qū)的市中，地方人大代表中有著法律專業(yè)背景的人并不多，例如安徽某市人大常委會中有法律專業(yè)背景或從業(yè)經歷的僅1人，占總數的3%［6］，在這種情況下，讓地方人大立法無異于“法盲立法”。另一方面，小城市的人才吸引能力不足。在新增立法主體之中，不乏一些經濟發(fā)展相對較為落后的小城市，而小城市不利于吸引法學專業(yè)的相關人才。按照2014年的統計，我國現有特大型城市87個、大型城市82個，二者之和占全國設區(qū)的市60%［7］。對于特大型和大型城市，其對人才的吸引勢必比小城市更具有優(yōu)勢，那么如何保證這些設區(qū)的小城市的立法質量也是一個在實踐中不容忽視的重大問題。

（二）大量新增立法嚴重缺乏可操作性

地方立法主體擴容后，284個設區(qū)的市均獲得了地方立法權，但是，新增立法主體由于在立法能力方面的欠缺和不足，難免會出現地方立法為了地方特色而地方特色，過于理想化，上位法沒有相關規(guī)定，地方立法嚴重限制公民的權益，但實踐中往往缺乏可操作性的問題。類似的情況曾出現在以往較大的市人大及其政府的地方立法實踐中。例如，廣東省深圳市2013年頒布了《深圳市公共廁所管理辦法》（以下稱《辦法》），規(guī)定對違規(guī)公廁管理者和使用者予以處罰。據悉，該《辦法》頒布的一年半內，連一張罰單都未曾開過?！掇k法》中“在便器外便溺罰100元”的規(guī)定曾被公民調侃為“尿歪罰一百”［8］。對于這種規(guī)定，在實踐中并沒有太大的意義，因為對于公共廁所，不可能安排專門人員監(jiān)視，公共廁所內也不能安裝攝像頭之類的現代化技術設施，否則有侵犯公民隱私權之嫌，那么，實踐中應當如何取證便成了讓執(zhí)法人員無從下手的一個問題。這種不具備實際操作性的立法是不是應當繼續(xù)存在，值得地方立法主體深思。

較大的市在立法調研、立法文本、立法程序方面都比新增設區(qū)的市更具優(yōu)勢，然而，他們仍然不能避免立法不符合地方實際，耗費立法成本，難以得到廣大市民的認同等問題，新增設區(qū)的市在以后的立法中勢必也難以完全規(guī)避這類問題，而立法主體擴容帶來立法數量的成倍增長，各地方立法能力良莠不齊，隨之而生的必然不乏此類缺乏可操作性的立法，嚴重影響地方立法質量。

（三）為法制統一帶來嚴重影響

在以前只有“較大的市”擁有地方立法權的時候，地方立法質量依然存在諸如立法抄襲、立法沖突等問題，新立法法賦予所有設區(qū)的市立法權后，隨著法律數量的不斷增加，法制統一勢必更難保障。

1.立法權限不明的問題至今仍未解決。第一，中央和地方立法權限不明。新立法法把地方的立法權限制為“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，立法者想要試圖去劃定中央與地方立法的界限，然而，“等”這一保底性的詞匯，顯然表明立法者自身也未能明確設區(qū)的市立法權的界限，無形之中增加了設區(qū)的市立法的難度。第二，設區(qū)的市人大與其政府的立法權限不明。這個問題由來已久，然而新立法法并未對此作出任何有效地應對，新立法法對于設區(qū)的市的人大及其地方政府的立法權限的規(guī)定都是“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，對于這些事項什么時候應當制定地方性法規(guī)，什么時候由政府規(guī)章加以規(guī)定，立法法并沒有給出任何界限。第三，各個設區(qū)的市立法的沖突。在地方立法主體擴容后，這個問題可能愈演愈烈。由于各個地方利益訴求、地方實際不一樣，地方人大都會從地方的利益出發(fā)，當各市發(fā)生利益沖突時，各市立法勢必都傾向于自己的一方，這就不免會出現地方保護主義立法，從而引發(fā)一個省內多個市對于同一事項有多種不同的規(guī)定，使得省內立法難以統一，進而影響全國法制統一。

2.立法權的下放標準不統一。這也是導致地方立法質量參差不齊的一個重要原因。新立法法將設區(qū)的市立法權的具體下放時間決定權交給了省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會，但并未為各個市的權力下放規(guī)定統一的標準。這就會使得實踐中各個省下放標準難以確定，也可能會出現各個省之間以此為依據的相互競爭，有些省明知本省轄區(qū)內的市還不具備立法能力，但鑒于其他省設區(qū)的市權力下放已到位，而將立法權授予不具備立法能力的市。不具備立法能力的市立法質量必然不高，必將影響法制統一。

3.立法權的監(jiān)督機制不完善。新立法法并未對設區(qū)的市立法質量的監(jiān)督作出創(chuàng)新性的規(guī)定，而是沿襲了以往地方立法監(jiān)督的一貫做法，先由省、自治區(qū)的人大常委會批準，事后再向全國人大常委會及國務院備案。但是，隨著立法數量的成倍增長，對于如此繁重的任務，省、自治區(qū)的人大常委會是否有足夠的專業(yè)性人才和精力來審核這些地方性法規(guī)便成了一個問題。至于事后的備案程序，通常只是走個形式，實踐中并未起到立法監(jiān)督的作用。而對于設區(qū)的市地方政府制定的規(guī)章，新立法法仍然是保留了原來的備案審查這一項環(huán)節(jié)，實踐中也難以維護地方政府規(guī)章的整體性和統一性。而民主立法機制所規(guī)定的向社會公開征集意見也往往流于形式，在這種情況下，難免發(fā)生地方立法與上位法相沖突，對我國法制統一帶來了前所未有的巨大挑戰(zhàn)［9］。

三、我國地方立法質量控制路徑

亞里士多德曾經說過：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！保?0］。在地方立法主體擴容的背景下，如何保障地方立法的質量，使之成為制定得良好的法律，并且獲得普遍的服從便成為了急需立法者予以深思的問題。

綜上所述，相關政府部門應當加強建筑產業(yè)現代化發(fā)展相關政策制度的貫徹落實，建筑企業(yè)應有效提高技術創(chuàng)新能力，提高建筑企業(yè)相關從業(yè)人員的專業(yè)技能和綜合素質，搭建高效的互聯網交易平臺。

（一）明確地方立法權界限——控制地方立法質量的首要前提

立法權界限具體、明確是控制當前我國地方立法質量的重要前提。如何明確立法權界限問題，筆者認為可以從以下幾個方面來考慮：

1.明確中央和地方立法權的界限。第一，對于犯罪和刑罰、對于公民政治權利的剝奪和限制公民人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項實行嚴格的法律保留，嚴禁地方通過地方性法規(guī)設立與限制或剝奪公民的人身自由有關的地方性法規(guī)。第二，新立法法限制地方只能制定城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項是有一定的合理性的。目前，許多新增設區(qū)的市立法能力欠缺，若賦予其更大的立法權，其未必有能力行使，可能反而導致立法混亂，影響法制統一；而且這三個方面的事項確實需要地方發(fā)揮主觀能動性。因此，考慮到設區(qū)的市的立法能力，現階段地方立法權應嚴格限制在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護三方面，不需要再加“等”，“等”反而使得立法權限不明。至于設區(qū)的市立法水平提高后，中央是否還要賦予地方更大的立法權限，應當根據該權利的行使是否需要運用地方特色而定，若不是，則不需要授權。否則，反而導致法律法規(guī)數量太多，中央地方各行其是，不易于管理。

2.明確設區(qū)的市人大與政府授權立法的界限。地方立法應當分為制定性立法和執(zhí)行性立法，前者屬于對中央授權范圍內地方事務的創(chuàng)新性立法，應當由地方人大及其常委會來制定；后者屬于地方性法規(guī)在實踐中如何來保障實施的具體辦法，應當由地方政府來制定。實踐中，地方政府若遇到地方人大尚未立法的事項，應當通過正當程序提請地方人大及其常委會立法，地方政府不得直接自行立法，以免造成地方政府僭越地方人大立法權的情形。

（二）發(fā)展并培養(yǎng)專業(yè)化人才——控制地方立法質量的不竭動力

設區(qū)的市立法存在的一個重要的問題就是法律專業(yè)的人才匱乏的問題，因此，加強法律專業(yè)人才的培養(yǎng)并吸收他們參與立法工作迫在眉睫。加強人才培養(yǎng)可以從以下幾個方面進行：

1．加大對現有人才的培訓及引進人才的力度。地方人大應當對當前設區(qū)的市人大代表特別是人大常委會組成人員進行法律專業(yè)培訓，鼓勵他們繼續(xù)深造或者運用業(yè)余時間學習法律知識；其次，設區(qū)的市人大及其常委會應當吸收具有法律專業(yè)背景的高學歷人才，保證一定的比例。這些高學歷人才應當掌握專業(yè)的法律知識，能夠立足于各地方實際情況，具備完善的法律實踐工作的經驗。比如在司法實務中久經考驗，具有完備的實務經驗，掌握成熟的法律知識和法律技術的律師等。

2.加強教育。由于地方立法主體的擴容，對立法法專業(yè)人才的需求勢必會增多，而立法法作為一種憲法相關法，向來沒有得到高等院校足夠的重視，這就需要高等院校法學院與時俱進，增設立法法專業(yè)課程，培養(yǎng)一批精通立法法專業(yè)的知識，能夠權衡利弊，可以為立法活動獻言獻策的專業(yè)化立法人才。

4.建立第三方起草地方性立法草案制度。由于設區(qū)的市立法能力不足，建立立法助理制度短期內也不可能實現，委托第三方起草地方性立法草案未嘗不失為一種保證地方立法質量的行之有效的方法。第三方主體應當具備什么標準，筆者認為可以從以下人員中遴選：高校法律專業(yè)教授、副教授、講師；各地方從事法律實務工作，經驗豐富的人員；法律專業(yè)的博士生。應當保證以上人員具有相應的比例，設區(qū)的市當前沒有高等院校的，也可委托本省內其他高等院校的教授或者籍貫在其轄區(qū)內的教授，但應保證本轄區(qū)內人員在第三方主體中所占的比例，以確保地方性法規(guī)的地方特色。地方人大及其常委會若發(fā)現法規(guī)草案不符合地方特色，應當向第三方主體說明情況，并要求更改，法規(guī)草案應當由地方人大表決通過。

（三）完善民主立法與監(jiān)督程序——控制地方立法質量的重要保障

衡量立法質量的一個非常重要的標準是地方立法是否符合人民的意志，是否最大程度上保障了人民群眾的利益，因此完善的民主立法程序對于公民參與立法必不可少，同時，立法監(jiān)督是實現民主的重要手段，對于有效控制地方立法質量，民主與監(jiān)督應當相輔相成，缺一不可。

1.應當創(chuàng)設公民對立法的請求權。這一點可以借鑒瑞士的立法動議制度。我國憲法雖然賦予了公民建議權，立法法也規(guī)定公民對于地方性法規(guī)有書面審查建議權①《中華人民共和國立法法》第九十九條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見?！?，但是，這種建議權是對于立法后立法質量的監(jiān)督權，地方立法作為與公民切身利益息息相關的活動，應當為公民參與立法的全過程進行獻言獻策提供更為廣闊的平臺，因此，應當賦予公民相應的立法請求權，以保證公民對于立法前地方立法質量的監(jiān)督。公民若擁有了立法請求權，就可以對立法事項提出請求，設區(qū)的市地方人大常委會應當成立專門的辦公室來處理公民提出的請求，對于符合立法條件的，可予以采納。這也是在立法領域對人大代表提案權的重要補充，雖然我國法律規(guī)定人大代表要體現人民的意志，并建立了人大代表聯系群眾制度來保障人民意志的實現，但是，人大代表有自身的局限，有可能不能充分反映民意，而對于設區(qū)的市這樣一個相對較小的主體，公民通過立法請求，直接表達自己對相關事項的立法訴求，在立法事項產生之初廣泛集中民智是有其現實基礎的，因此，給予公民對立法的請求權是有益無害的。

2.完善立法聽證程序。地方立法除涉及國家秘密外，都應當經歷聽證程序?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀啊?，地方立法與公民的利益密切相關，其是否符合地方實際需要，只有該轄區(qū)內的公民最有發(fā)言權，因此，對于地方性法規(guī)草案，聽證應當是其獲得法律效力的一項基本程序。地方性法規(guī)草案公布后，公民有權要求聽證，對于公民的聽證請求，地方人大常委會應當準許并且進行安排。立法者應當充分聽取公民的意見，聽證筆錄必須經所有在場人員簽字，對于公民的意見或建議，立法者應當及時作出回應并修改草案相關內容。

3.健全立法信息公開程序。對于立法程序的公開，我國地方立法鮮有涉及，而立法信息的公開又是保障公民知情權與監(jiān)督權的重要前提，我國應當完善立法過程的公開程序，并且應當將立法過程的公開作為地方立法的一項法定程序。鑒于當前互聯網信息的高度發(fā)達，各地方可以建立一個專門的立法網站，在網站上公布立法的過程（涉及國家秘密的除外），便于公眾理解該法規(guī)并監(jiān)督立法過程。

4.完善立法監(jiān)督程序。我國立法法規(guī)定了備案審查制度，但實踐中備案審查的實施結果并不理想，沒有能夠真正起到法律監(jiān)督的作用。面對地方立法主體擴容后省人大及其常委會日益繁重的工作，如何真正發(fā)揮備案審查的作用，保證地方立法質量是一個值得深思的問題。筆者認為，省人大及其常委會應當成立專門的委員會，負責對地方性法規(guī)的備案審查，委員會成員應當納入國家行政編制，由法學或者非法學本科及以上學歷的法律、法學等相關碩士學位；從事法律工作三年以上；參加國家統一法律職業(yè)資格考試并獲得通過［12］的人員來擔任。委員會成員對經自己審核，予以備案通過的法規(guī)負責，即，若實踐中出現該地方性法規(guī)明顯與備案審核通過時的上位法相沖突或者有明顯的地方保護主義色彩等影響法制統一的情形，可以通過委員會內部的紀律處分追究委員會成員相應的責任，嚴重瀆職的應當予以開除，以此激勵委員會成員認真履行職責。

5.建立司法監(jiān)督制度。我國司法機關并沒有權利判決一個地方性法規(guī)無效，我國的司法審查制度局限于抽象行政行為的附帶審查制度。然而，實踐中，司法機關在審理案件中，難免遇到地方性法規(guī)與上位法不一致的情況，雖然司法機關可以適用上位法優(yōu)先于下位法的原則巧妙地避開這一尷尬，但是，地方立法的質量卻無從保證。因此，可以利用以下程序來解決這一困境，具體案件中若遇到案件爭議涉及地方性法規(guī)，司法機關可以暫停審理，呈報最高院申請全國人大常委會對地方立法進行審查，以此來監(jiān)督和保障地方立法的質量。

四、結語

立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。地方立法的質量對于地方經濟、政治、文化及其社會的發(fā)展至關重要。在地方立法主體擴容的背景下，我們應當認真審視當前地方立法質量存在的不足以及可能面臨的挑戰(zhàn)，并且立足于中國實際，借鑒其他國家先進的立法制度，不斷發(fā)展和完善我國的立法制度，培養(yǎng)優(yōu)秀的法律專業(yè)人才，健全我國的民主監(jiān)督程序，提高地方立法的質量，從而提高我國整體的法制質量，為把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家提供法律保障。

［1］孫波.試論地方立法“抄襲”［J］.法商研究，2007 （5）:3-10.

［2］任爾昕.關于地方重復立法問題的思考——正確理解并遵循立法的科學原則［J］.法學雜志，2010（9）: 90-93.

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責任編輯：梁衛(wèi)軍

D901

A

1009-4245（2016）05－0040-06

毛寧仙（1992— ），女，江蘇泰州人，江蘇師范大學法律碩士研究生，研究方向：地方立法。