翁心穎

[摘要]：隨著技術(shù)進步和社會發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中起到了越來越重要的作用。然而，作為基礎(chǔ)設(shè)施之一的電信行業(yè)卻因其壟斷帶來的如收費高、網(wǎng)速慢、服務(wù)差等一系列問題深受人們詬病。因此結(jié)合我國電信行業(yè)發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，對電信行業(yè)壟斷問題進行分析，進而探尋我國電信行業(yè)壟斷形成的原因，并結(jié)合各個國家的經(jīng)驗，提出改良當下電信行業(yè)壟斷局面的對策，是有非常重要的意義的。

[關(guān)鍵詞]：電信行業(yè) 壟斷 改良

一、我國電信行業(yè)發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

從建國初期開始，我國電信行業(yè)經(jīng)歷了數(shù)次變革，歷次改革的目的都是為了打破壟斷，促進電信行業(yè)健康發(fā)展。然而直到目前為止，較為理想的電信行業(yè)組織結(jié)構(gòu)仍未形成，壟斷仍未消除。2008年，網(wǎng)通和聯(lián)通合并成立新聯(lián)通；鐵通并入移動，衛(wèi)通并入電信，此時電信市場三分局面基本形成。

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，在壟斷市場上，一個或幾個廠商有能力影響或決定產(chǎn)品價格，這會直接導(dǎo)致市場的混亂。目前電信行業(yè)壟斷所引起的顯性后果就是價格昂貴、服務(wù)質(zhì)量差等問題，隱性后果則更為嚴重，例如阻礙技術(shù)進步、導(dǎo)致尋租、滋生腐敗等等。

二、壟斷形成的原因

許多專家反復(fù)強調(diào)，要改變當下的局面，提高電信服務(wù)質(zhì)量，最根本的還是要放開市場。那么電信行業(yè)如今的壟斷局面到底是有哪些因素引起的呢？為什么放開市場如此困難？根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)的壟斷理論，我們可以將壟斷的原因分為以下幾部分：資源壟斷、政府創(chuàng)造壟斷、自然壟斷。

（一）資源壟斷

電信產(chǎn)業(yè)屬于資源密集性產(chǎn)業(yè)，服務(wù)對象直接面對國家機會和普通用戶，在很多情況下對高質(zhì)量通信有很高要求。在資源密集性產(chǎn)業(yè)中，實力弱小的企業(yè)根本無力建立高質(zhì)量的覆蓋的網(wǎng)絡(luò)，低質(zhì)量的通信網(wǎng)絡(luò)造成資源的重復(fù)建設(shè)和浪費。

另一方面，根據(jù)基本的通信知識，網(wǎng)絡(luò)信號是以正余弦電波的方式傳播的，頻率接近的頻道會產(chǎn)生交集，交集的點的能力就會因此發(fā)生變化，導(dǎo)致其解碼的時候出錯，從而構(gòu)成干擾。因此，目前可以使用的通信頻道較窄，也不適合多家運營商進行建設(shè)。

（二）政府創(chuàng)造壟斷

網(wǎng)絡(luò)通信對國家信息安全的影響很大，所以我國采取行政命令和行政審批制度對其他廠商進入電信市場進行限制。

同時，電信作為傳統(tǒng)壟斷行業(yè)，它所服務(wù)的對象具有普遍性，而國內(nèi)用戶使用差異很大。好的高端用戶大多數(shù)在城市，中國的農(nóng)村人口占大多數(shù)且占地面積廣，平均每公里建設(shè)費用和利用效率遠遠低于城市，市場的逐利性會讓盈利企業(yè)專注開發(fā)城市用戶，放棄農(nóng)村市場。因此電信行業(yè)不可避免地需要政府進行管理，以保證其所提供服務(wù)的穩(wěn)定性、產(chǎn)品質(zhì)量良好，并且還要把價格控制在多數(shù)人承擔(dān)的起的范圍內(nèi)，保證收取價格的標準要統(tǒng)一。

政府限制民營和外資參與，同時又希望電信業(yè)保持良性競爭，促進共同發(fā)展，故只能采取設(shè)立多家運營商來負責(zé)不同的具體業(yè)務(wù)、規(guī)定業(yè)務(wù)范圍、信號的標準等措施。

（三）自然壟斷

電信行業(yè)自然壟斷的體現(xiàn)主要在規(guī)模經(jīng)濟和巨大的沉沒成本。

第一，規(guī)模經(jīng)濟角度：電信行業(yè)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)被稱為“最后一公里”，任何信號都會經(jīng)過基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，因此隨著用戶數(shù)量的增長，產(chǎn)品的邊際成本和平均成本都會隨之減小。數(shù)據(jù)表明，電信服務(wù)規(guī)模每增加1%，平均成本下降0.6%。因此，電信行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)備一旦建成，其運營成本相對于固定成本來說確實相當小，也就是說，其可以形成巨大的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。然而，要想讓電信行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)顯現(xiàn)出來，需要足夠的普及率。中國的國土有960萬平方公里，顯而易見，這就意味著巨大的成本和相當長的回報周期。因此，一家廠商進行壟斷反而可以節(jié)約成本，并且提高效率。

第二，巨大的沉沒成本：電信行業(yè)的初級階段網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備的建設(shè)耗費了大量的成本，其固定成本在總成本中的比重也是相當巨大，而這種成本一旦投入就無法收回，也不能挪做他用。一個能供給1000萬人口使用的電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要耗費380億到520億美元，而增設(shè)一條新路線要2000美元，如此高昂的費用使得其他沒有實力的廠商很難進入。如果放開市場讓企業(yè)進行自由競爭，那么或是兩敗俱傷或是強強聯(lián)合，前者會造成巨大損失，后者則會形成新的壟斷勢力。

三、打破我國電信行業(yè)壟斷的措施

在研究如何打破我國電信行業(yè)的壟斷的問題上，我們可以通過了解其他發(fā)展較好的國家過往的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，得出相應(yīng)的改良之策。為了使案例更有廣泛性，特選取亞洲國家韓國和歐美國家美國為例。

（一）發(fā)達國家的經(jīng)驗借鑒

1、韓國

韓國雖然是我們的鄰國，但是在電信行業(yè)的發(fā)展上卻遠遠走在我們前面，并且一躍成為全球網(wǎng)絡(luò)覆蓋率最廣和網(wǎng)速最快的國家。韓國的電信行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗有以下幾點：

（1）政府制定寬帶發(fā)展優(yōu)先計劃，并保證執(zhí)行

上世紀90年代韓國就有了要發(fā)展成信息文明社會的計劃，因此在政策上就已經(jīng)走在了世界的前列。去年，在韓國通信委員會（KCC）發(fā)布的《面向未來的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展計劃》中提到，韓國政府計劃建設(shè)比現(xiàn)在網(wǎng)速快100倍的網(wǎng)絡(luò)，提高互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的競爭力，爭取10年內(nèi)發(fā)展成為全球互聯(lián)網(wǎng)的領(lǐng)頭羊，同時制訂中、短期頻譜確保計劃，積極推進寬帶化。

（2）政府大量投資寬帶基建行業(yè)

在過去幾年的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，韓國政府對寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的投資達到700億美元，使韓國各地區(qū)得以快速布建寬帶網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。此外，韓國政府還熱衷于向?qū)拵袠I(yè)提供慷慨的政府鼓勵措施，例如為發(fā)展高速寬帶，政府花幾十億美元建設(shè)光纖主干線。韓國政府這些大量補貼舉措使得上網(wǎng)費用在互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)還未普及的初始階段就可以相當?shù)停瑸轫n國政府致力于個人電腦普和寬帶互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

（3）循序漸進，逐步放開市場

1991年，為滿足市場競爭的要求，韓國政府推出分級制度，把電信業(yè)務(wù)提供商分為三個等級，即：一般業(yè)務(wù)提供商、特殊業(yè)務(wù)提供商和增值業(yè)務(wù)提供商。為業(yè)務(wù)提供商進入市場設(shè)置障礙，其目的是限制國外運營商進入電信市場以緩解市場開放給國內(nèi)運營商帶來的壓力。韓國的增值業(yè)務(wù)市場從此引入了競爭。

1994年，韓國政府進行第二次改革，打破一般業(yè)務(wù)提供商和特殊業(yè)務(wù)提供商之間的界限，在登記和頒發(fā)執(zhí)照時放寬對業(yè)務(wù)提供商進入市場的限制。在個人通信服務(wù)領(lǐng)域、無線長途（TRS）領(lǐng)域和無線數(shù)據(jù)領(lǐng)域都引入了競爭。

1997年韓國進行了第三次機構(gòu)調(diào)整，當時，電信全球化浪潮席卷各國，韓國為遵守WTO基礎(chǔ)電信協(xié)議所規(guī)定的開放時間表的要求，開放了特殊業(yè)務(wù)運營商服務(wù)。至此，韓國所有電信領(lǐng)域全部開放。

2、美國

美國電信行業(yè)改革自1934年《通信法》產(chǎn)生開始，中間有成功也有失誤，最終形成較成熟的行業(yè)市場。美國的電信行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗有以下幾點：

（1）從長途電話業(yè)務(wù)開始，逐漸放開業(yè)務(wù)市場

1988年，美國司法部幵始考慮在電信行業(yè)中引入競爭機制，1996年法院裁決對一家獨大的AT&T進行分解，最終在長途電信業(yè)務(wù)上引入了競爭機制。然而此次改革雖然使一些廠商進入到長途電話業(yè)務(wù)，但其他業(yè)務(wù)仍在AT&T管轄下占據(jù)壟斷地位。1996年《電信法》頒布后，針對美國本地電話市場的壟斷性，集中度高且業(yè)務(wù)量大等特征，聯(lián)邦通信委員會決定在長途電話方面引入競爭機制，允許小企業(yè)以租借大企業(yè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的方式進入本地電話市場并組建自己的網(wǎng)絡(luò)。

依據(jù)法律，促進競爭，改善局面

1934年，美國成立了聯(lián)邦通信委員會并頒布了《通信法》，建立了電信監(jiān)管機構(gòu)，開始對電信行業(yè)進行監(jiān)管。1996年，美國頒布了新《電信法》，電信管制機構(gòu)加大了產(chǎn)業(yè)融合和鼓勵電信行業(yè)的全面競爭。新《電信法》的出臺促進了美國電信業(yè)的飛速發(fā)展。競爭者數(shù)量大大增加，到2000年，所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域都有數(shù)十家甚至上百家運營商在提供服務(wù)，已經(jīng)具有比較充分的競爭；競爭使得運營商不斷創(chuàng)新，提供新型服務(wù)，同時電信行業(yè)的投資增長有了大幅提高。

（3）以技術(shù)發(fā)展促進競爭

美國的科學(xué)技術(shù)一直是走在世界前列的，電信技術(shù)也不例外。如移動電話、衛(wèi)星傳輸、寬帶、光纜等等。美國政府在制定管制政策時注意保護技術(shù)發(fā)明創(chuàng)新，對各種電信技術(shù)的選擇不干涉，讓市場決定技術(shù)的優(yōu)劣。

（二）我國電信行業(yè)改良的對策

1、堅持循序漸進的改革原則，建立長期規(guī)劃

無論是韓國還是美國的經(jīng)驗都體現(xiàn)了循序漸進的改革原則，這啟示我們，我們不能期待一次兩次變革就能完全改良目前的壟斷局面，而是要做好長期規(guī)劃。電信行業(yè)的市場放開是必然趨勢，但是過度競爭也會造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展混亂，重復(fù)投資嚴重。美國歷史上曾經(jīng)有兩次完全放開的自由競爭，結(jié)果是導(dǎo)致了過度競爭、產(chǎn)業(yè)虧損。中國還是一個發(fā)展中國家，這樣的投資浪費是無法承受的。因此，必須根據(jù)循序漸進的原則，合理地控制運營商數(shù)量。至于具體的運營商的數(shù)值，也不能由完全由市場調(diào)節(jié)，還需要政府基于經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控以謀求競爭與效益之間的平衡。

2、完善電信業(yè)的法規(guī)政策，建立良好的法律框架

良好的法律框架是保證電信改革順利進行的基礎(chǔ)。美國的電信行業(yè)改革就離不開《電信法》的修改和貫徹實施。中國在電信行業(yè)改革過程中，國務(wù)院和相關(guān)部門的《條例》、《規(guī)定》、《指導(dǎo)意見》等文件代替了部門立法，效力不足，成效不明顯。與西方發(fā)達國家所推行的先立法后大規(guī)模改革相比，由于立法的缺位和政監(jiān)合一，在改革中屢屢出現(xiàn)無法可依，部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象，難以保證服務(wù)質(zhì)量和效率。

到2000年我國才頒布《中華人民共和國電信條例》，然而其規(guī)定主要是電信資費、資源和服務(wù)，缺乏具體的電信市場準人規(guī)范和競爭政策，在一定程度上阻礙了新企業(yè)參與競爭和新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。因此我們需要制定一部規(guī)范的《電信法》來制定電信互通互聯(lián)規(guī)制、不對稱規(guī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共享規(guī)制等，打破在位壟斷者對資源的獨占，保證公平競爭。

設(shè)立統(tǒng)一獨立的電信業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，確保法律的執(zhí)行和市場公平競爭

美國和韓國都有獨立的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)以遏制一系列不規(guī)范競爭的現(xiàn)象，而目前中國電信行業(yè)還存在著“多頭監(jiān)管”的現(xiàn)象，電信企業(yè)與政府相應(yīng)監(jiān)管機構(gòu)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。即便政府對電信市場結(jié)構(gòu)進行了多次調(diào)整，仍然難以實現(xiàn)有效競爭的格局。因此，打破電信的壟斷必須要建立獨立性的規(guī)制機構(gòu)，比如電信監(jiān)管委員會，明確電信監(jiān)管機構(gòu)的目標、權(quán)力和職責(zé)，包括反壟斷、兼并等管理權(quán)限，將電信監(jiān)管權(quán)力收縮到這個機構(gòu)，并賦予其獨立監(jiān)管的權(quán)力，真正實現(xiàn)政監(jiān)分離。

4、放開技術(shù)規(guī)制，促進技術(shù)創(chuàng)新

電信的運營業(yè)和制造業(yè)是密不可分的，中國通信工業(yè)協(xié)會發(fā)布的《我國移動通信設(shè)備2014年市場狀況及展望》中顯示，未來幾年運營商對高性能、低功耗、優(yōu)異圖形處理能力、支持多模多頻、支持多種連接的終端芯片的需求將日益旺盛。雖然目前國內(nèi)企業(yè)在移動通信系統(tǒng)設(shè)備方面已經(jīng)具備一定優(yōu)勢，但通信芯片等核心基礎(chǔ)技術(shù)仍由高通等國外公司把控。信息安全事件的頻發(fā)要求國內(nèi)企業(yè)必須加大通信芯片方面的投入，逐步擺脫全面受制于國外廠商的局面。這就需要政府通過一系列政策鼓勵技術(shù)的創(chuàng)造與革新。我國在通信技術(shù)的選擇上實際上還是存在一定的規(guī)制和選擇偏好，這并不有利于新技術(shù)的涌現(xiàn)。因此，中國應(yīng)該向美國學(xué)習(xí)，一定程度上放開技術(shù)規(guī)制，由市場來決定技術(shù)的優(yōu)劣。

四、結(jié)語

由上文可以看到，改變電信運營商的壟斷局面，政府還需要花大力氣。事實上，目前電信行業(yè)已經(jīng)嘗試著逐步向民間開放，如長城、東方有線等二級運營商，迪信通、愛施德等虛擬運營商的出現(xiàn)。然而這些企業(yè)在市場中還受到許多限制，尤其是依然受到了三大運營商的隱形壓制。在此，我們期待政府能夠在綜合考慮和借鑒經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，為打破電信行業(yè)的壟斷做出有力的新舉措。

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