孫雨思

[摘要]：地方政府融資平臺作為獨(dú)立的企業(yè)法人，可以克服地方政府不能借款、不能舉債、不能作為擔(dān)保人的限制，成為地方政府投融資的一個(gè)重要工具，為地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了良好動(dòng)力，但是，隨著地方政府融資平臺數(shù)量與負(fù)債規(guī)模的激增，其所蘊(yùn)含的各種風(fēng)險(xiǎn)與問題也逐漸顯露，深入細(xì)致的分析風(fēng)險(xiǎn)的由來方能更好的提出對策。

[關(guān)鍵詞]：地方政府融資平臺 風(fēng)險(xiǎn) 對策

為達(dá)到給地方城市建設(shè)和文教衛(wèi)生等公共事業(yè)等支出的資金缺口進(jìn)行融資的目的，地方政府組建了一批由其主導(dǎo)的城市投資建設(shè)公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等，也就是所謂的“地方政府融資平臺”。地方政府融資平臺的形成是適應(yīng)現(xiàn)有財(cái)稅、金融體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性要求的必然選擇。正是由于地方政府融資平臺的重要性，從風(fēng)險(xiǎn)的成因入手探尋應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的對策是十分有必要的。

地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的成因：

1、政府融資平臺的膨脹發(fā)展

融資平臺膨脹發(fā)展的原因具體有：政績考核的經(jīng)濟(jì)化；分稅制改革的不徹底導(dǎo)致地方財(cái)政入不敷出；“土地財(cái)政”助長了地方融資平臺進(jìn)一步膨脹，城鎮(zhèn)化的加速擴(kuò)大了對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口。融資平臺設(shè)立的初衷是為了滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，但是由于政治、體制以及政策調(diào)控等多方面的因素導(dǎo)致了債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，債務(wù)規(guī)模的迅速膨脹，暴露出巨大的風(fēng)險(xiǎn)敞口，一旦風(fēng)險(xiǎn)匯聚爆發(fā)，將對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成巨大損害。

2、政府方面的原因

我國缺乏對政府官員資源利用效率的考核，官員做為理性經(jīng)濟(jì)人，要在有限任期內(nèi)最大化其政績，就會(huì)在任期內(nèi)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義的短期行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)努力于創(chuàng)造政績工程和形象工程，政治目標(biāo)往往和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致。這些政績工程是臨時(shí)吸引眼球的建設(shè)，有的甚至是重復(fù)建設(shè)，是非理性的決策。由于政府對公共產(chǎn)品供應(yīng)的壟斷，政府沒有追求利潤的動(dòng)機(jī)，結(jié)果導(dǎo)致政府的工作效率低下。再加上政府的償債意識淡薄，借新還舊現(xiàn)象普遍存在。

3、銀行方面的原因

（1）銀行對政府過度授信

銀行認(rèn)為政府的財(cái)政和信用擔(dān)保是平臺還款的強(qiáng)有力保證，給平臺較高的信用等級，加大貸 款額。萬德數(shù)據(jù)庫顯示，某些政府融資平臺的貸款余額占地方政府財(cái)政收入的倍。很多項(xiàng)目 是沒有收益或收益不足以償還貸款的，風(fēng)險(xiǎn)較大，銀行為了追求市場份額，仍然違規(guī)發(fā)放貸款。

（2）銀行對貸款資金監(jiān)管不規(guī)范

銀行對融資平臺的資金運(yùn)用管理與其它企業(yè)不同，資金的監(jiān)管困難，銀行發(fā)放不指定具體用途的貸款，政府決定貸款的使用方向，在使用貸款時(shí)隨意用于各個(gè)項(xiàng)目，銀行無法準(zhǔn)確監(jiān)督信貸資金流向哪個(gè)項(xiàng)目，有的項(xiàng)目卻不具備還款能力，還貸風(fēng)險(xiǎn)大。銀行進(jìn)行貸款監(jiān)督時(shí)融資平臺的管理人員配合不積極，對融資平臺的財(cái)務(wù)狀況隱瞞情況，銀行難以進(jìn)行貸后監(jiān)督。

4、平臺自身原因

目前，很多融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)并不健全，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范。在實(shí)際運(yùn)營過程中責(zé)任主體不明確，公司治理不完善，職能邊界不清晰，投融資行為不規(guī)范，投融資狀況不透明等問題，并未形成真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)收益一體化的投融資主體。另一方面，地方政府融資平臺的高管人員相當(dāng)部分由政府官員擔(dān)任，缺乏市場經(jīng)營和管理經(jīng)驗(yàn)，在投融資過程中極易產(chǎn)生決策失誤。在實(shí)際運(yùn)作中，債務(wù)最終償還主體及投資失誤的責(zé)任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規(guī)定，一旦發(fā)生投資失誤、還款困難，最終責(zé)任人是誰，地方政府是否會(huì)出面償債，往往并沒有確切的規(guī)定，投資者的預(yù)期是地方政府甚至是中央政府最終會(huì)承擔(dān)起違約風(fēng)險(xiǎn)，提供究底責(zé)任，但是償債主體責(zé)任不明確也容易導(dǎo)致責(zé)任互相推諉最后無人承擔(dān)的可能性。

分析出貸款風(fēng)險(xiǎn)的成因便可更好的進(jìn)行對策建議，由于風(fēng)險(xiǎn)來源于融資平臺的過度膨脹政府、銀行和平臺自身缺陷，針對以上成因進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范對策的提議。

1、扭轉(zhuǎn)政績考核導(dǎo)向，引導(dǎo)官員進(jìn)行理性決策

不恰當(dāng)?shù)恼兛己藢?dǎo)向和指標(biāo)會(huì)引發(fā)官員錯(cuò)位的、扭曲的政績追逐行為，比如全國遍地開花的“形象工程”、“獻(xiàn)禮工程”。在唯考核經(jīng)濟(jì)化導(dǎo)向下，地方官員本能地產(chǎn)生投資沖動(dòng)增加，為了從源頭上治理融資平臺債務(wù)，抑制地方政府投資沖動(dòng)減少債務(wù)融資沖動(dòng)，顯然就要改變官員考核“指揮棒”的方向，從唯考核導(dǎo)向升級為包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會(huì)管理三大維度在內(nèi)的綜合政績評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)地方從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)地方政府融資平臺債務(wù)逐步回歸正常狀態(tài)。

2、銀行的管控風(fēng)險(xiǎn)的措施

（1）強(qiáng)化貸前審批，嚴(yán)把新増平臺貸款準(zhǔn)入關(guān)

嚴(yán)格審批是銀行信貸審慎投放的不可或缺程序。銀行信貸審批人員要認(rèn)真研判融資平臺申請貸款的投資方向是否符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策等，禁止進(jìn)入國家限制的“兩高一剩”行業(yè)。嚴(yán)查到期再還本的平臺貸款合同，必須確定每年等額還本的比例和進(jìn)度。檢查申貸材料的完整性，凡是項(xiàng)目政府審批未完成、環(huán)評審批、土地審批有瑕施的，要到材料完善才給予審批。

（2）做實(shí)貸后監(jiān)管，完善存量風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警

密切監(jiān)控平臺貸款的資金流向。遵循銀監(jiān)會(huì)制定“名單制”系統(tǒng)進(jìn)行管理，掌握每一筆存量平臺貸款的承貸主體、時(shí)間、地點(diǎn)、項(xiàng)目名、已投放貸款、信用額度、抵押物，銀行資金的基本信息做到心中有數(shù)，為貸后管理做好扎實(shí)的基礎(chǔ)性工作

3、加強(qiáng)平臺規(guī)范管理

加強(qiáng)自我規(guī)范管理，增強(qiáng)內(nèi)生的造血功能，減少對政府財(cái)政的外部依賴。堅(jiān)持分類管理原則，對不同類型的融資平臺區(qū)別對待。以現(xiàn)代企業(yè)制度為建設(shè)目標(biāo)。明確政府對融資平臺的投資人身份，切實(shí)做到政企分開，減少政府對融資平臺經(jīng)營管理、人事財(cái)務(wù)決策的行政命令。同時(shí)，融資平臺還要提高市場化程度，完善市場運(yùn)作機(jī)制，提升融資平臺的市場營銷能力、資源整合能力、內(nèi)部控制能力和現(xiàn)金流能力。

結(jié)論：地方政府融資平臺雖對地方經(jīng)濟(jì)有著正面影響，但其蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。由分析可知，地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)來源于平臺的膨脹發(fā)展和內(nèi)在缺陷，再加上政府的非理性的投資傾向和銀行的疏于防范，使得地方政府融資平臺貸款面臨了諸多風(fēng)險(xiǎn)，針對風(fēng)險(xiǎn)的成因，提出了政府改變政績考核導(dǎo)向、銀行加強(qiáng)貸前貸后監(jiān)控和加強(qiáng)平臺規(guī)范管理的應(yīng)對方法。