文‖《上海國資》記者　王錚

PPP青浦實驗

文‖《上海國資》記者王錚

政府和企業(yè)雙方態(tài)度均相當小心謹慎，僅合同談判即耗時一年時間，以求最大限度地平衡各方利益訴求

經(jīng)過兩年多的醞釀，2015年的最后一天，上海青浦區(qū)政府與中建八局、中建方程聯(lián)合體正式簽約，以PPP（政府和社會資本合作）模式，系統(tǒng)化全面推進24平方公里的重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設。

這是上海郊區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP模式“第一單”，也是上海市目前入選國家發(fā)改委PPP項目庫的唯一重點推薦項目。

重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設項目合作期限為10年，首期項目總投資額達120億元，包括集中建設區(qū)內(nèi)731畝城中村改造工程、195區(qū)域更新及福泉養(yǎng)護院、重固第二農(nóng)貿(mào)市場、公交樞紐站等十多個子項目的建設，集中建設區(qū)外推進美麗鄉(xiāng)村、美麗河湖、198區(qū)域減量等相關工作，項目的實施將大幅改善百姓居住條件，提升全鎮(zhèn)基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境水平。

“在10年的合作期間內(nèi)，我們將開展動遷安置、項目投資建設、運營和提升等相關工作，在120億元的第一期投資中，將有一部分用于實施動遷安置工作，這將是最具考驗的一段時間。”中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目工作組對《上海國資》介紹。

這是一個全新的整體新城鎮(zhèn)建設案例，想象空間巨大。

根據(jù)重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化PPP模式實施方案，近期可確定的實施內(nèi)容主要包括兩個方面：集建區(qū)內(nèi)，在北青公路以北完成“城中村”改造，通過營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高公共服務水平，努力傳承福泉古韻、打造幸福小鎮(zhèn)；北青公路以南完成約1平方公里的195地塊轉(zhuǎn)型，通過提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次，打造服務大虹橋現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)重要組成部分。集建區(qū)外，完成約1.3平方公里的198減量及宅基地置換，通過“美麗鄉(xiāng)村”、“美麗河湖”建設，提升鄉(xiāng)村風貌，培育集體經(jīng)濟組織造血機制。

PPP項目對運營建設企業(yè)的綜合能力有很高的要求，企業(yè)必須實現(xiàn)對規(guī)劃、建設、融資、設計、工程、地產(chǎn)投資與開發(fā)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、資本運作、運營維護等各種要素的完美整合。

“中建八局近年努力轉(zhuǎn)型為城市運營商，經(jīng)過前幾年的準備，我們擁有了一站式解決方案，很有信心也很樂意承接這樣復雜的工程。亦希望將來能將重固模式復制到其他地方。” 中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目工作組對《上海國資》表示。

據(jù)了解，青浦區(qū)政府旗下青發(fā)集團、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、中建聯(lián)合體將共同出資組建項目公司作為實施本次PPP項目的唯一主體，在政府主導的前提下，采用市場化方式推進新型城鎮(zhèn)化建設。這是一個黃金交易架構(gòu)，由央企、政府性基金、重固鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織共同參與混合所有制聯(lián)合體，互相制約，維系平衡。

此次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設項目是上海地區(qū)以PPP模式進行全區(qū)域開發(fā)的首次嘗試，體系龐大復雜，政府和企業(yè)雙方因此態(tài)度均相當小心謹慎，僅合同談判即耗時一年時間，以求在保障重固老百姓利益的前提下，最大限度地平衡各方利益訴求。

重固鎮(zhèn)福泉山古文化遺址

重固鎮(zhèn)法會庵

重固鎮(zhèn)

重固鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積24平方公里，是青浦區(qū)地域面積最小的鎮(zhèn)，背靠大虹橋，面向長三角，區(qū)位優(yōu)勢絕佳，東距虹橋機場10公里，四面都有高速公路環(huán)繞，G1501、S26、G15、G50都有下閘道口。未來崧澤高架西延伸段距離鎮(zhèn)區(qū)僅1公里。重固鎮(zhèn)擁有比較合理的產(chǎn)業(yè)布局，南側(cè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、中部集鎮(zhèn)商業(yè)住宅區(qū)及北部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的布局比較清晰，加上鎮(zhèn)區(qū)西部的國家級大遺址福泉山古文化遺址及通波塘明清老街區(qū)，在規(guī)劃上擁有良好的開發(fā)條件和前景。

據(jù)了解，近年來重固鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展較快，稅收收入連續(xù)10年均保持兩位數(shù)增長，2015年實現(xiàn)稅收13.26億元，2016年1月份即實現(xiàn)6億元稅收，以重固僅1.6萬的戶籍人口來衡量，人均產(chǎn)出量極高。另外，市場投資咨詢專家介紹，重固鎮(zhèn)社會穩(wěn)定，信訪矛盾較少，干群關系和睦，就業(yè)安排、動拆遷、違章建筑等問題順利解決，文化事業(yè)投入力度較大，社會關系和睦。重固鎮(zhèn)已連續(xù)幾年被評為國家衛(wèi)生鎮(zhèn)，2015年被評為全國文明鎮(zhèn)，各項指標優(yōu)秀，擁有實施新型城鎮(zhèn)化建設良好的社會和群眾基礎。

中建八局的評估專家亦對重固鎮(zhèn)的潛力和可塑性高度評價?！霸撴?zhèn)不屬于生態(tài)保護區(qū)，在開發(fā)建設上沒有太多限制，且其具有獨特的文脈資源，擁有福泉山文化遺址和法會庵、老通波塘等。”

因此，綜合來說，重固鎮(zhèn)不論從鎮(zhèn)域面積、區(qū)位條件、人口規(guī)模等硬性條件，還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會管理、文化資源等軟條件上，都可算是新城鎮(zhèn)開發(fā)樣板。

2013年，青浦區(qū)將重固鎮(zhèn)列為新型城鎮(zhèn)化試點。

但新型城鎮(zhèn)化該如何建設？此前并沒有可供復制和參考的經(jīng)驗，據(jù)《上海國資》了解，在2014年和2015年，重固鎮(zhèn)對新型城鎮(zhèn)化建設的路徑曾進行探索和實踐，在充分征求市、區(qū)各相關職能部門及專家學者意見的基礎上，在“以人為本”理念基礎上，明確了“產(chǎn)鎮(zhèn)融合、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)融合、文化融合”四個融合的發(fā)展理念，明確了新型城鎮(zhèn)化建設的內(nèi)涵應當是更好的服務和更健全的基礎設施，包括完善的農(nóng)民保障設施，比如養(yǎng)老院、醫(yī)院；美麗鄉(xiāng)村和美麗河湖建設、生態(tài)修復、道路設施和各類管線修整、土地用途置換、城中村改造等，最終，綜合考慮發(fā)展質(zhì)量、農(nóng)民權(quán)益保護、政府職能轉(zhuǎn)變等因素，提出了依靠社會資本，采取PPP模式推進工作的思路。

相關市場咨詢專家評價重固鎮(zhèn)以PPP模式推進區(qū)域整體開發(fā)是響應了上海市政府號召，力求改變以往郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)打補丁式的發(fā)展之路，提升城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和運營的品質(zhì)，讓當?shù)匕傩臻L期分享城鎮(zhèn)化紅利。

值得一提的是，在這份PPP模式的方案中，社會資本將不參與土地收入的分成，所有的土地收入將全部留在重固，從而最大限度地保障重固老百姓的利益。

商業(yè)模式

重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設采取一次授權(quán)、分期分類開發(fā)的模式，由政府與社會資本開展區(qū)域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化整體投資建設開發(fā)合作。

“一次授權(quán)、分期分類開發(fā)”指的是，第一期120億元投資項目通過招標后確定中建八局和中建方程聯(lián)合體，通過此次招標對整體新型城鎮(zhèn)化建設項目進行一次性授權(quán)，其余項目待實施條件成熟以后，通過項目子合同進行確定。

一次性授權(quán)的范圍包括規(guī)劃修編、土地整理、基礎設施、配套設施、功能提升項目的投資建設運營、產(chǎn)業(yè)導入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務等。青浦區(qū)政府會建立相應的考核機制對社會資本的工作績效進行考核。

本次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設堅持“政府主導，市場運作”的方式推進，青浦區(qū)政府在涉及公共利益的事項上擁有一票否決權(quán)。

據(jù)《上海國資》了解，關于決策權(quán)，曾是政府和企業(yè)談判過程中的焦點問題，最終經(jīng)過艱苦的談判拉鋸，青浦區(qū)政府在涉及公共利益的問題上取得一票否決權(quán)，中建八局則拿到了規(guī)劃修編建議權(quán)。

這當是頗為務實的設計。

社會資本在此次PPP項目的資金回報渠道也是開放型設計，主要采取“1+3+X”合作模式。

所謂“1”，即一個基本模式，主要指綜合開發(fā)模式；“3”，指的是三個補充模式，包括政府購買模式，即由財政中長期預算解決；缺口補助模式，即由政府配置定向出讓用地補償；特許經(jīng)營模式?！癤”即其他可能的合作模式。

基本模式主要是實現(xiàn)基礎開發(fā)責任與存量開發(fā)收益的捆綁，補充模式則以功能提升類項目與增量開發(fā)收益結(jié)合的原則，充分體現(xiàn)責權(quán)對等原則，有助于激發(fā)市場活力。

具體來說，基本模式是采取成本報銷的方式。在基礎開發(fā)過程中，以鎮(zhèn)政府為責任主體，項目公司為實施主體，主要適用于開展動遷安置、基礎設施建設等內(nèi)容。資金來源為土地出讓。

補充模式中的政府購買的方式，主要適用于開展集建區(qū)外的部分公共設施的建設和運營，如美麗鄉(xiāng)村建設，資金來源為政府中長期預算及各類專項資金。

缺口補助模式，則主要適用于集中建設區(qū)內(nèi)部分功能項目及公共設施項目的建設，資金來源為二級開發(fā)的存量收益，即定向出讓價差。

特許經(jīng)營是將按照上海市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法實施，無需配置財政資金及經(jīng)營性用地。

各模式開發(fā)責任和增量收益均存在單獨設定和調(diào)節(jié)的余地，投資主體將按照實際發(fā)生投資額的一定比例獲得投資回報，還可以通過相關建設工程利潤、二級市場開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入績效報酬等產(chǎn)生其他額外收益。

讓市場稱贊的是，未來在城中村改造時，將有5萬平方米的商辦物業(yè)無償移交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，讓農(nóng)民獲得長期回報，保障農(nóng)民權(quán)益。

無論是政府還是社會資本方，都希望通過此次重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設形成可復制可推廣的成熟商業(yè)模式。

分享蛋糕

據(jù)了解，新型城鎮(zhèn)化建設的土地出讓收益將嚴格按照規(guī)定進行管理，在政策上不會有突破，因此中建八局希望資本回報能更多的來自基礎設施建設完成后的產(chǎn)業(yè)導入收益，“我們將分主力產(chǎn)業(yè)和次主力產(chǎn)業(yè)，主力產(chǎn)業(yè)即現(xiàn)代有機農(nóng)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等，形成區(qū)域發(fā)展引擎，在提升區(qū)域商業(yè)環(huán)境品質(zhì)和產(chǎn)業(yè)升級的前提下，我們希望能分享增值”。中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目工作組表示。

青浦區(qū)政府方面對運營商利益的增值也有相關安排。據(jù)悉，在未來產(chǎn)業(yè)導入方面，區(qū)政府將設立招商引資的評估機制，以此激發(fā)社會資本的積極性，在此次簽訂的合作協(xié)議中，在這方面預留了空間。

事實上，作為世界500強企業(yè)中國建筑骨干成員的中建八局近年來正力圖轉(zhuǎn)型，此前有多單成片開發(fā)實踐，成功失敗間雜有之，創(chuàng)造一個經(jīng)典的城鎮(zhèn)開發(fā)案例是其承接重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設PPP項目的內(nèi)在原因。

“2016年，中國將全面實施新城鎮(zhèn)建設戰(zhàn)略，新的城鎮(zhèn)建設的核心是生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)這個愿景，當避免地方政府主導下的補丁式城鎮(zhèn)化，而是市場化的，通過頂層設計，一張藍圖到底的新城鎮(zhèn)建設。從國家戰(zhàn)略和上海城市的發(fā)展來看，新城鎮(zhèn)價值將會大幅度增值，我們承接重固鎮(zhèn)項目是順勢而為?！?中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目工作組表示。

“從建筑商、地產(chǎn)商向投資商、城市運營商轉(zhuǎn)型，最終希望成為城市價值增值服務商?！?中建重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化項目工作組介紹。

在這種考慮下，與此次投資回報的高低多少相比，中建八局更在意其能否迎來轉(zhuǎn)型的實質(zhì)突破。

另一方面，青浦區(qū)政府出于政府職能轉(zhuǎn)變及發(fā)展品質(zhì)提升等多方面的考慮，也對與中建八局等大型央企開展合作持開放態(tài)度。

據(jù)了解，由區(qū)長親自掛帥，青浦區(qū)專門成立了區(qū)級層面重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設工作領導小組，這將有力協(xié)調(diào)各部門加快推進進程，同時給予了社會資本合作方充分的操作空間，賦予其規(guī)劃修編權(quán)建議權(quán)，并在未來主導產(chǎn)業(yè)導入。

市場對未來重固鎮(zhèn)前景寄予厚望，重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點，不再是大拆大建、房地產(chǎn)化的1.0版城鎮(zhèn)化之路，而是更加注重“人的城鎮(zhèn)化”“四化同步”的2.0版新型城鎮(zhèn)化模式。

重固鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設PPP項目的順利落地充分體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變意愿、企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型意愿與老百姓改善居住環(huán)境意愿的統(tǒng)一與結(jié)合，在各方利益交匯點上開啟的上海市新型城鎮(zhèn)化PPP模式第一單，“文心重固、云尚小鎮(zhèn)”未來可期。